加快機動車污染防治稅收制度設計

黃博雅

2003年1月2日，國務院發布了《排污費征收使用管理條例》（以下簡稱為《條例》，于2003年7月1日起施行）。該《條例》嚴格規定了排污費的征收、使用、管理環節，后又在此基礎上，另行出臺了一系列配套的法規與規章。

簡單從《條例》關于排污費的征收種類看來，我國排污費主要集中于大氣、水、固體廢物及危險廢物、噪聲四個方面。其中廢氣排污費是指國家環境保護行政主管部門根據環境保護法律、法規的規定，對直接向環境排放廢氣的單位和個體工商戶按照排放廢氣的種類和數量征收一定數額的費用。但是對機動車、飛機、船舶等流動污染源暫不征收廢氣排污費。

既然流動污染源和其他直接通過排放污染物污染大氣的單位與個體工商戶同為排污者，前者因國家法規的規定不同而“合法”規避排污收費，縱使其有現實收取的困難性和特殊性，也不能逃避我國廢氣排污費征收在流動污染源方面的現存不足。由此可見，廢氣排污費的征收對象過于狹窄和單一顯然已經成為目前較為明顯的缺陷。機動車等流動污染源“付費”迫在眉睫。

我國對機動車等流動污染源暫不征收排污費的原因

立法層面的考慮

我國稅法至今未出臺真正意義上的環境稅，目前在經濟手段上仍以排污費為核心，但是近年來，有關國家環境政策在其他稅制中得到了一些體現。

以最為典型的消費稅為例，自1994年《消費稅暫行條例》的頒布實施，《條例》規定了對11種應稅消費品（包括：小汽車和摩托車兩種流動污染源），之所以如此設置當然包含了環境保護因素。2006年4月1日，我國消費稅改革邁向了一個嶄新的臺階，此次改革后我國的消費稅更具有了綠色稅的色彩。其中，原應稅消費品中的小汽車和摩托車稅率結構有所調整，適時拉動了不同排量汽車的稅率差距，加大了大排量和能耗高小轎車、越野車的稅收負擔，同時也相對減輕了小排量車的負擔，體現出對生產和使用小排量車的鼓勵措施。

國家試圖根據排量的大小設定差別稅率，從而引起汽車消費者考慮稅收的成本，從而影響其實際消費結構。達到稅收的靜態效率和環境政策的間接實行。

對機動車征收排污費征收的現實困難

我國目前排污費征收對象是以直接向環境排污的單位和個體工商戶，之所以如此設計是源于目前污染物的監測技術和監測方法。而不向流動污染源征收排污費也是出于此類主體雖有排污行為但排污種類和數量難以監測的緣故。況且即便能夠監測，卻面臨著監測成本高和排污者環境法律意識欠缺的境地，同時監測技術條件和監測設備的限制也是不得不面對的實際障礙。

在客觀上，汽車消費者需要承擔連同汽車本身在內的各種稅費支出，具體包括：車船稅、消費稅、高速公路過路費、車輛維修養護費以及不斷攀升的汽柴油費等等，各種費用的疊加無疑加劇了消費者的負擔。如若再開征其他稅費將會造成消費群體的諸多不滿，并且消費者的實際接受能力也是立法主體需要參考的重要因素，立法者會予以適當考慮。

對機動車等流動污染源征收廢氣排污稅的必要性

排污收費制度的內在要求

我國目前排污收費制度作為依靠經濟手段保護環境的首要利器著實存在一些問題。筆者認為，其中最為明顯的即是排污收費的范圍有較強的局限性，以致許多污染行為并未納入其收費范圍。

首先，從繳納排污費的主體看來，《排污費征收使用管理條例》的第二條僅僅將其限定為單位和個體工商戶兩類。盡管有些地方也針對居民按人頭征收垃圾處理費，但對個人排污的領域還有很多排除在收費范圍之外。其次，在征收領域方面，從中央到各個地方共計已有100多種污染行為被納入到收費行列當中，但還有譬如：惡臭、生活垃圾、生活污水、電磁污染、電池污染等未征收排污費，當然還包括不對機動車、船舶、飛機等流動污染源征收噪聲超標排污費和廢氣排污費。再次，一些重要環境要素被污染并非完全來自于工業，城市生活垃圾和污水才是真正的污染之所在。

排污收費制度在立法上的局限性會使人民的生活質量下降，并且對于其他依法繳費的排污者來講亦非公平競爭。所以適當拓寬收費范圍是大勢所趨。

“廢氣排污費”還是“廢氣排污稅”

1.廢氣排污費強制性低，不利于排污費征收

目前排污費的法律定性眾說紛紜，暫且不論其真正的法律屬性，但其具有固定性、無償性、強制性的特點還是較為明顯的。這三大特點恰好與稅收的一般屬性吻合，但我們可以肯定地說排污費與真正意義上的稅收還是存在著差異的。

排污費的法律后盾應是2003年國務院頒布的《排污費征收使用管理條例》，它作為行政法規，效力自然不如全國人大及其常委會頒布的正式的法律。《條例》中規定的強制性措施諸如：責令停產停業和請求法院強制執行當然沒有普通稅收的強制性強，因此，收費的不穩定性和隨意性在所難免。

2.廢氣排污稅的優越性

首先，廢氣排污稅的固定性較強，固然排污者的信服力也隨之加強。它不以雙方當事人的意思表示為成立要件，而是直接依靠法律的規定征收，屬于一種法定之債。其次，稅具有請求力、執行力和確定力，其中執行力可由稅務機關直接實現。從債權實現的角度講，稅具有優先于普通債權的效力；雖然費也具有上述三種效力，但在一般情況下，費必須借助于其他公力機關的介入如人民法院才能實現。從債權實現的角度講，費也不具有法律所規定的優先于普通債權的效力。再次，完善的環境資源稅收制度是環境資源的生態價值的集中體現。大氣作為一種必需的環境要素，應隨著大氣環境的不斷污染和破壞而體現出稀缺性與資源性。征收大氣排污稅，不但可以體現出大氣環境的經濟價值，而且也可以體現出對于生態功能的下降的恢復和補償的作用。

加快我國流動源廢氣排污稅的立法設計

為有效遏制目前我國流動污染源污染大氣的現狀，實現機動車所有者或使用者將造成的環境成本內在化，實現所有排污者的社會公平，建立一種符合效率、穩定和簡便的環境稅稅收體制勢在必行。

（一）廢氣排污稅的立法目的和宗旨

廢氣排污稅屬于環境污染稅，是將大氣環境污染和破壞的社會成本，內在化到生產成本和市場價格中去，再通過市場機制來分配環境資源的一種經濟手段。它的直接目的是為保護大氣環境和可持續發展服務。稅收是手段，運用這個經濟手段控制大氣環境污染和改善環境、維護國民健康是大氣環境稅的立法宗旨。

（二）大氣環境稅立法應考慮的因素

1.合理確定征收水平

大氣環境稅稅制設計不能脫離我國的國情。在實施稅制綠化的過程中，應注重保持微觀經濟主體的稅負基本不變。首先，將現有的對大氣排污所繳納的排污費等一系列收費并入大氣污染稅中，以避免重復征收，加重納稅人的稅負。其次，大氣污染稅應重點抑制那些最突出的犧牲長期可持續發展為代價的短期行為，當然在大氣污染中，流動污染源污染大氣長久未得以關注和治理首當其沖。

2.保持稅收中性

大氣污染稅要保持稅收收入的中性，盡量減少稅收的扭曲作用。本著“誰污染誰納稅”與“完全納稅”的原則，大氣環境破壞者付出的代價應與治理大氣環境所需費用大體相當。警惕把大氣環境稅收入當做增加財政收入或彌補財政赤字的工具。

3.合理確定征稅范圍及計稅依據，實行差別稅率

征稅范圍設計上一般都會指向直接排污者（企業、個體工商戶、其他流動污染源）的排放廢氣污染大氣的行為。在稅率設計上，不宜按全成本定價，防止稅率過高而造成生產生活抑制，導致社會為過分清潔而付出過大的代價。在實踐中可以采用彈性稅率，根據環境整治的邊際成本變化，合理調整稅率，同時對不同地區、不同部門、不同污染程度的排污主體實行差別稅率。（作者單位：環境保護部環境發展中心）

編輯|趙鈞 jun.zhao@wtoguide.netendprint