政策性引導視域下的水庫移民可持續發展基金研究

荀 曉 鯤(中國水利水電科學研究院國家水電可持續發展研究中心 ，北京100038)

1 當前水庫移民發展扶持的方式及現狀

中華人民共和國成立以來，我國已修建大中型水庫(水電站)約8.6萬多座，淹沒數百個城市，搬遷人口多達2 500萬人[1]。水庫移民是非自愿移民，因為修建水庫設施被迫遷移，由于不能適應安置地的生產生活及原有的經濟基礎薄弱，很容易形成一個特殊的困難群體。尤其是20世紀50-70年代水庫移民的安置。以行政命令為主，對水庫移民采取無償遷移，歷史遺留問題頗多。改革開放以后，我國水利水電事業快速發展，新老水庫移民問題已成為黨和政府關注的民生問題，尤其是水庫移民的后期扶持問題。為幫助水庫移民脫貧致富、促進庫區和移民安置區的經濟社會發展，國家先后出臺了一系列移民政策法規，并于1981、1986年分別設立了庫區維護基金、庫區建設基金，1996年，國家四部委出臺了(1996年)526號文件首次對1986年以后建設的水庫制定了10年后期扶持政策。2006年，國務院國出臺了(2006)17號文件對全國大中型水庫移民的后期扶持進行了政策明確[2]。國務院(2006)17號文件規定，國家對大中型水庫移民按每人600 元/a的標準進行扶持。目前，水庫移民后期扶持主要有3種方式：一是水庫移民后期扶持資金直補到人(即直接對每一個登記的移民進行補貼)；二是對水庫移民實行項目扶持，不把水庫移民后扶資金直補給個人，而是將其用于一些扶持項目、基礎設施、公共服務等；第三種是兩者結合的形式，即個人補貼一部分，項目保留一部分。但從全國的后扶資金使用情況來看，還是以直補到人為主。雖然，直補到人便捷直接，能快速讓水庫移民感受到國家的扶持政策，但也存在一定的問題。如：移民當中僅淹耕地不遷移住房者、移民安置區受水庫影響的原居民等，他們都可能不同程度由于直補問題和水庫安置移民之間產生隔閡，引發彼此之間的沖突，甚至發生驅趕水庫移民和侵占移民安置田地的情況。改革開放以來，農村的經濟已經發生了翻天覆地的變化，絕大多數農民已經解決了溫飽問題，除極少數特困家庭之外。每年直補到人的幾百元現金，既不能從根本上讓水庫移民生活水平有明顯提高，對生產扶持的輸血功能沒有展現出來，也不能產生聚集資金的水池作用，寶貴的資金被平攤分配，集約效應無法產生，不能興辦相關扶持企業和公共服務事業。當國家規定的20年后扶期結束后，水庫移民安置區的經濟發展水平依然徘徊不前。第二、三種方式雖然不是主流形式，但同樣也存在一定的問題。從根本上來講，僅僅依靠國家政策性扶持補貼，還是遠遠不能滿足當前水庫移民經濟發展的迫切需求。因此，在政策性引導下創新水庫移民發展扶持模式就非常緊要。

2 什么是水庫移民可持續發展基金

政府作為現代社會建設、發展與管理中的公權主體，在定位其自身角色時一方面應該按照“政社分開”的原則，另一方面還要注意發揮其“催化劑”的作用，如“作為培育者的角色積極培育志愿者協會、互助群體、專業社會工作機構等社會組織，以完善政府的行政職能”[3]。 基于這樣的現代政府職能，政策性引導水庫移民可持續發展基金是指政府、國有控股和國有獨資水電公司、其他社會力量提供啟動資金，為了配合政府制定的水庫移民政策而支持水庫移民可持續發展的具有扶持作用的公益基金。

長期以來對于水庫移民的安置都由政府一手操辦。由于水庫移民后期的諸多事項是一個需要長時間解決的過程，政府由于自身的局限性，不免會出現“政府失靈”的現象。在政府為主的水庫移民后期扶持方式上，大多數省(區、市)都選擇采取直補到人的方案，即將補償款直接發給個人，由移民自己支配。雖然，種方式簡單易行，移民個人也很滿意，但結果并不理想。扶持基金的造血功能沒有彰顯出來。資金按人頭發放后，量小、分散，很容易被消耗掉，不利于水庫移民的可持續發展[4]。尤其是面對水庫移民后期可持續發展所需的文化、教育、就業等專項扶持基金的持續需求，不能做到持續而專業的服務。因此，只有動員多方力量給予持續的資金扶持，才能為水庫移民的可持續發展提供專業化的服務。政策性引導基金因其本身的非盈利性和指導性便可以很好地發揮這一作用。政策性引導基金主要通過對水庫移民的可持續發展提供前期的部分資金支持和信用擔保，從而引導更多的企業及其他社會資金融入公益扶持基金，起到了一個杠桿作用。政策性引導下的水庫移民的可持續發展基金有其扶持的側重點，主要體現在水庫移民中、后期需長期扶持的文化、教育、民生等重點領域，通過政策性引導下的水庫移民的可持續發展基金的作用，保證水庫移民的可持續發的長久扶持目標。水庫移民中、后期不僅缺乏持續而長久的資金支持，更加稀缺的是有針對性的專業服務，政府政策性引導那么這就等于政府無形中給水庫移民的可持續發展所需的資金募集提供了政府公信力擔保，從而提高了水庫移民的可持續發展基金的多渠道籌集能力。

3 水庫移民可持續發展基金的基本特征

3.1 基金的性質

政策性引導水庫可持續發展基金為公益性基金，資金主要來自政府、企業、社會三方籌集，同時依法接受自然人、法人或其他組織的捐贈。政策性引導水庫可持續發展基金重點圍繞著水庫移民的文化、教育、民生等進行資助，其中民生是基金支持的重點。與水庫移民其他類型的基金相比(表1)。

表1 水庫移民可持續發展基金、庫區維護基金、

水庫可持續發展基金具有多主體、多樣性、開放性的特點，該基金打破了體制、系統、行業和地域的局限。該基金按照籌資多主體原則進行，不同以往完全由政府主導下的財政補貼式單主體型基金。該基金主要對水庫移民可持續發展進行項目扶持，不搞人頭式扶持。該基金由專業經理人自行運作，不通過政府、企業等平臺運行，該基金是一個自由獨立的眾籌式公益基金，它有著對國家庫區維護基金、庫區建設基金、水庫移民后扶基金的補充作用。

3.2 面向對象及資金來源

政策性引導水庫可持續發展基金面向新水庫移民和1950年以來已經完工的老水庫移民。政策性引導水庫可持續發展基金資助項目分為一般項目和特別項目，并根據需要可對項目類型進行調整。資助方式為項目資助，即根據項目類別及實際情況予以相應資助。政策性引導水庫可持續發展基金采用政府、企業、社會等多方出資，專業監管，獨立運作面向社會的公益性基金模式，主要來源是政府、企業(水電企業)以捐贈形式提供前期啟動資金，后期以捐贈形式社會募集。

3.3 基金管理模式

基金系公益組織法人，最高決策機構為理事會，理事會是基金的決策機構。具體負責基金管理和組織實施，由理事與監察人組成。理事由出資捐贈單位根據出資比例派出，監察人由社會上具有財經專業知識和素質且有相關經驗的志愿人士擔任，董事會下設水庫移民經理人，負責日常項目運營，在決策與管理之間形成合理分工、相互制衡。該基金處于“陽光”下運行，通過建立信息發布機制、申報受理機制、評審決策機制和簽約實施機制，將基金的運作置于公眾的監督之下。

4 水庫移民可持續發展基金彰顯社會化服務

社會化服務主要是指由政府、企業、其他社會組織共同組成的集政府公共服務和社會自發性服務于一體的綜合性服務組織機構。荷蘭發展援助署認為社會組織“機構的發展是一個旨在增強社會能力的過程。他的焦點不僅在于(項目)組織本身，還在于其組織所處的政治、經濟、法律和文化結構。機構發展不僅與政府相關，還和私營部門和公民社會相關”[5]。新時期深化改革的迫切需求，社會化服務和管理即將成為行政體制改革的著力點，社會化服務和管理發展已經成為一種趨勢。加快水庫移民經濟開發，強化社會服務，當前已成為水庫移民工作的基本性要求。近年來水庫移民社會化服務體系建設雖取得了很大成績，但還不能適應中國龐大的水庫移民可持續發展的迫切要求。為適應新時期改革的要求，加緊建設規范、完善的水庫移民服務體系，滿足水庫移民對生產生活社會化服務的最大需求，我們用社會化服務來彌彌補“政府失靈”和“市場失靈”，通過多元化的社會服務體系來規避水庫移民前、中、后期出現的如下問題。

(1)政府失靈。政府主要是通過法規和政策的制定、通過確立游戲規則來保證社會各種行為的有秩序進行，但政府往往也不是無所不能的。在力圖彌補市場失靈的過程中，政府本身的局限性同樣會導致“政府失靈”，即政府采取的各種司法、行政手段，在水庫移民可持續發展實施過程中仍然會出現事與愿違的問題和結果，如：強制動遷、干預過度等，會帶來政府規模龐大、財政赤字、尋租、社會經濟效率低下等問題，并最終不可避免地導致效率及福利的損失。

(2)能力不足。各地水庫移民管理機構由于歷史淵源，其分屬不同部門既有獨立設置的移民局，也有隸屬發改局、民政局、扶貧辦、水利局的移民機構。移民部門普遍存在內設機構不全，工作人員匱乏，辦公條件較差，工作經費緊張等問題，很難適應水庫移民工作的時代發展需要[6]。再者，政府的主要職能是為公眾提供公共產品及服務，政府的專長在于公共管理。如果讓政府包攬水庫移民前、中、后各個階段所有事項，那么必然要求政府的相關部門和工作人員要具備水庫移民所涉及的環保、水文、文化、民族、宗教、經濟、教育等一系列專業知識及技能，顯然政府在這些方面是非專業化的，也無法配備齊全的專業人員隊伍。即使通過委托外部相關機構提供相關服務，但也無法提供全方位深層次的專業服務，滿足水庫移民的多樣性專業需求。

(3)資金不足。政府投入的水庫移民保障資金來源于國家財政收入，然而一國的財政收入一般就是GDP的30%左右。由于我國是人口眾多的發展中國家，經濟建設、國防軍費、文化教育、民生保障都急需大筆財政撥款。國家只能為水庫移民提供有限度的財政投入。庫區移民多集中在四川、貴州、云南等經濟欠發達的西部地區，并且人數眾多。1950 年以來，我國進行了大規模的水利水電工程建設，共搬遷安置大中型水庫移民人口幾千萬。如此龐大的水庫移民群體可持續發展需要大量資金的長久支持，僅僅依靠政府一家的財政扶持，不能滿足庫區移民對文化、教育、就業、環境等方面的綜合需求。政府有限的資金會導致對公共服務項目的投入不足，就會造成社會保障體系出現缺口、文化教育投入嚴重不足、就業扶持投入匱乏等等問題。

5 水庫移民可持續發展基金的作用

(1)提供啟動資金。水庫移民可以分為動遷期、安置期、定居期。在水庫移民的定居期，就業是一個要首先解決的問題。尤其是庫區移民當中繼續從事農業生產及創業者通常情況下需要前期啟動資金的投入。資金來源基本上是庫區移民者的自有資金或從親朋處籌集而來，由于其資金有限及缺乏專業指導，很難保證其經營項目的繼續性發展。所以為了推進水庫移民的可持續發展，政府應該帶頭投入先期啟動的資金，帶動企業、社會力量投入資金，并幫助庫區移民渡過初創期難關。

(2)提供信用擔保。政策性引導水庫移民可持續發展基金，如果只為庫區移民當中繼續從事農業生產及創業者提供啟動資金，這筆資金對庫區移民當中繼續從事農業生產及創業者的發展來說可能還遠遠不夠，所以政府應該為政策引導水庫移民可持續發展基金劃撥一定的信用擔保額度。這樣政策引導水庫移民可持續發展基金在提供了啟動資金后，還可以繼續為庫區移民提供一定額度的信用擔保，為庫區移民的后續農業生產及創業提供幫助。在沒有政府信用擔保的情況下，由于庫區移民自有資產非常少，如果水庫移民可持續發展基金為庫區移民提供了一定額度的信用擔保，則銀行就會有信心為庫區移民提供水庫移民可持續發展基金之外的金融服務，從而吸引到更多的資金扶持。

(3)提供“水庫移民職業經理人”專業服務。水庫移民職業經理人是指運營掌控水庫移民可持續發展基金所需的資源、資本，運用現代經營管理理念和先進實用技術，專業從事與庫區移民相關的環保、文化、教育、就業項目的專業組織者和帶頭人。水庫移民職業經理人正符合“具有優質服務水平的社會組織體現在其準確分析和發現社會需求的能力、運用專業方法設計服務內容的能力、規范的財務管理能力、良好的法律意識、自我約束的能力等具體方面”的社會組織服務原則[7]。水庫移民職業經理人依托于政策性引導水庫移民可持續發展基金之下，分地區和項目有針對性地對庫區移民的中、后期所涉及相關領域進行專業化公益扶持。水庫移民職業經理人不僅解決庫區移民過程中的民生問題，更關注庫區移民可持續發展的資金扶持問題。

6 結 語

我國地域廣闊，區域及城鄉之間發展不均衡,人口基數龐大，水庫移民所涉及的對象和范圍廣泛，個體及群體需求千差萬別，單純依靠政府一家之力,難以滿足庫區移民的各項需求。因此，必須廣泛動員和依靠社會力量，籌集及興辦水庫移民可持續發展基金，由政府主管部門、水電企業、其他社會力量共同組建和管理的水庫移民可持續發展基金符合我國國情，以減輕國家的負擔，提高水庫移民的管理及扶持水平。本文闡述了政策性引導水庫移民可持續發展基金的基本概念，探討了其價值和作用，并初步得出以下結論：一是政策性引導水庫移民可持續發展基金是庫區移民安置的一種新的扶持形式，它是對以往政府為主體安置形式的有力補充。二是政策性引導水庫移民可持續發展基金對庫區移民的幫扶十分必要。它能夠更好地解決水庫移民過程中文化、教育、就業等周期性長、專業性強的可持續發展難題，有利于緩解傳統的“重遷移，輕安置”的水庫移民措施的不足，并促進水庫移民的良性發展。

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[1] 傅秀堂，李世榮. 我國水庫移民政策的回顧與思考[J]. 人民長江，2007,(12):5.

[2] 向聯華. 關于水庫移民后期扶持方式的思考[J]. 湖南水利水電，2009,(2):63.

[3] 徐永祥. 社區發展論[M]. 上海：華東理工大學出版社，2001:152.

[4] 王 慶，李振華. 水庫移民變遷與后期扶持政策演進[J]. 湖北經濟學院學報，2012,(1):86.

[5] 何云峰，孟祥瑞. 政府對新生社會組織的催化與公共服務社會化[J]. 上海師范大學學報：哲學社會科學版，2011,(4):18.

[6] 李振華，王珍義. 大中型水庫移民后期扶持政策的演變與完善[J].經濟研究導刊，2011,(16):118.

[7] [美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒. 改革政府[M]. 上海：上海譯文出版社，2006:14.