官民互治與官民共治比較研究

趙肖肖++李憲軍

摘 要： 官民互治是指政府官員與社會公民在法律前提下，依據憲法和法律等社會契約，通過行使或履行權利義務所進行的相互交往、相互制約、相互管理的活動；官民共治是政府官員與公民對社會政治事務的合作管理，其實質是國家與社會的協同治理。官民互治與官民共治的主客體存在差別，重心也有所不同。但兩者從理論上來看是共通的，相互作用的。只有在官民互治的價值引導下進行官民共治，才能切實推進社會主義法治進程。

關鍵詞： 官民互治； 官民共治； 公民與政府； 治理； 法治

中圖分類號： D922.16 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.014

在學術界，已有許多學者對官民互治與官民共治進行了大量研究，尤其是隨著對共治理論研究的深入，官民共治得到了更多學者的青睞。但是筆者發現，在這些學術著作中并未涉及官民互治與官民共治的關系，甚至存在混合運用的現象。理清兩者之間的關系，對于深化改革具有重大的理論指導意義。

一、官民關系及其歷史演進

“官”和“民”均是作為集合概念來使用的。官是指由社會少數人員組成的，直接行使國家權力，管理社會公共事務的人群；與相對應的民就是指由社會多數人員組成的，不直接行使國家權力，在國家治理中處于被管理地位的人群。官與民之間的存在千絲萬縷的關系，官民關系是官與民之間的政治關系，是官與民之間最為本質的關系，是以階級劃分為基礎的一種歷史性關系。官民關系是政治的基本問題，是政治過程中的主客體關系。政治過程中的主客體間存在大量的矛盾，可以說官和民不是社會的產物，而是國家產物，國家是產生于社會而又獨立于社會之上的力量。國家的出現伴隨著權力的生成與分配問題，社會成員正是因國家權力的擁有與否或分配不同而形成官和民。矛盾是政治發展的動力和源泉，只有處理好矛盾的兩個主要方面——官與民，才能更好地保證政治發展。

在戰國之前的夏、商、周時期，我國與11世紀神權統治下的西歐一樣實行的是分封采邑制，那時只有被任命的土地管理者，還不能稱為官員。到戰國時期，尤其是秦統一中原后，官僚制開始萌芽。韋伯曾對此做過論證，他認為官僚制“從一開始就控制著戰國時代的封建性質，并將士人階層的思維一再納入管理技術與功利主義的科層官僚制的軌道”。[1] 隋唐時期科舉制的確立使得官僚制成為我國封建時期的一種正式的體制。我國兩千多年的封建社會都是在“人治”或“官治”下緩慢發展的，法律淪為了統治的手段，官與民相互對立或對抗，官統治民。西方由“人治”到“法治”也經歷了很長的一段歷史時期。直到19世紀后期英國文官制度的出現，才標志著現代官僚制的真正形成。

在以私有制為基礎、剝削階級占統治地位的社會形態中，官民關系的本質是階級統治與階級壓迫的關系，是對立或對抗的關系。雖然西方在打破專制統治的過程中，借助了民主政治的分權制衡、政黨政治、議會制、選舉制等民主元素，但是其私有制的經濟基礎并沒有改變，所以官民關系依然是對抗性的，其法治的“治民性”沒有根本改變。而當前我國的官民關系吧不僅是非對抗性的，而且是雙向性的。社會主義法治的“民治性”得以彰顯，力求使民主制度化、法制化。這種雙向互動的官民關系體現了我國體制與制度的優越性，根植于中國特色社會主義的土壤。

二、官民互治與官民共治的比較分析

官民互治與官民共治既相互區別又密切聯系。

（一）官民互治與官民共治的概念界定

官民互治是指政府官員與社會公民在法律前提下，依據憲法和法律等社會契約，通過履行或行使權利義務所進行的相互交往、相互制約、相互管理的活動；官民共治是政府與公民對社會政治事務的合作管理，其實質是國家與社會的協同治理。官民互治與官民共治都是特定的官民關系，但其主客體及側重點是有區別的。“互治”是一個客觀描述的中性詞，如果僅從字面上來理解，那么官民互治既包含官與民之間的合作與監督，亦包含官民之間的摩擦與沖突。在中國特色社會主義背景下，官民互治被賦予了特定的中國內涵，變成了一種帶著美好愿景的價值觀。官民互治強調各參與主體互為治理的主客體，各參與主體往往是平等的，也就是說官民互治包含了“依法治官吏”與“依法官吏治”兩種狀況，是對“人”的治理，并且官民互治的兩種狀況并不是依次發生的，而是同時作用的，政府官員與社會公民對法律的認同和遵守是官民互治的前提。官民共治的主體是政府官員與社會公民，客體是社會政治事務，各參與主體是不對稱的，是對“事”的治理。概括來說，官民互治側重的是價值導向，官民共治則偏重于現實策略。

（二）官民互治與官民共治的理論共通

俞可平先生在實行官民共治的原因中指出：“人類社會至今已經有過三種基本形式，在國家和政府產生以前，人類實行的是原始自治。在國家產生后的很長時間中，人類實行的是獨裁專制，即官制。進入現代后，官治逐漸讓位于共治?！?[2] 可見官民共治是與我國當前處于社會主義初級階段且改革進入深水區的國情相契合的。但是筆者所不認同之處在于，文中提出“共治有多種形式，官民共治是其中的最高形式，官民共治就是民主政治?！?[2] 如果說官民共治是多種共治形式中的最高形式尚可令人信服，那么“官民共治就是民主政治”顯然就有點不夠嚴謹了。在達爾的《論民主》一書中，民主被分為了理想民主與現實民主；在俞可平先生的《民主與陀螺》一書中，民主亦被分為了實質民主與程序民主。一如達爾所言：“與其說民主是一種有賴于人們去采納和實行的現實政治制度，還不如說民主是一種有賴于哲學家們去理論化的主題?！?[3] 官民共治是民主的一個分子?！睹裰髋c陀螺》一書中指出：“民主既是一種實體，也是一種程序。民主就像一個旋轉的陀螺，重要的是旋轉的過程。從程序的意義上說，所謂民主政治，也就是全體公民廣泛分享參與決策的機會，就是對政府權力的制約和對政府決策過程的控制?！?[4] 從程序民主的視角上看，俞可平先生所強調的公民政治參與及對政府的監督正是筆者上文中所提到的官民互治的價值在現實治理中的彰顯。故此，官民共治與官民互治是相通的，官民共治是通向馬克思所謂的無國家、無民主的必經之路，而官民互治則是這條道路上的指南針。從民主治理的角度看，自由、公正、尊嚴、和諧，是我們應當努力弘揚的核心政治價值，也是官民共治的價值目標。[2] 從核心政治價值這一視角來看，可以說官民共治的價值目標就是官民互治。當前我國的官民共治是以政府為主導的。隨著中國特色社會主義現代化建設的不斷推進以及改革開放的不斷深入，中國發展到文明自覺的階段，國家將法治理念提升到“憲法指導”的高度，法治中國建設的關鍵在于治理的主體。但是從歷史角度來看，未來的官民共治需要政府權威的領域不斷縮小。官民互治所依據的公法本身就是民主、平等及尊嚴的體現。

（三）官民共治與治理的內在聯結

“官民共治是國家還權于社會的實現形式”，官民共治是與“治理”的內涵相一致的?！爸卫怼备拍畹某霈F并不是橫空出世的，治理是相對于統治而言的，從權力運行的向度上來看，統治的權力運行向度是自上而下的，治理則是一個上下互動的、持續的過程，不僅包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，還包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排。“治理”就其本意而言既可以理解為一個過程，也可以看作是一個結果，還可以是達成這一結果的一系列手段。治理是“一套十分復雜且充滿爭議的思想體系”，一些學者將其統稱為治理理論。治理理論所涉及的核心內容主要為權力分散、主體多元、結構網絡化、過程互動化等關鍵詞，但單從這些方面理解治理的內涵顯然是不夠充分和系統的，治理一詞的出現不但是嵌入相應的制度背景中的，而且從學理分析治理又有其自身的范式創新。[5] 俞可平先生認為，治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要，在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種行為，以最大限度地增進公共利益。

就治理及其相關內容的變遷而言，西方治理理論的發展可以從三方面加以歸納：一是對凱恩斯主義的質疑，從而重新審慎政府與市場的邊界問題；二是制度主義的興起，為更接近于現實的經濟模型提供了新的解釋；三是傳統政治學范式的革新，將政府、市場、社會納入到政治學分析框架，也可以說是一個將政治對市場、社會的外生性影響內生化的動態過程。[5] 理論的變遷反映出來的是實踐的需求，現代意義上的治理在一定程度上彌補了社會資源的配置中市場與政府的雙向失靈，實質就是創造一種環境（條件），這一環境是為良好秩序和集體行動提供條件。[5] 建構一個基于政府、市場、社會的動態分析框架，并以此重新對待政治學中的民主、公共物品、公共選擇等問題是政治學的一個新的發展方向。[5] 西方學者使用治理一詞指涉很狹隘的政府內部的治理，即可理解為治理政府內部的方式，而國內學者通常是在政府治理這一關鍵詞下研究治理問題的。[5] 國內學者所謂的政府治理強調政府與非政府組織的合作、強制與自愿的協調，是一個與我國國情相適應的概念。

在宏觀層面上，治理是一個分析框架，這個分析框架研究的是政府、市場、社會的相互關系及其演化的路徑以及在此關系中的權力分配與偏好選擇的理論問題；在微觀層面上，治理要研究的是與宏觀治理構架相符合的微觀政府結構，也就是需要怎樣的政府組織模式來與宏觀的治理框架相匹配的問題以及如何匹配的具體問題。[5] 從歷史唯物主義的角度來看，由社會治理到主要依靠國家治理、政府治理再到依靠社會治理的轉變是符合社會運行及發展規律的；從橫向截面的角度來理解，尤其是面對我國社會主義初級階段的國情，國家治理、政府治理與社會治理同等的重要。政府治理是各種相關主體的互動過程，其工具的選擇具有多元傾向，而國家、社會作為政府的宏觀生態，必須與政府通力合作，只有這樣才能實現政府和諧、政治和諧，繼而實現社會和諧。韋伯在《經濟與社會》一書中提出：“官僚制的合理性前提是現代經濟”，“自由選擇是官僚體制的本質。” [6] 社會主義市場經濟的發展不斷對政治倫理提出挑戰，政府作為人們公正訴求的體制依賴，無法將其本身的價值推向社會。在急劇轉型的改革進程中，利益分化嚴重，政府面臨著一些公共領域的治理困境，出現了“零和博弈”現象，亟待新的治理秩序的建立。官民共治成為官僚制的創新形式，用以整合政治社會秩序。治理的源起是市場失靈及政府失效，庫伊曼指出：“治理意味著國家與社會還有市場以新方式互動，以應付日益增長的社會及其政策議題或問題的復雜性、多樣性和動態性?！?[7] 研究治理理論的權威格里·斯托克（Gerry Stoker）指出：“治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者，意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責任方面的模糊性。它表明在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。” [8] 從治理的內涵上講，官民共治是治理的內在要求。與此同時，據微觀觀察，官民共治亦是村鎮有效治理的現實路徑，比如根據《村民委員會組織法》的規定，村委會組織的領導人需要經過村民選舉產生，而無需村黨組織或鄉鎮政府任命。這時要做到對村鎮的有效治理，政府只能通過推薦或提名村委會候選人，間接地參與進來。因此，官民共治體制與治理理念的發展都是社會分化的要求，具有異曲同工之妙，對于推進政治民主進程具有重要意義。

（四）官民互治與善治的內在聯結

官民互治則與“善治”密不可分，它更多指涉一種政治夙愿或最佳狀態。善治是現代法治的必然要求，它將社會資本引入了治理理論的分析，強調公民自治與非政府權威，認為社會資本是公民社會的粘合劑，公民社會中社會資本的強大可以提高政府績效。俞可平先生對善治做過系統的分析：“善治是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。” [9] 善治，在俞先生看來，包含了十個基本要素，其中“合法性指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態；回應指的是公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應?！鄙浦胃嚓P注官民互動，它彰顯了我國以德治國的基本方略，但是這種以德治國不是要以德行政，仍然是依法行政，是“依法治官吏”與“依法官吏治”的結合，是人們包括政府官員與社會公民，對法律及契約的自覺遵守與擁護。喬耀章先生在《從治民到官民互治》一文中提出：“治權可以分解為民治權與官治權，如果這樣的分解能夠成立，并且能夠逐步進入官民互治的良性運作狀態，那么，亞里士多德關于統治者和被統治者‘互治品德的理想，就會在社會主義的中國逐步變為現實。在這個歷史過程中，要求官和民都能用自己的理性與知識真正理解和認同法治精神和原則?！?[9] 這里強調了法治精神與法治文化的重要性，強調通過官民互動去除附著在公共事務上的私意。

這種由官治到官民互治的轉化并不是以否定官僚制的創新形式即官民共治為前提的，而恰恰需要新公共行政形式即官民共治的有機性氧化。官民互治保全了被物化所排擠的多樣化的價值，體現并發展了社會主義核心價值觀，增強且弘揚了中華民族法治精神與現代民主。當下，從我國管理體制的整體上來看，由于我國的公民社會還不成熟，政治社會轉型期的問題多發，我國仍然是政府主導下的官民共治體制，民對官的制約正在不斷深入完善。官民共治是實現善治的途徑，由共治走向善治，在官民互治的價值指導下將官民共治切實落實好是政治發展的趨勢。

三、官民互治與官民共治相互作用

官民和諧是社會和諧的晴雨表，一個社會的官民關系是官和民相互塑造的結果，增強法治與公共權力的公共性，官與民之間相互監督與扶持才能走出行政的尷尬。

（一）官民互治與官民共治的現實與理論要求

當前我國正處在現代性與后現代性交織當中?！艾F代性孕育著穩定，而現代化的過程卻滋生著動亂。” [10] 近年來，我國政府官員的高位腐敗、“城管困境”和“決策兩難”造成的官民隔閡，降低了人們與政府的相互信任，當然同時也阻礙了公民社會的成長。我國政府轉型尚未完全實現，非政府組織（NG0）大多走的是體制內生成的路徑，帶有明顯的“官方性”或扮演著政府助理的角色，受政治話語權的約束，這明顯與官民互治中民應該處于主導地位的現象不符。但需要引起注意的是，我國的官民隔閡不是政治性的，而是由于民眾的合理利益訴求沒有得到解決而引起的。中國社會科學院的于建嶸先生就曾分析道：我國社會并未出現危及社會根本的動蕩，也未動搖社會主義核心價值觀。然而由于強調穩定而壓制利益表達，反而造成了維穩的不穩定。

人民主權何以實現，是政治學者思考的重點也是困惑。古希臘時期小國寡民的城邦適宜直接民主制，而后直接選舉的弊端及現實政治需要使代議制應運而生。代議制的代表人物有潘恩及功利主義者邊沁、密爾。代議制政府有了自己的行動原則，人民主權也不再是一種制度原理，而是近一步成為政府權力產生與運行的合法依據。人民主權理論是政治發展的內在動力，曾經作為資產階級革命的武器一度風靡，但之后隨著政治保守化，人民主權理論漸趨式微。精英民主者們從人民主權實現的困境上提出了質疑，如莫斯卡、韋伯，波普甚至提出了“民主悖論”。① 哈貝馬斯試圖完善人民主權的合理內核，他將人們在交往行動中形成的共識視為每個人自由平等的參與過程，并稱其為人民主權，開拓了對話式民主的新語境。馬克思恩格斯也對盧梭的人民主權進行了唯物論的改造，指出了人民主權的階級性，在將人民主權理論提升到無產階級革命的高度的同時，提出了無產階級要建立民主共和國以實現人民當家作主的觀點。人民主權不是為了統治，而是為了保護個體權利，故人民主權與民主、法治、個體自由等價值目標是相一致的。民主政治是人類政治發展的價值目標。列寧曾把民主贊譽為一個偉大的名詞。馬克思主義認為：“民主是國家形式，是國家形態的一種?！弊鳛閲倚问交驀倚螒B的民主包括兩個方面。從形式上看，民主作為人類社會組織政權、實行統治和政治管理的一種特定方法，它堅持并奉行一個基本的價值原則，那就是“形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利。” [11] 如果說民主在形式上具有某些共同的基本原則，因而區別于專制獨裁，那么，其在特定的經濟基礎和階級關系制約下所獲得實質內容，則又使他們互相區別，并在歷史發展中表現為不同的類型。

法治中國的形成基于人民的法治自覺，全民守法是法治中國建設的基礎，這既要堅持憲法與法律的至上性，同時又要堅持法律適用上的平等性。法治的真正實現是守法者秉承著法治精神辦事，這也是政治道德的要求，即法治的目的、規則與德性的統一。法治中國的主體是人民而非國家機構，維護人民的權利、促進人的全面自由發展是法治的終極目標。在整個法治鏈條中，法治自覺對立法、司法、執法和護法都無不至關重要。法治自覺需要人民的法治自信，法治自信包含著道路自信、理論自信及制度自信，法治自信是源于中國特色社會主義價值體系與價值觀的。法治中國的客體在于對公共權力限制于監督，以保障全體公民能夠平等參與及和平發展的權利。因此，法治中國的必由之路便是互信、和諧的權力與權利關系的建立，是在官民互治的價值指導下進行官民共治的實踐。

（二）法治中國視域下官民互治與官民共治的統一

喬耀章先生在官民互治的文章中講到要將人民性落到實處，就要在法律的價值層面、制度層面和具體運作層面實現“官僚法”向“民法”的轉變，實現依法治官吏與依法官吏治的結合。法治所內含的官民關系便是官民互治與官民共治的結合，因為法是主權、民權的法律形式，它是民意的集合體；治是官員依法對國家及自身內部事務的管理，它是政府官員的工具。在亞里士多德看來，法治就是“良法”和“守法”的結合，良法的制定需要社會認同與社會主義核心價值觀的完善，法律的執行需要官與民相互監督并嚴格執法，主動承擔起法律的責任?，F代法治是民主的制度化、法律化，是一種民主的形式和途徑。

黨的十八屆四中全會提出要深入推進依法行政，加快建設法治政府。法治政府建設需要不斷完善監督機制、整合監督力量。傳統行政法所規定的多主體與多元的監督，并沒有真正達到將權力關進制度的籠子里的效果，故《決定》進一步提出了“增強監督合力”的概念。我國公務員監督機制有兩個不同的運行軌道，一是公務員制度本身的養廉性能，每種公務員制度都是對公務員權利、義務的規定以及與之密不可分的獎懲制度。筆者認為績效管理雖然在一定程度上提高了行政的效率，但是無疑可能帶來一系列的后遺癥，比如因一味追求征集所帶來的生態破壞和績效泡沫。我們要試圖建立一種長效機制，延長對公務員任期內各事項的考察時間，這種監督場域下的脅迫能在公務員之間形成聯結，要將同體監督與異體監督融為一體。官民互治要求官民之間的監督能在兩者之間達成默契，最大限度地發揮各治理主體的作用。官與民的相互扶持也是互治目標下的共治方式，根據帕累托的社會流動理論，如果政治制度安排使得流動過程具有較強的封閉性，那么社會就會不穩定，也就有可能發生政治動亂。公務員的進出機制一定要合理，這樣才能保證有序流動。官對民的支持還體現在走群眾路線，體察民情，及時解決民眾的利益訴求，合理的消解民眾不合理的利益表達。民對官的支持體現在擁護大政方針，具有道德精神的集體意識，通過參加職業群體（法人團體）的組織形式積極地進行政治參與。

官民互治是官與民的和諧互動，這種價值追求的實現需要官民共治的現實策略在國家治理中的切實應用及全方位展開。官員自覺與公民自覺是官民互動的兩個方面，善治目標的實現必然取決于官民自覺程度與互動的方向。喬耀章先生在講述政府與公民的關系中指出：“在政府與公民的相互關系中，處于主體地位的應當是公民，而處于主導地位的則是政府。” [12] 筆者認為官民互治中，官與民都是主體，民處于主導地位。希望在官民互治的價值引導下進行官民共治，切實推進社會主義民主進程。

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[責任編輯、校對：黨 婷]