新時期我國縣域經濟發展的戰略意義、主要挑戰與路徑選擇

李建偉

(國務院發展研究中心 社會發展研究部，北京　100010)

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新時期我國縣域經濟發展的戰略意義、主要挑戰與路徑選擇

李建偉

(國務院發展研究中心 社會發展研究部，北京100010)

摘要：新時期，我國縣域經濟發展面臨結構調整轉型壓力、城鎮化發展滯后、資源環境約束較強、投融資機制不完善等諸多挑戰，同時，也蘊含著巨大變革和創新活力。為促進縣域經濟健康發展，迫切需要健全質量更高、結構更優的縣域產業體系，促進發展方式真正從規模速度型的粗放增長轉向質量效率型的集約增長；加快推動縣域新型城鎮化建設，促進人口城鎮化、產業城鎮化和空間城鎮化協調發展；促進縣域經濟綠色轉型，形成節約能源資源、保護生態環境的產業結構、增長方式和消費模式；創新公私合作的縣域投融資模式，建立社會資本的穩定投入機制；依托城市群和都市圈推動縣域協同發展，在更大范圍內進行資源配置；充分釋放縣域改革紅利，激發經濟發展的活力。

關鍵詞：縣域經濟；結構轉型；新型城鎮化；綠色發展

縣域經濟是城市經濟與農村經濟的結合點，是我國國民經濟發展的重要組成部分和戰略基石。當前，我國經濟社會發展進入了新常態，經濟發展的內在支撐條件和外部需求環境都發生了十分深刻的變化。在新常態下，縣域經濟發展也進入了新階段，承擔著促進區域和國家持續健康發展的戰略使命，面臨著提質增效升級的戰略任務，更蘊含著巨大變革和創新活力。在這一背景下，特別需要重新審視縣域經濟發展的戰略意義，明確當前縣域經濟發展面臨的主要問題，適應、把握并引領新常態，謀劃未來發展道路，促進縣域經濟的健康發展。

一、新時期我國縣域經濟發展的戰略意義

新常態是我國經濟發展從高速增長轉入中高速增長的一種階段性特征，符合后發國家經濟發展的一般規律，其實質是經濟發展邁向更高水平的新階段。在新常態下，我國需要在保持經濟平穩發展的同時，更加突出發展質量，通過推進經濟結構由中低端向中高端轉換、增長動力由要素驅動向創新驅動轉換，來推動經濟發展方式深刻變革，最終實現國民經濟健康持續發展。縣域經濟是我國經濟發展方式轉型的空間核心，對保持我國經濟穩定發展、提升發展質量、促進新型城鎮化建設具有重要戰略意義。

(一)縣域經濟是促進經濟平穩發展的重要著力點

縣域經濟以縣城為核心、農村為腹地，聯接工業和農業、城市和鄉村，是城鄉人口、資本、信息等要素集聚的空間樞紐，也是我國經濟社會發展的重要基礎和主要增長點。從統計數據來看，縣域經濟是支撐我國國民經濟平穩運行的重要力量，縣域經濟增長對國家經濟增長的貢獻率很高。截至2013年，全國縣域地區生產總值達到27.8萬億元，占全國地區生產總值的53.5%，貢獻了我國一半以上的國民生產總值。經濟發展進入新常態，并不意味著經濟增長停滯，反而隨著我國經濟下行壓力不斷增大，保持經濟穩定增長并處于相對合理區間，依然是我國未來一段時間經濟發展的主要任務。在這種情況下，保持縣域經濟整體平穩發展，并從縣域入手，推動廣大農村地區經濟的大發展，激發廣闊的農村市場需求，培育我國經濟發展的新增長點，將有助于穩定市場信心、擴大回旋空間、增強應對底氣，真正引領我國經濟發展步入新常態。

(二)縣域經濟是提升經濟發展質量的重要著力點

在新常態下，經濟發展的要求和驅動因素有了顯著的變化，其核心在于質量。隨著我國勞動年齡人口數量開始減少，人口老齡化日趨顯著，農業剩余勞動力可用空間已經不大，轉移速度和規模都明顯收縮，“人口紅利”正在減弱，同時傳統產業供大于求，產能嚴重過剩，投資擴張空間縮小，投資增長明顯放緩。新常態下，支撐經濟增長的主要因素將由生產要素大規模、高強度投入轉向依靠人力資本和技術進步的創新驅動，迫切要求將創新和人力資本投資作為經濟增長的新動力。2013年，我國縣域內人口總數達8.85億人，占全國總人口的66%左右，既是蘊含巨大潛力的內需市場，更是具備形成“人力資本紅利”的實現基礎，如果能夠將縣域人口優勢轉化為人力資本優勢，將會形成巨大的創新能力，為提升經濟發展質量提供持久有力的支持。

(三)縣域經濟是推動新型城鎮化建設的重要著力點

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，是人口結構、產業結構、空間結構全面轉型的過程，需要有序推進農業轉移人口市民化，優化城鎮化布局和形態，提高城市可持續發展能力，最終目標是實現城鄉一體化。我國的城鎮化體系中，“城”主要包括直轄市、省級市、副省級市、地級市和縣級市，“鄉”則主要指縣域范圍內建制鎮及以下的農村。縣域是城鄉之間的連接點，占有最大的國土面積。2013年，全國縣級行政區劃單位(包括市轄區)2853個，全國縣域國土面積約896萬平方公里，占全國國土面積的93%。從空間經濟角度來看，如果不促進縣域經濟發展、推動縣域城鎮化，縣域就是城鄉二元割裂發展的分割線。而積極發展縣域經濟，推動縣域城鎮化，促進產業結構、基礎設施、公共服務、體制機制城鄉統籌，可以有效緩解轉移人口的經濟和心理壓力，更好地吸納農村勞動力，推動農村人口向城鎮聚集，推進農業經濟向城市經濟轉化，既能夠便捷地促進農村勞動力就近轉移，又可以有效避免大中城市過度擁擠，有利于推進城鄉人口、產業、空間深度融合，形成以城帶鄉、城鄉互動、一體化發展的新格局。

二、新時期我國縣域經濟發展面臨的主要挑戰

縣域經濟對保持我國國民經濟長期可持續發展具有重要的戰略意義。但在經濟新常態條件下，我國縣域經濟發展也面臨著許多亟待解決的問題，突出體現在經濟結構轉型壓力大、新型城鎮化發展滯后、資源環境約束加強、投融資機制不完善、開發合作不足等方面。

(一)縣域經濟結構轉型壓力較大

經濟發展新常態下，經濟整體增長速度由高速向中高速轉換，市場條件發生深刻變化。過去經濟增長主要靠數量擴張，市場競爭主要是價格競爭。現在的經濟增長點轉向數量擴張和質量提升并存，市場競爭轉向質量、技術、品牌和服務的競爭。在這種形勢下，縣域經濟發展的結構性矛盾愈加突出。第一，在經濟新常態下，縣域經濟單一依賴出口、資源的傳統發展方式難以為繼。例如，東部地區縣域經濟的主體是民營經濟、中小企業，產品主要是傳統產品，面臨全球市場低迷引發的外需緊縮壓力，轉型之路非常艱難。中西部的很多縣還未完全步入工業化中期，相當一部分農業大縣的傳統種植業和養殖業仍占較大比重，受自然和市場雙重因素影響，生產波動性和風險性較大。第二，縣域產業發展同質化和產能過剩問題較為嚴重。從目前的情況來看，相當一部分縣域產業體系雷同，而且很多產業鏈條短、科技含量低、附加值不高、能源消耗較大。特別是一些縣域經濟主要依靠鋼鐵、電解鋁、水泥等傳統工業或光伏、風電等新能源產業支撐，目前供給能力大幅超出需求，運行風險逐步顯現。第三，縣域經濟發展的新興增長點培育不足。伴隨國內經濟下行壓力加大和國際經濟復蘇疲弱態勢延續，縣域經濟發展普遍缺乏新的增長點。特別是在服務業方面，與現代農業和工業配套的先進服務業發展滯后，電子信息和互聯網新興服務業發展相對緩慢。第四，縣域企業創新能力仍然不足。長期以來，縣域企業主要以中小企業為主，發展主要依靠要素低成本優勢實現規模擴張，盡管存在“船小好掉頭”的優勢，但往往對先進基礎工藝和產業技術基礎的重視不夠，企業研發投入強度普遍偏低，往往難以形成市場占有率高和科技含量高的優勢品牌產品。

(二)縣域新型城鎮化發展滯后

在開放的市場經濟體系中，城鎮人口規模和經濟結構變化與其吸納能力和承載能力呈正相關關系。縣域的經濟能級和產業層次取決于要素吸納及承載能力，縣域經濟的影響和輻射范圍取決于經濟規模和產業帶動力。只有縣城及中心鎮具備優質公共服務資源，加之擁有中心城市無法比擬的生態環境，才能更好地承擔區域產業分工職能，才能夠成為農村人口就近轉移的首選區域。從目前的情況來看，我國大中城市人口密度高，規模較大，而縣城及中心鎮普遍規模偏小，聚集和吸納人口、產業的能力相對不足。現實中，我國很多縣域城鎮功能不健全，城鎮化質量不高，教育、醫療、科研資源特別是優質資源缺乏，缺乏足夠的承載力，很難吸引人才、資本等高端要素集聚，還往往容易導致大量人口外流，而要素聚集程度不高又導致各項社會事業、基礎設施和公共設施投資成本高、使用效率低，使得城鎮的集聚效應更難發揮，容易形成城鎮化滯后的累積因果循環。

(三)縣域經濟發展面臨較強的資源環境約束

在我國縣域經濟發展早期，許多地方企業就地辦廠、分散布局，重復建設突出，導致土地浪費和環境污染較為嚴重。目前，盡管“村村點火、戶戶冒煙”的粗放發展方式已不再是縣域經濟發展的主流，園區化承載、集群式推進成為縣域經濟發展的主要形態。不過，由于前期高速發展的先破壞、后治理，重利用、輕保護，對區域自然環境有很多“透支”，導致縣域出現資源趨緊、環境污染、生態退化等問題。同時，伴隨工業化加速和產業區域梯度轉移，我國大量工業產能逐漸向縣城匯聚。一方面，隨著大中城市產業升級和節能減排，很多大城市的工業產能向縣域下移；另一方面，鄉鎮企業向園區和城市集中的過程中，工業產能大多數移入了縣城。兩方面工業產能在縣域的匯聚，客觀上增加了縣域經濟發展的資源環境壓力。長遠來看，很多縣域環境承載能力已經達到或接近上限，原有縣域經濟發展模式對資源環境的壓力快速凸顯，縣域發展面臨著既要進一步加強生態建設，為自然保護補“欠賬”，又要在資源環境約束強化的條件下為轉型發展增容量的嚴峻挑戰。

(四)縣域經濟發展的投融資機制仍不完善

縣域發展不僅對縣域自身建設具有很高要求，還肩負著使鄉村相對落后的生產、生活方式向城市先進的生產方式和文明的生活方式轉變的重大任務。在這一過程中，縣域基礎設施、公共服務的建設將會加速推進，這些都需要強大的資金保障。但是，目前支持縣域經濟發展的投融資機制仍不完善。一方面，在分稅制財稅體制下，縣域財權與事權尚不能完全統一，縣級財政負擔過重，導致區縣級財力嚴重不足，財政收支矛盾尖銳，縣域財政很多成了“吃飯”財政，沒有多少財力安排公共事業和建設支出。而在財政資金扶持方面，國家財政往往“抓大放小”，扶持的對象主要是大中型企業，而作為縣域經濟主體的中小微型企業較難得到上級財政轉移支付的支持。另一方面，縣域經濟發展的金融支持也相對不足。由于金融機構自身逐利的特點，金融機構信貸向大城市、大行業、大企業集中特征明顯，縣域中小企業特別是風險高、投入大、回收期限長的涉農項目中小企業往往缺乏長期穩定支持。加之目前國有商業銀行實行集約化經營，縣級金融機構的管理權被大大壓縮，縣級金融機構貸款權限和額度收縮，使金融支持縣域經濟發展的能力不斷弱化。

(五)縣域經濟發展相對封閉、開放合作不足

在傳統地方考核體系指引下，縣域經濟發展以競爭為導向，往往更多側重利用本區域內的發展資源，采取差異化政策，吸引外部投資強化自身競爭力。從區域經濟發展整體來看，這有助于形成發展競賽，在短期內促進發展基礎好、政策靈活的縣域經濟優先發展。但同時，由于縣域競爭多于合作，縣域經濟發展往往自成體系，區域資源共享性也相對較差。具體體現在：一方面，在空間經濟發展布局上，往往由于缺乏跨區域的產業鏈式延伸和各個環節的分工合作，導致縣與縣之間、縣與中心城市之間同類產業區塊并存，過度競爭嚴重，無法很好地實現優勢互補、協同發展。另一方面，由于縣域經濟相對獨立的發展模式，與區域中心城市聯系不夠緊密，缺乏區域聯動發展機制，往往導致中心城市的輻射效應難以向縣域滲透。縣域發展利用中心城市的技術、人才、信息等創新高端要素比較困難，不利于縣域經濟創新發展和轉型升級；而中心城市的產業、人口也難以向周邊縣域疏解，導致人口膨脹、交通擁堵和環境惡化等“城市病”加劇。

三、新時期我國縣域經濟發展的路徑選擇

縣域經濟發展是一項綜合系統工程。在新常態條件下，推動縣域經濟發展，應健全質量更好、結構更優的縣域產業體系，加快縣域新型城鎮化建設，促進縣域經濟綠色轉型，創新公私合作的縣域投融資模式，依托城市群和都市圈實現縣域協同發展、充分釋放縣域改革紅利。

(一)健全質量更高、結構更優的縣域產業體系

縣域經濟發展要適應我國經濟階段性發展特征和運行規律，實現質量更好、結構更優的發展“新常態”，促進自身經濟發展方式真正從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經濟發展動力真正從要素驅動的增長向創新驅動增長轉變。首先，以新型工業化為依托，加快推進農產品的精深加工、產業化和工業的集聚化，推動制造業產業鏈各環節的專業化、服務化，大力發展研發、設計、現代物流、互聯網金融等生產性服務業，壯大主導產業，改造傳統產業，培育新興產業。重點以市場為導向，宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜游則游，發展一批特色優勢突出、功能定位清晰、集聚效應明顯、輻射帶動力強、財政貢獻率高的主導產業，發揮特色競爭優勢，同時“有進有退”，加大淘汰落后產能力度，繼續化解過剩產能，改造提升傳統產業，將有潛力的新興產業加快培育成為主導產業。其次，加快發展縣域服務業，特別要充分利用信息技術，推動物聯網、移動互聯網發展和應用，挖掘縣域信息消費、文化消費、生活消費服務業潛力，切實發揮現代服務經濟對縣域經濟增長的拉動作用。最后，實施縣域經濟創新驅動戰略，通過科技創新，促進經濟發展方式的轉變和經濟產業結構的優化，重點圍繞工業化和信息化深度融合需要，發展智能制造，鼓勵發展基于互聯網的柔性制造、個性化定制、智慧物流等新型制造模式，支持縣域技術創新、業態創新、商業模式創新等多元創新發展，加快推動縣域產業從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉型，培育壯大產業競爭新優勢。

(二)加快推動縣域新型城鎮化建設

縣域經濟發展需要走新型城鎮化道路。而新型城鎮化不僅僅是一個城鎮規模擴張、空間擴大的過程，而是要立足統籌城鄉，由“物的城鎮化”向“人的城鎮化”轉變。因此，加快推動縣域新型城鎮化發展，首先要促進產城融合，從縣域環境資源條件出發，促進人口城鎮化、產業城鎮化和空間城鎮化協調發展，推動城鎮化與工業化、農業現代化以及服務業的融合，將產業發展與人口集聚、城鎮建設結合起來。其次，要提升縣域的承載和服務能力，以現有縣城和部分基礎條件好、發展潛力大的建制鎮為基礎，因地制宜、科學規劃，構建合理的鄉鎮、村體系和村落空間布局，圍繞縣域城鎮居民最關心、最直接、最現實的住房、交通、教育、醫療等民生需求，完善基礎設施并發展縣域服務業，發揮縣城和中心鎮在市與鄉之間的產業、要素、資源配置等方面的銜接功能，優化城鎮功能，提高城市生活質量，提升城市發展品質。最后，縣域城鎮化發展要結合城鎮化制度建設，積極穩妥地推進戶籍制度改革、社會保障制度改革和農村產權制度改革，完善農村土地流轉和征地補償制度，形成城鄉人口公共服務共享機制，形成有利于促進城鄉人口遷移轉換的體制機制。

(三)促進縣域經濟綠色轉型

新常態是經濟減速轉型提質的新階段，也是綠色發展提質的新契機。大量實踐證明，一個擁有生態資源優勢的地區往往更有發展前途和發展后勁。因為從長期來看，擁有好的生態環境，就意味著投資創業有更大的優勢，聚集優秀人才、吸納先進生產要素有更大的空間。縣域經濟發展必須把綠色發展作為引領經濟新常態的重要力量，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，充分發揮生態環保的引導作用和倒逼機制，大力發展循環經濟和節能環保產業，培育以低碳排放為特征的新的經濟增長點，促進縣域形成節約能源資源、保護生態環境的產業結構、增長方式和消費模式，走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的綠色經濟道路，創造更多的綠色財富和生態福利，把生態比較優勢轉化為生態競爭優勢。同時，值得注意的是，盡管發揮資源稟賦優勢承接產業梯度轉移是經濟欠發達縣發揮后發優勢實現趕超跨越發展的有效路徑，但以資源高消耗、環境高污染為代價承接產業轉移，不僅難以獲取產業發展主動權，反而容易長期處于被動地位。因此，縣域經濟發展要承接國內外先進的產業轉移，更要明確綠色發展理念，使承接產業轉移符合經濟規律、地方實際、國家產業政策發展方向和資源環境保護要求，促進承接產業轉移與推動產業轉型升級、區域經濟增長與綠色發展的同步。

(四)創新公私合作的縣域投融資模式

從目前的情況看，縣域經濟發展仍然需要財政金融支持。特別是對于欠發達地區而言，仍需通過實施增量返還、財政貼息等方式，用于扶持產業項目發展，并積極鼓勵農村金融發展，支持各類金融機構搭建融資平臺，為縣域重點工業園、龍頭企業、專業合作社、家庭農場等經濟組織協調融資。同時，更重要的是，縣域經濟不能單純依靠傳統財政金融模式，而應利用我國的民間資本存量優勢，建立社會資本穩定投入機制，突出發揮民營經濟在促進縣域經濟發展、推動縣域城鎮化建設方面的作用。現階段，應充分把握混合所有制經濟改革機遇，重點創新政府公共部門與民營企業合作、國有經濟體與民營經濟體相結合的PPP(Public-Private-Partnership)模式，把縣域政府部門的社會責任、戰略規劃與民營企業的創業精神、民間資本結合到一起，政府、企業、公眾共同制定戰略規劃，鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營，發揮民營企業的市場效率優勢，以生產要素互換為基礎，支持民營資本自行融資開發縣域城鎮基礎設施，以市場化經營為手段，主動承擔市場風險，通過商業地產開發、住宅地產開發、專業市場開發等項目運作，實現資本增值，建立縣域發展的可持續投融資機制。

(五)依托城市群和都市圈推動縣域協同發展

在城鎮經濟體系中，縣域經濟有相對穩定的空間區域，有比較獨立的自組織生產體系和行政管理主體，是相對獨立的區域經濟體。但這并不意味著縣域經濟是封閉的“諸侯經濟”。相反，在區域一體化日益加強的趨勢下，縣域經濟發展應立足自身稟賦，主動突破行政地域邊界，以區域市場為主導，在更大范圍的城市群和都市圈內進行資源配置，形成跨區域的協作機制。一方面，縣域應利用自身空間節點優勢，多渠道、多形式地融入城市群、都市圈的協同格局，構建功能互補、分工合理的區域發展體系，在區域城鎮體系中承接來自大中城市的技術、資本、人才、信息、管理等要素輻射溢出，促進城鄉之間研發、生產、服務、銷售等方面的交流融合。另一方面，縣域應把握國家推動重點城市群、都市圈和區域一體化發展的戰略機遇，明確自身在城市體系中的戰略定位和角色分工，優化發展空間和產業功能布局，積極建設衛星城鎮和次級增長中心，主動承接中心城市的人口、產業轉移，聯動城鄉融合發展。

(六)充分釋放縣域改革紅利

從我國經濟發展歷程來看，啟動我國經濟快速增長進程最根本的因素就是改革。20世紀80年代的經濟體制改革打破了計劃經濟的束縛，使個人、企業的自主性和活力得到巨大的釋放，一直影響至今。在經濟新常態下，要素成本和資源環境的紅利相對減少，但政府改革創新紅利仍在增加。縣乃國之基，自秦以來綿延2 500余年的縣域，是我國歷朝歷代國家治理的基本單元。同樣，縣域改革也是國家全面深化改革的重要領域。從目前的情況來看，從宏觀管理體制上對縣域發展“松綁”，加快推進“擴權強縣”改革步伐，通過扁平化放權式改革使縣級政府具有更大的自主權，在財政體制、經濟管理、社會管理等方面賦予縣域更多權限，將是縣域改革的趨勢。但是，值得注意的是，新一輪縣域改革不是搞政策洼地，不是要政策、爭優惠、占資源，而是在市場發揮資源配置決定性作用基礎上的體制創新。因此，縣域經濟改革需要利用、執行并創新產業、土地、稅收、信貸、投資、科技、人才等各項改革政策，通過政策引導各類要素通過市場機制向縣域經濟轉移集中。同時，縣域盡管從行政管理角度上說是一致或相似的，但從自然地理、地理區位、資源稟賦等角度來說則是類型多樣、千差萬別，不同地區縣域經濟的潛在增長率、結構調整的空間和創新發展的驅動力不盡一致。因此，主動適應新常態，在全面深化改革方面，既要強調統一性，也要尊重差異性，要將改革的頂層設計和基層創造結合起來，既要領會和貫徹落實改革頂層設計的戰略意圖，又要堅持從實際出發，開展不同區域的差異化試點，充分調動地方干部和群眾的創新活力，大膽實驗，鼓勵地方先行先試，在可向全國推廣的創新政策和執行機制方面走在前列。

(責任編輯許若茜)

Strategic Significance, Main Challenges and Path Selection of County Economy Development of Our Country in the New Period

LI Jian-wei

(Research Department of Social Development, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China)

Abstract:In the new period, the development of county economy of our country is facing many cha-llenges such as structural adjustment transformation pressure, lag of urbanization development, that the resources and environment constraints is stronger, the investment and financing mechanism is imperfect and many other challenges. At the same time, it also contains a huge change and innovation vitality. In order to promote the healthy development of county economy, it needs an urgent improvement of the regional industrial system with higher quality and better structure, and to promote the development mode transform from the real scale speed type of extensive growth to quality efficiency model of intensive growth, and to promote new urbanization construction of county, and to promote coordinated development of urbanization, population urbanizationand industry space urbanization, and to promote the green transformation of county economy to form the industrial structure, growth mode and consumption patterns of saving energy resources and protecting the ecological environment, and to innovative public-private partnerships county investment and financing mode to establish a stable investment mechanism of social capital, and to promote the coordinated development of the county relying on urban agglomeration and city circle and to allocation of resources within the broader and to fully release the county reform dividends and to stimulate the vitality of economic development.

Key words:county economy; structural transformation; new urbanization construction; green development

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1674-8425(2016)03-0001-06

作者簡介：李建偉，國務院發展研究中心社會發展研究部副部長，研究員，研究領域：經濟增長、金融發展。

收稿日期：2015-11-01

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.03.001

引用格式：李建偉.新時期我國縣域經濟發展的戰略意義、主要挑戰與路徑選擇[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2016(3):1-6.

Citation format：LI Jian-wei.Strategic Significance, Main Challenges and Path Selection of County Economy Development of Our Country in the New Period[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(3):1-6.