塔里木河流域可轉讓農用水權分配制度變遷研究

孫建光， 韓桂蘭(1.新疆財經大學統計與信息學院，烏魯木齊，830012；2.新疆社會經濟統計研究中心，烏魯木齊 830012)

提高農業用水效率，可以有效緩解水資源供需矛盾[1,2]。顯然，通過市場手段的農用水權交易成為緩解“水危機”的有效途徑；尤其是，當前中央1號文件推動了國內7省區水權轉讓試點，其中新疆昌吉州和哈密地區也開展了水權轉讓試點；這都成為塔河流域可轉讓農用水權分配制度創新的政策推動。但是，明晰的水權界定與政府市場化改革是農業水權轉移的兩個前提條件；而且，現實和潛在的經濟效益與低交易費用和低開發成本是誘導農業水權轉移的必要條件之一[3]。進一步基于國內農用水權轉讓的調查分析，制約中國農業水權流轉的深層原因是農業水權不明晰、外部性強、排他的操作性差、水權交易信息不充分與管理中重行政輕法律[4]。目前中國不同用水目標間的水權轉移多是在政府行政指導下完成的，倍受關注的黃河流域水權置換仍是“高度集中的行政性分配”的結果[3]。農業水權轉移要求解決水權的初始分配和有償轉讓問題[1,5]。農業水權必將流向水資源使用價值高的城鎮、工業和環境等用水部門[1,3,6]。但是，在西部干旱區，尤其是在塔里木河流域(以下簡稱塔河流域)，落后的社會經濟條件和缺少市場環境制約了農用水權向二、三產業轉讓交易；同時，應急生態輸水仍然是行政強制的水權轉讓行為；這使長久生態用水難以保證。而且，農用水權向生態水權轉讓等研究也亟待加強。尤其是，目前農用水權只涉及農業用水的使用權[1,7]，缺少所有權和交易權，難以實現農用水權轉讓。盡管水利部在《有關水權轉讓若干意見》中，對水權轉讓和轉讓管理等方面給出了指導性意見[7]；但是目前農用水權在《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)和《取水許可實施辦法》中仍然不允許轉讓。為此，基于現有農用水權轉讓實踐存在的問題，需要進一步開展可轉讓農用水權轉讓的研究。再者，國內外農用水權轉讓成功案例都表明，建立農業用水使用權轉讓補償機制是保障糧食生產安全和農業生態環境安全與促進節水的有效手段[1,2,8,9]；而且，水利部出臺的《關于水權轉讓的若干意見》中也有明確的規定。在目前很多涉及農用水權轉讓經濟補償研究中[8]，農用水權轉讓補償費用也都包括節水工程建設費用、運行維護費和更新改造費用以及農業風險補償費、種植收益損失經濟補償和生態補償等內容。盡管有關研究主要是理論上的探討，但提出了農用水權轉讓的交易價格研究問題[10,11]。國內灌區已有農用水權轉讓價格確定的實踐[3,5,12]；但與國外基于水市場的水權轉讓價格不同，這些水權轉讓價格都不是由市場定價，仍是以行政定價為主。尤其是，水權交易價格沒有包括資源水價、環境水價與相關的各類經濟補償，這方面的研究尚需進一步加強。盡管塔河流域已有相關農業水價調整的研究[13-15]，但仍然需要開展農用水權轉讓分配價格與市場交易價格研究，更有針對性的指導流域未來農用水權轉讓分配。還有，從實施角度，農業用水權有償轉讓交易應當不僅包括水權轉讓的條件、審批程序、權益和責任轉移以及對水權轉讓與其他市場行為關系的規定，還應包括不同類別水權的轉讓范圍、轉讓條件和程序、內容、方式、期限、水權計量方法、水權交易價格、水市場審批部門等方面的規定[5]。而且，根據水利部水權制度框架研究課題組的界定：水權制度是劃分、界定、配置、調節、保護和實施水權，明確國家和用水戶權、責、利之間的關系，并從法制、體制、機制等方面對水權進行規范和保障的一系列制度的總稱。其中，水權制度由水資源所有權、水資源使用權和水資源使用的轉讓權制度等三部分內容組成[13]；農用水權轉讓制度構建的一致意見是明晰農用水權，確定分權決策的水權結構； 建立水權交易市場與明確交易主體和實施合同交易；科學界定政府角色、制定交易制度、實施宏觀調控和監督交易活動；建立農業水權交易市場與配合以適當的補償機制[1,13,16]。但是，農用水權管理制度創新是水市場發展迫切需要解決的難題[3]。特別是，農用水權管理的強制性制度變遷的績效還需要關注長期生態效應[17]。為此，塔河流域應當借鑒當前國內農用水權轉讓的實踐經驗，結合存在的問題，進一步加強在行政管理體制下的塔河流域農用水權的內涵界定，特別是可轉讓農用水權的內涵界定及其轉讓分配內容和程序等方面的研究，更好的指導未來流域農用水權分配制度的構建；并在此基礎上，在條件成熟時逐步構建農用水權轉讓的水市場。顯然，可轉讓農用水權分配制度變遷研究成為流域農用水權管理創新、綠洲發展轉型、生態文明建設與三農問題解決的重要途徑之一。

1 塔河流域可轉讓農用水權分配制度現狀與存在問題

1.1 農用水權分配制度變化及其現狀

2000年以前塔河流域農業節水主要用于農業水土開發；2000年后干流下游應急生態輸水部分來源于源流節水，但屬于無償行政再分配，并沒有農用水權轉讓分配。而且，《水法》沒有交易水權的規定，《水行政許可條例》不允許農用水權轉讓；尤其是，新修訂實施的《新疆塔里木河流域水資源管理條例》也沒有農用水權轉讓的條款與相關制度規定。至今，塔河流域一直沒有可轉讓農用水權分配制度。

1.2 當前農用水權分配制度存在的問題及其影響因素

(1)有關農用水權主體所有權和交易權等法律法規建設薄弱。《中華人民共和國水法》規定國家擁有水資源的所有權，但所有權被進一步委托給各級地方政府、水行政管理機構和流域管理機構。這在某種程度上也導致農村水資源管理的無序與區域壟斷，產生區域間的用水矛盾和糾紛。再者，《取水許可制度實施辦法》第26條和第30條規定：取水許可證不得轉讓，否則吊銷取水許可證、沒收非法所得。而且，用水戶有償購買用水行政許可后，也只有用水權，沒有所有權；尤其是，《水利部關于水權轉讓的若干意見》、《水利部關于內蒙古寧夏黃河干流水權轉換試點工作的指導意見》、《黃河水權轉換管理實施辦法》(試行)中的農用水權轉讓建議，又與已有法律和法規中不允許水權轉讓條款存在沖突。還有，新修訂實施的《新疆塔里木河流域水資源管理條例》也沒有農用水權轉讓的條款。塔河流域節約農用水權難以通過合法和合規的方式轉讓分配。

(2)農用水權難以確權到戶和沒有可轉讓農用水權分配分案。盡管塔河流域通過綜合治理投入建立斗渠以上水量計量、監控和調度體系，但是流域農用水權分配只到縣團一級，斗渠以下防滲節水、計量等工程不能保證農用水權計量到戶與配水到田間。而且，流域黑地和開荒無法控制，出現阿克蘇流域水量分配限額和定額指標完成了，但農用水權初始分配卻沒有完成的問題，無法達到可轉讓農用水權分配確權到戶的要求。尤其是，沒有可轉讓農用水權分配方案，制約塔河流域可轉讓農用水權分配及其制度變遷。

(3)農用水權轉讓分配價格與其經濟補償機制缺失。塔河流域當前農業水價很低，難以作為農用水權轉讓分配價格確定的依據；而且根據已有調查，各種攤牌增加的農民用水成本，已高于實際水價，且“平攤水費”的計收辦法，對農戶節水無激勵，不能起到促進農用水權轉讓分配的作用。再者，盡管《黃河水權轉換管理實施辦法》(試行)、《水利部關于內蒙古寧夏黃河干流水權轉換試點工作的指導意見》和《水利部關于水權轉讓的若干意見》第15條都明確表明，水權轉換總費用包括生態補償、風險補償和種植收益補償等水權轉換成本和合理收益，但尚處于理論探索階段。還有，《新疆塔里木河流域水資源管理條例》也沒有農用水權轉讓價格的條款。而且應急生態輸水的實踐表明，塔河流域農用水權轉讓分配價格與生態環境和第三方利益的經濟補償機制缺失成為制約農用水權轉讓分配的重要因素。

(4)水資源管理重行政與輕市場。從20世紀90年代開始，1997年經自治區九屆人大審議通過《新疆塔里木河流域水資源管理條例》；1998年正式成立塔委會和塔管局；1999年自治區批準《新疆塔里木河流域各用水單位年度用水總量定額(試行)》；2001年國務院批準《塔里木河流域近期綜合治理規劃報告》；2003年自治區批準《塔里木河流域四源一干地表水量分配方案》；2005年修訂實施(《新疆塔里木河流域水資源管理條例》；2010年開始塔河流域二次規劃；2011年把各流域管理機構歸入塔管局；尤其是塔河流域一直推行水資源定額、限額等行政管理措施；另一方面，塔河流域社會經濟極為落后，大量的人力、物力、財力投入使市場建設和交易成本非常高；而且，管理者和用水戶對水市場認識不足，都制約可轉讓農用水權分配制度變遷。

2 未來塔河流域可轉讓農用水權分配制度變遷誘因與變遷方式選擇研究

2.1 可轉讓農用水權分配制度變遷的誘導因素

(1)經濟社會發展導致水資源稀缺加劇，是誘發塔河流域可轉讓農用水權分配制度變遷的主要原因。隨著人口增長和農業水土開發，三源流引水量都超過聯合國可持續發展委員會的水資源緊缺指標的臨界值，上游耗水較20世紀50年代增加20%以上；而且枯水期3-5月徑流量被全部引入灌區；和田河和葉爾羌河已無水補給塔河干流，干流下游卡拉徑流量由12.6 億m3下降到2.3 億m3。尤其是，未來流域人口增長、社會經濟發展等原因造成的水資源的極端稀缺，將使水資源價值達到1～2 元/m3，導致農用水權轉讓收入增長超過種植收益，成為可轉讓農用水權分配制度變遷的根本原因。再者,“三源一干”農業灌溉單方水的GDP產出為0.9元；其中，經濟作物棉花單方水產出約為糧食作物的5倍；工業單方水產出又為棉花的49倍以上。而且，種植0.067 hm2糧食所消耗水量，干流中下游要比源流多用水3～5倍，用水效益僅相當于源流區的20%～30%。尤其是隨著對口援建政策的實施，塔河流域工業化需要產業間的水資源流轉。為此，通過可轉讓農用水權分配，增加轉讓雙方的經濟收益，成為可轉讓農用水權分配制度變遷的經濟誘因。

(2)農業用水為主和利用效率很低是塔河流域可轉讓農用水權分配制度變遷的直接誘因。農業用水占98%的塔河流域，水資源利用系數只有0.4左右，農業用水浪費嚴重。據估計，塔河流域渠系利用系數提高0.1，可節水33.5億m3；干流中游河道治理和渠系防滲可節水7.9 億m3；田間灌溉節水約為29.4億m3，種植結構調整和管理節水潛力也很大，都成為可轉讓農用水權分配制度變遷的直接誘因。

(3)國家和地方政府的相關政策將是促使可轉讓農用水權分配制度變遷的政策誘因。2005年出臺的《水利部關于水權轉讓的若干意見》、2006年修訂實施的《水利部關于內蒙古寧夏黃河干流水權轉換試點工作的指導意見》、《黃河水權轉換管理實施辦法》(試行)等對塔河流域可轉讓農用水權制度變遷必將起到誘導和促進作用。再者，對口援疆與經濟轉型政策的實施和“兩型社會”建設，都會使塔河流域工業化和城鎮化進程加快，產生產業結構升級需要的產業間水資源流轉需求，成為可轉讓農用水權分配制度變遷的政策誘因。

2.2 可轉讓農用水權分配制度變遷的方式選擇

塔河流域可轉讓農用水權分配制度變遷只能選擇強制性制度變遷，主要原因是：首先，目前國內已有農用水權轉讓分配制度變遷都是采用強制性制度變遷，成為塔河流域的參照。其次，塔河流域是典型貧困人口聚居區，社會經濟發展落后，市場經濟不發達；而且，農用水權分配實行行政管理，尚不具備選擇誘致性變遷的社會經濟和市場環境。再者，水資源管理的法律法規也缺少農用水權主體及其所有權和交易權的規定。

3 未來塔河流域可轉讓農用水權分配制度變遷內容研究

3.1 可轉讓農用水權分配制度變遷的指導思想與原則

通過把水權理論應用到可轉讓農用水權分配，形成行政和市場結合的可轉讓農用水權分配機制，推動塔河流域可轉讓農用水權分配制度變遷，實現流域農用水的高效配置，為綠洲經濟轉型提供水資源支撐,是未來塔河流域可轉讓農用水權分配制度變遷的指導思想。為保證可轉讓農用水權分配的實施，可轉讓農用水權分配制度變遷需要遵循以下原則，具體是：非農用途分配原則-即流域可轉讓農用水權分配主要向生活、生態和二、三產業用水分配，避免又用于農業水土開發；效率原則-即可轉讓農用水權分配需優化水權結構及其用水經濟效率結構，提高用水效率和效益；公平原則-即可轉讓農用水權優先向生活用水分配，然后再向二、三產業和生態用水分配；安全原則-即可轉讓農用水權分配不會因糧食作物用水減少，影響區域糧食安全；經濟補償原則-即可轉讓農用水權分配能夠彌補節水工程建設成本、種植收益與種植風險損失等。

其實，每一種理論的旅行都經受著異質文化的過濾，都會受到接受文化語境及接受主體等方面的制約，遭受到創造性的誤讀，甚至“強制闡釋”[注]張江：《強制闡釋論》，《文學評論》2014年第6期，第5—18頁。也在所難免。但是具體落實到美國華人學者的現代漢詩批評實踐中，盡管不見得每一處的分析論述都限制在新批評劃定的畛域之中，倒是作為方法的文本細讀等卻實實在在地貫穿在他們批評實踐的字里行間，在在彰顯出現代漢詩批評獨特的海外視野。美國華人學者的這種詩學取徑主要呈現為以下三個方面。

3.2 可轉讓農用水權分配制度變遷的制度建設的相關內容

(1)農用水權內涵的重新界定。基于已有研究[15]，塔河流域農用水權是水權主體對農業用水的權利與承擔的責任和義務；與當前農用水權內涵不同，經過水權初始分配和有償行政許可，農業用水戶應當成為農業用水實際主體，而且獲得農用水的所有權、使用權、交易權、收益權及收益補償權；同時必須承擔水資源費、環境水費和工程水費繳納、環境保護、供水單位的供水成本和收益補償、取水許可申請等責任和義務，實現權責一致。

(2)可轉讓農用水權內涵界定。塔河流域可轉讓農用水權是指通過工程節水、非工程節水等方式，節約且待轉換用途的農用水權[15]；即可轉讓農用水權仍是農用水權；農業用水戶具有農用水權的所有權、交易權等權利，并承擔農用水權的責任和義務；尤其是，獲得可轉讓農業水權分配的節水、種植風險、生態環境損失等經濟補償。再者，可轉讓農用水權客體是待轉讓和轉換用途的農業節水，明確農業節水與可轉讓農用水權的區別，突出水權客體角度的可轉讓農用水權計量和分配。而且，農轉非是可轉讓農用水權分配的必然選擇。

(3)可轉讓農用水權分配的前期基礎條件建設。塔河流域首先需要完成流域水資源整體規劃和流域水量分配方案，并進一步完成農用水權初始分配；其次，通過水利工程、計量設施建設，具備可轉讓農用水權形成和轉讓的節水工程、計量設施、輸水和儲存工程等基礎條件；再者，通過水資源市場配置機制和市場環境建設，具備基于準市場機制的可轉讓農用水權分配條件；尤其是，在此基礎上，開展市場交易基礎條件、規章制度及市場交易環境建設，進行可轉讓農用水權市場分配。

(4)可轉讓農用水權的分配機制的確定。 塔河流域需要立足現有水資源管理的組織機構，借助行政力量，強制推動把水權、水價和水市場引入可轉讓農用水權分配，建立基于行政和市場結合的可轉讓農用水權分配的準市場機制；而且，在構建水市場的條件和環境成熟時，建立可轉讓農用水權市場，進行可轉讓農用水權分配。同時，塔河流域應當通過出臺可轉讓農用水權分配的相關政策、提升社會經濟發展水平、改善市場環境、加強用水戶協會組織建設、改變水資源管理、提高節水意識等措施，改善可轉讓農用水權分配制度變遷環境，降低制度變遷的成本，創造制度變遷條件。

(5)可轉讓農用水權的分配階段、范圍、去向、優先權和期限的確定。塔河流域可轉讓農用水權分配是在農用水權初始分配后，對節約農用水權的再分配，屬于農用水權的再分配；可轉讓農用水權分配范圍主要在三個源流和干流，具體是阿克蘇河流域可轉讓農用水權分配、和田河流域可轉讓農用水權分配、葉爾羌河流域可轉讓農用水權分配與干流上游、中游和下游可轉讓農用水權分配；分配去向包括：生活水權分配、二、三產業水權分配和生態水權分配；優先權是：首先可轉讓農用水權向生活水權分配，然后向二、三產業水權分配，最后向生態水權分配；轉讓期限根據可轉讓農用水權分配去向、節水工程建設期和投資回收期確定，如果轉讓方和受讓方是通過水利工程建設和節水技術工程建設形成可轉讓農用水權分配，那么轉讓期限可以為10～20 a；如果不存在建設期長、投資回收期長的水利工程建設和節水技術工程建設，一般可取5～10 a。

(6)可轉讓農用水權分配方案確定。塔河流域可轉讓農用水權分配方案就是在基于節水潛力的可轉讓農用水權供給計量基礎上[15]，確定三源流和干流上中下游可轉讓農用水權向生活水權、生態水權和二、三產業水權的分配量。具體是，塔管局必須會同科研院校，確定可轉讓農用水權分配方案，并經審核、論證、修訂、聽證與公示等過程，再報塔委會和自治區政府審批，并修訂塔河流域水權初始分配方案和重新頒發水行政許可。

(7)可轉讓農用水權價格和經濟補償機制確定。塔河流域不僅要明確可轉讓農用水權分配價格包括水資源價格、工程水價、生態水權價格、節水工程經濟補償、種植收益和風險補償等，而且需要確定源流和干流上中下游不同的可轉讓農用水權分配的差別價格[15,18]。具體是，首先由塔管局會同相關科研院校，確定可轉讓農用水權分配價格，然后通過價格主管部門組織水行政主管部門、交易主體雙方、農民用水戶協會代表及其他相關利益人等參與的聽證會進行聽證和討論，在經修訂、公示后，再報請塔委會和自治區人民政府審批。在此基礎上，可轉讓農用水權分配制度需要規定對農戶種植收益補償、種植風險補償、節水工程經濟補償、擠占生態水權經濟補償、節水和調水經濟補償、第三方效應補償等；并由塔管局會同科研院校確定可轉讓農用水權分配的經濟補償標準，提交用水戶協會、相關部門進行討論，并通過聽證、修訂和公示后，報請塔委會和自治區政府批準；同時，由人大政協等政府部門和非政府組織組成的監督機構，對各類經濟補償進行審核、監督。

(8)明確可轉讓農用水權分配的參與者及其組織體系構成。塔河流域可轉讓農用水權分配的參與者包括分配主體與組織管理者。其中，可轉讓農用水權分配主體包括水權出讓主體和受讓主體。水權出讓主體包括塔管局及各源流管理局、各地州(師) 所屬各級政府及其灌區水管機構與農民用水戶協會。由于農業用水戶比較分散，所以農民用水戶協會更適宜作出讓主體。但是當前農民用水戶協會只負責斗渠以下，對干支渠則難以起到主導作用；當存在跨流域和跨行政區域的水權轉讓時，塔管局和各源流管理局、各地州(師)所屬各級政府及其灌區水管機構可作為出讓主體。可轉讓農用水權分配受讓主體則主要是工業企業與塔管局、各源流管理局、各地州(師)所屬各級政府及其灌區水管機構等。塔管局和各源流管理局、各地州(師)所屬各級政府及其灌區水管機構主要把可轉讓農用水權向生態用水權或生活水權分配。工業企業等則是把可轉讓農用水權向工業水權等分配。其中，可轉讓農用水權分配的組織管理者包括自治區政府和塔委會、自治區水利廳、塔管局等其他源流管理局、流域各地州(師)及其所屬各級政府和灌區水管機構，形成四個層面的組織管理體系；具體是，自治區政府、水利廳和塔委會負責可轉讓農用水權分配的取水許可的審批；塔管局等其他源流管理局負責審核和取水許可頒發；塔管局及各源流管理局與各地州(師)所屬各級政府和灌區水管機構以組織和實施者身份，分別參與流域和行政區域生態水權分配。而且，塔河流域需要建立基于流域管理局的三源流和干流可轉讓農用水權分配交易中心，以及基于各級水管機構的各地州師及其所屬各級行政區域的可轉讓農用水權分配交易中心。

(9)可轉讓農用水權分配程序及其監督管理規定。首先可轉讓農用水權分配的雙方需要先向灌區所屬行政區域可轉讓農用水權分配交易中心提出申請。若出讓方屬于源流和干流管理局，則直接向源流或干流可轉讓農用水權分配交易中心提出申請。可轉讓農用水權分配申請的內容包括水權分配數量、期限、價格、轉讓理由、轉讓用途等內容，并附水權出讓方的取水許可證復印件、轉讓雙方簽訂的意向性水權轉讓協議、建設項目水資源論證報告、水權轉讓可行性研究報告、擁有初始水權的各地州(師)所屬各級政府出具的水權轉讓承諾意見以及其他相關文件或資料。其次，可轉讓農用水權分配須經過審批程序。即由上一級行政區域可轉讓農用水權分配交易中心，對轉讓雙方協議和申請進行審核后，報請灌區所在地州(師)可轉讓農用水權分配交易中心進行審核批準，然后再報請源流或干流可轉讓農用水權分配交易中心審核；在申請批準之前還需報請自治區水利廳進一步審核，然后才由塔管局報塔委會進行最后審批。審核內容包括轉讓雙方是否自愿達成協議、提交材料的完整性和合規性、轉讓的合理性、合法性以及各級機構分層審批的規范性等。此外，塔管局和自治區水利廳還需要成立專門檢查組進行實地調查。再者，可轉讓農用水權分配要經過公示程序。具體是，塔管局和源流管理局把水權轉讓雙方的基本情況、水權分配水量、水質、用途、期限、價格和第三方效應等相關信息，向相關利益者和社會公眾進行公告，加強對水權分配主體行為的監督管理，維護水權分配的合法性、合理性和效率。還有，可轉讓農用水權分配需要經過水權變更登記程序。即轉讓雙方主動持取水許可證到發證的水行政主管部門進行水權變更登記；內容涉及可轉讓農用水權分配的主體、客體、費用、期限、用途等情況。最后是可轉讓農用水權分配的監管程序。即可轉讓農用水權分配必須接受自治區水利廳、各級水行政主管機構，尤其是塔管局的監管。監管的主要內容涉及可轉讓農用水權分配的主體資格；分配是否合法和合規；分配水權數量和水質與用途的合理和合格性；分配是否存在壟斷和違規；分配價格確定程序和水平監管等。

3.3 其他相關制度建設

塔河流域可轉讓農用水權分配需要在立法環節確定相關條款。具體是，在《中華人民共和國水法》中明確規定農用水權主體的所有權與交易權，在《物權法》中明確規定取得行政許可的水權主體具有農用水權的私有財產權，在《取水許可和水資源費征收管理條例》中進一步明確取得行政許可單位的農用水權分配的許可權限；尤其是，進一步結合水利部《水權轉讓若干意見》，在《新疆塔里木河流域水資源管理條例》中增加可轉讓農用水權轉讓相關規定等。再者，塔河流域可轉讓農用水權分配涉及面非常廣且區域生態環境脆弱，需要建立可轉讓農用水權分配的節水補償、第三方效應經濟補償制度等。

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