可再生能源補貼的合規分析

葉波

由于溫室氣體排放與化石能源有關，各國都普遍鼓勵使用可再生能源。就可再生能源的發展趨勢而言，可再生能源將成為僅次于煤炭的第二大電力來源。各國政府目前都制定了諸多刺激措施支持可再生能源產業發展，措施之一就是提供補貼。補貼是支持特定產業發展的重要措施，多體現為贈款、優惠利率貸款、稅收鼓勵等形式，可再生能源領域的補貼主要為當地成分補貼、生產補貼和按照規定價格購買電力3種類型。

可再生能源補貼的合規分析

按照《SCM協定》，在政府提供了財政資助或者任何收入或價格支持的情況下授予了利益，從而構成補貼。補貼必須對特定的企業或者產業具有專向性。如果措施構成了補貼，就需要分析措施是否對其他成員產生了不利影響，或者對其他成員的國內產業構成了實質損害。如果存在上述情形，就可以訴諸WTO爭端解決機制。

（一）稅收鼓勵措施

稅收鼓勵措施是否構成財政資助，取決于是否放棄了在其他情況下應征收的政府稅收。美國外國銷售公司案中的上訴機構認為，WTO成員擁有征稅的主權權力，所以WTO成員有權確立自身的稅收規則。可見“在其他情況下應征收”的含義需要結合案情判斷，這很大程度上取決于成員的自行決定，確定作為比較基準的應征收的稅收相當困難。

從措施的內容角度分析，應以稅收鼓勵措施是否符合相應的稅收規范判斷其是否構成財政資助。如果稅收鼓勵的措施制定和實施完全實現了稅收規范的目的，就可以認為并不存在財政資助。就此而言，稅收鼓勵措施是否構成補貼取決于是否實現了追求的目標以及是否存在適當的比較基準，不能確定稅收鼓勵措施一定構成補貼。

（二）數量和價格要求

政府在可再生能源產業的扶持措施往往采取按照固定價格購買一定數量電力的做法，判斷上述措施是否構成補貼，就需要分析是否屬于政府或公共機構提供財政資助，或者存在收入或價格支持。

有關財政資助的含義，可以上網電價項目為例加以說明。按照該項目，政府以固定價格購買可再生能源電力。如果分析上網電價項目產生的經濟效果，措施的作用與補貼效果其實是類似的，也就是通過政府購買貨物確保穩定的電力供應和吸引投資。上述行為并不代表政府對私人實體行使政府職能，而是對電力市場的監管。通說認為，措施構成財政資助取決于是否行使了政府職能，但政府職能的含義其實并不確定，措施是否構成補貼很大程度上是政策問題。在加拿大可再生能源措施案中，上訴機構雖然將上網電價項目認定為財政資助，但回避了政府職能問題，而歐盟主張上述行為屬于合法的政策目標，但并不是公共服務，也就不是行使政府職能。

要將上網電價項目認定為補貼，還可以認為該項目構成價格支持，從而構成補貼。在美國軟木塞案中，上訴機構明確認為，價格支持不同于財政資助，而且應當是財政資助的補充。“收入或價格支持”措辭無疑擴張了提供補貼的措施范圍。在最近爭端中，專家組、上訴機構沒有涉及上網電價項目構成收入或價格支持的事宜，但爭端實踐否定了按照固定價格購買電力構成補貼的主張。

（三）扭曲市場中的利益分析

按照《SCM協定》有關補貼的定義，財政資助、收入或價格支持措施要構成補貼，還必須授予利益。這就要求較之于沒有上述措施的情況，接受方的情況好轉。

認定利益在一些情況下比較容易，如果政府放棄了收入，就可以認定存在利益。但在其他情況下，例如政府作為市場主體在市場中購買產品或者服務，認定是否存在利益則比較困難。在若干案件中，上訴機構認為，應以市場條件作為比較基準。具體到能源市場，由于能源市場始終存在各種形式的政府干預，導致價格和其他市場信號并不可信，確定市場條件其實比較困難，也就是難以確定比較基準和補貼授予的利益。在加拿大可再生能源措施案中，專家組認為，安大略省的電力市場并不存在有效競爭，電力價格也由于政府干預不是合適的比較基準。競爭性的市場不能確保電力的穩定供應，也不能吸引投資，按照固定價格購買電力并未授予利益。上訴機構也支持了專家組的裁決。可見通過政府干預使得接受者在競爭中處于有利位置或者說優勢，由于缺乏合適的比較基準，并不等于補貼。基于上述理由，在可再生能源領域很難認定接受者獲得了利益。

（四）專向性和不利影響分析

按照《SCM協定》，如果獲得補貼資格的標準或條件是客觀的，那補貼就不具有專向性。由于可再生能源補貼多符合技術上中立、非歧視的特點，應當不具有專向性。但從經濟和保護環境角度而言，可再生能源補貼應當盡可能具有針對性，以便達到保護環境的目的，導致措施很可能不中立也就是帶有歧視性，例如體現在加拿大可再生能源措施案中的當地成分要求。

從法律角度而言，即便可再生能源補貼在形式上符合了《SCM協定》中立和非歧視原則，但由于使特定企業受益，仍然具有專向性。WTO的爭端解決實踐說明，由于補貼項目并不是充分廣泛的可獲得，在特定產業受扶持而發展的情形下，很難證明扶持措施不具有專向性，所以可以證明扶持措施具有專向性。

專向性補貼產生不利影響才違反WTO規則，這看起來為政府提供補貼給予了政策空間，但實踐中很難證明補貼沒有不利影響。對貿易產生的不利影響應基于特定情形判斷，就可再生能源補貼而言，補貼產生的不利影響多涉及技術或者燃料而不是產生的電力，各國政府往往對設備而不是電力提起反補貼調查，認為其產生了不利貿易影響。這樣做的原因可能是因為能源市場本身就存在嚴重管制，補貼廣泛存在，比較容易認定可再生能源設備接受了補貼。

總之，按照WTO法中的專向性和不利貿易影響方法分析可再生能源補貼，不難認定上述扶持措施與中立和非歧視原則不一致。從經濟學和保護環境的角度而言，支持可再生能源產業的措施應當有針對性，于是法律規則和措施就產生了沖突。

結論

現有補貼規則并不支持政府采取措施扶持特定產業，現有補貼規則要求措施必須中立、非歧視，導致可再生能源補貼與WTO補貼規則不一致。但由于可再生能源產業的重要性，目前世界各國都采取了大量措施支持產業發展。就WTO爭端解決實踐而言，由于WTO成員在化石能源和可再生能源領域普遍提供了大量補貼，導致了成員一般不會就能源產業領域的補貼提起爭端，以免遭致反措施。只有措施明顯違反了WTO規則（例如出口補貼、當地成分要求）以及嚴重侵犯了貿易利益的情形下，才會導致爭端。

在金融危機背景下，可再生能源產業成為貿易救濟措施的重點對象，例如美國就對我國的太陽能電池板、風電塔設備提起了反補貼調查并征收反補貼稅，上述案件中的爭議措施是政府的現金贈款、政府低價提供產品和服務、對可再生能源產業的政策性貸款以及稅收激勵等措施。在WTO的爭端解決中，歐盟、美國和日本也針對加拿大在回購電力項目中的當地成分要求提起了WTO爭端解決機制。總之，可再生能源產業爭端有逐步升級的趨勢，隨著可再生能源產業的進一步發展，國別和WTO層面的貿易爭端會逐漸增多。

在上述形勢下，我們就面臨兩難境地。一方面，雖然現有補貼規則并沒有明確特定產業的扶持措施是合法的，但各國政府多大力支持可再生能源等特定產業發展。另一方面，隨著競爭加劇，很多扶持措施按照現有補貼規則都是違法的，如果政府和產業要保護本國產業，那產生貿易爭端就是意料中事了。從這個角度而言，有必要制定新國際規則明確可再生能源補貼的合法性。（作者為上海對外經貿大學WTO研究教育學院副教授）

編輯|趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.netendprint