美國應對未授權信息泄密問題的困境及歸因

李揚

摘 要：美國未授權信息泄密為美國公眾獲取必要信息以及推動美國社會開明進步起到積極作用。美國國家安全與信息自由之間存在著結構性、體制性矛盾，對此，美國現行法律體系無能為力。雖然主流媒體已經表現出了很強的自制與自控能力，可是日益崛起的新媒體對國家安全的責任淡漠，防止政府雇員泄密更是困難起著推波助瀾的作用。解決未授權信息泄密問題的根本出路在于改變美國的價值觀和現行憲法體制。

關鍵詞：美國；未授權信息泄密；信息公開；國家安全；憲法第一修正案

引言

所謂未授權信息泄露，美國國家安全局的定義是“把機密信息泄露給無涉密權限的人”。未授權信息泄密對于公眾獲取必要信息、作出合理的判斷具有重要價值。在美國公眾看來，未授權信息泄密有利于防止政府為了免受監督而過度保密，這種對政府的天然“戒心”使得他們對信息自由的價值極為重視，甚至在某種情況下不惜犧牲國家安全。對這種“對內的國家安全觀”進行研究，對于探尋美國未授權信息泄密問題屢禁不止的根源至關重要。源自對內和對外兩方面國家安全觀之間的沖突已經不僅僅是一個技術和法治問題，而是美國的價值觀和國內政治問題。本文試圖從憲政、法治體系、技術層面對這一問題進行探討，以便為我國國家信息體系建設方面的機構和人員提供一個可資借鑒的多維視角。

1 美國未授權信息泄密典型案例

美國是世界頭號未授權信息泄密大國。據前中央情報局局長羅伯特·蓋茨統計，美國每年約有50起泄密事件發生。自冷戰開始以來發生的大型泄密事件包括“五角大樓文件事件”“豬灣事件”“伊拉克戰前情報泄密”“常春藤鈴事件”“亞速爾島人行動”，等等，以及最近發生的“維基解密事件”和“斯諾登事件”。

要理解美國未授權信息的全貌，有必要對其典型案例做一梳理（如下表）。

2 美國未授權信息泄密問題歸因

2.1文化困境

未授權信息的泄密具有雙重效應。一方面，其對國家安全的危害毫無疑問。例如亞速爾島人行動，因專欄作家安德森的泄密導致為打撈潛艇花費數億美元打造的設備后來被當作廢品處理。1983年4月美國駐貝魯特使館爆炸案后，媒體報道美國截獲了敘利亞恐怖分子和伊朗支持者之間的秘密電報。報道一出，兩地之間的電報立即停止。5個月后，就是這伙被截獲電報的恐怖分子制造了美國駐貝魯特軍營爆炸案，造成了241人死亡。華盛頓郵報董事會主席凱瑟林·格雷厄姆說，不是那起報道，貝魯特軍營爆炸也許就不會發生。2002年1月，洛杉磯時報發表格勒格·米勒寫的名為《中央情報局招募洛杉磯人赴伊朗為間諜》的文章，導致多名美國籍伊朗人被捕。另一方面，在美國公眾看來，未授權信息泄密又存在著合理性，利弊參半。作為輿論自由的一種極端補充形式，未授權信息泄密有時能夠防止政府過度保密，揭露政府的不當行為，為公民提供必要的信息，有利于公民的開明與進步。如上述的五角大樓文件事件和伊拉克戰前情報泄密。美國前中央情報局局長威廉·科爾比曾經說過，媒體可以揭露情報當中的“不良秘密”“非秘密”，但是需要保守“真秘密”。達娜·普利斯特對中情局在東歐秘密監獄的報道、詹姆斯·瑞森和埃里克·力支勞步對國家安全局監視國內通訊的報道獲普利策優秀新聞獎，得到了社會的認可。五角大樓文件事件和豬灣事件表明阻止公眾知情并展開辯論有違公眾利益，這對國家安全的威脅比泄密更為嚴重。

2.2憲政困境

美國憲法第一修正案未能預防公務員泄密和規范媒體出版，為媒體出版前審查設置了障礙，這就為媒體泄密打開了通道。依據憲法政府有權禁止公務員向媒體泄密，泄露后，依據憲法第一修正案，政府無權禁止媒體出版（發布預先禁令），只要出版不造成“確定的”“即時的”的危害（最高法院在五角大樓文件事件中的判例）。芝加哥大學法學院教授杰弗里·斯通在其專著《政府秘密與新聞自由》中寫道：“既然《憲法第一修正案》規定了新聞自由權，那么政府怎能只因為‘可能（而非‘直接、 即時且無可挽回）影響國家安全就禁止公務員透露信息？”

在過去30年里，未授權信息泄露總共發生1500起，由此引發的刑事調查達到200次，然而最終提起訴訟的比例只有4起，被判有罪的只有1起。這樣的懲罰力度和風險顯然不足以阻止政府雇員向媒體泄密，在媒體中還沒有人因為未授權信息的泄露而被判有罪。而刑事起訴的低效和懲罰力度過小的原因是多方面的。

2.2.1 傳喚媒體人士的障礙。《聯邦法規匯編》第28編，第50.10節對司法部傳喚媒體人士做了一系列規定，根據規定，司法部除非用盡了一切努力仍然沒有得到所需的信息，否則不會傳喚媒體人士。此外，司法部在傳喚記者前必須與媒體進行協商，且傳喚令必須由司法部長直接簽發。

2.2.2 找到泄密雇員如大海撈針。截至2011年，美國有36個州在一定程度上賦予記者保留信息來源的權利。2002年，跨部門特別小組在研究后得出結論：無論多么高度的機密也有成百上千人知道。即使能夠傳喚記者，有的記者寧愿坐牢也不愿說出消息來源。美國政府的信息共享計劃使得這一問題更加嚴重。

2.2.3 間諜法的適用。《美國聯邦法典》第18編第793節、第794節、第798節，也就是通常所說的間諜法，對未授權信息的規定最為全面。第793節禁止向“任何無知情權者”泄露“國防信息”，第794節禁止向外國政府泄露機密信息。第798節將泄露機密，尤其是泄露機密情報和通信情報的行為定為犯罪。尤其是第793節、第794節的內容，其前提是“有意利用信息，或者有理由知道泄露的信息將危害美國或者有利于他國”，但這一前提很難得到證明。而第798節的對象過于單一，機密情報和通信情報范圍比較狹窄，最近幾次泄露的都是國務院或者國防部的文件，而不是簡單的情報。從1946年至2010年間，國會試圖對間諜法進行修改試圖改正上述問題，提案18次無一通過。

2.2.4 調查、審判會暴露更多信息。由于擔心調查，尤其是審判會引起公眾的更多注意，從而泄露更多秘密，行政部門常常放棄對泄密人的起訴。1975年福特政府準備起訴《紐約時報》泄露美國竊聽蘇聯的“圣石行動”，在這次行動中配有竊聽裝置的潛艇進入蘇聯領海實施竊聽。最終因為害怕起訴會泄露更多機密，進行秘密的勸告后，泄密者塞莫爾·赫什和紐約時報都沒有被定罪。

2.3 泄密新趨勢困境

2.3.1 新媒體崛起，但是對國家安全的責任令人擔心。近年美國媒體特別是主流媒體日益表現出能夠負責任地處理機密信息。他們在公布機密信息之前愿意同情報部門等政府部門進行溝通，聽取政府的意見，以避免真正危害國家安全的信息泄露。例如維基解密曾經向紐約時報提供了數千份機密軍事報告，紐約時報立即刊登了報告的部分詳細內容，但是隱去了行動人員或者線人的姓名、情報收集方式等可能危害國家安全的內容，同時也應白宮要求勸維基解密這么做。

2002年美國國家安全局舉行了多場政府與媒體之間的非正式研討會，活動代號“通信情報101”，與此類似的論壇還有“對話小組”。這類論壇為政府和媒體搭建了一個溝通和對話平臺，大大減少了政府與媒體的對抗，對有效減少媒體泄密成果顯著。

可是近年新興媒體日益在輿論中占據重要地位，各種網絡媒體甚至網絡博客大量出現，這些網絡媒體或者博客是由個人或者幾個人組成，規模小、歷史短，他們對國家安全的責任感遠沒有主流媒體那么強烈，維基解密就是這類新興媒體。2006年以來就發生了四起這種類型的泄密，分別是：國防部分析師富蘭克林向以色列公共事務委員會泄露伊朗政策；聯邦調查局前語言學家雷波維茨向網絡博主提供機密文件；海軍少校迪亞茲向憲法權利中心泄露關塔那摩拘留營在押人員名單；曼寧向維基解密透露國務院機密文件。向不負責任的媒體或者個人泄密呈現不斷增長的趨勢。美國政府對這類泄密者采取了比傳統媒體更重的懲罰力度，正是出于對新媒體責任的擔心。

美國上下都認為應該保護記者的調查權和報道權，他們的自控能力也較強，可是由于新媒體的興起，記者如何認定又陷入了爭論。但是新媒體的崛起似乎不可阻擋，而由此帶來的困境似乎也可能日益加深。

2.3.2 未授權信息的供給方：政府雇員的泄密防不勝防。斯坦福大學教授埃里·阿貝爾的研究發現：泄密者通常是被任命的高級官員、政策制定者和已卸任的行政部門負責人。借用肯尼迪總統的話：“政府是頭號泄密者。”可是，最近曼寧和斯諾登都是低級雇員（士兵），這使得關于泄密者的研究陷入了復雜的困境。

根據阿貝爾的研究，政府雇員的動機可以分為政策性泄密和非政策性泄密。

政策性泄密分為：取得支持性泄密，卡特政府時期的隱形戰機泄密就是為了政府確認該計劃并贏得支持。損害對手泄密，伊拉克戰前情報泄密屬于這類。檢舉人泄密，是指無法通過政府內體系檢舉而改變所反對的現象，從而泄密給社會，借助社會的力量改變事實。美國為此專門制定了《檢舉人保護法案》，該法案為檢舉人提供了保護，防止遭到報復。《情報授權法案》把對檢舉人的保護擴大到了情報部門。試探性泄密，這類主要是議員的所為，試探社會和議員的反應，減少自己議案的失敗率。

斯諾登泄密屬于政策性泄密，他明知無法通過檢舉改變監控，通過叛逃美國后泄密，他想取得全世界的支持，并且具有想損害美國當局的想法，屬于檢舉性、支持性和損害性泄密的綜合政策性泄密。

非政策性泄密，包括利己性泄密；示好性泄密，像記者泄密討好記者方便以后泄密；情緒性泄密，通常因為自己不受重視，為發泄對集體的不滿而泄密，維基解密的泄密人曼寧就是這種性質的泄密。

從以上分析可以看出，政府雇員泄密的動機五花八門，特別是情緒性泄密更是難以把握，政府雇員泄密才是整個未授權信息泄露最難以防止的一面。

前美國國防部部長、中央情報局局長羅伯特·蓋茨曾經沮喪地說過：“未授權信息的解決方案，如果有的話就是通過教育，一點一滴地建立起一套紀律，讓廣大民眾支持政府。雖然這種方法見效緩慢、平淡無奇且令人沮喪，但也許這是唯一的方法。”（《誰來監管泄密者》）

3.結語

未授權信息問題深深植根于美國社會希望信息公開的價值觀與美國政府維護國家安全二者之間的矛盾之中，最直接的體現是美國憲法的第一修正案。可以說，只要美國不改變當前的價值和政治體系，美國未授權信息泄密問題將永遠成為美國的無解之結。在現行美國憲政體制與價值體系內，只要美國還存在各種利益集團，美國政府對內與美國公眾，對外與其他國家之間的雙重利益沖突將難以避免，美國的未授權信息泄密問題也將長期存在下去。

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