論設區市地方立法權的承接

姜雪來， 林 晨（.海寧市委黨校，浙江海寧34400；.嘉興市委黨校，浙江嘉興3400）

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論設區市地方立法權的承接

姜雪來1， 林 晨2
（1.海寧市委黨校，浙江海寧314400；2.嘉興市委黨校，浙江嘉興314001）

摘 要：健全的立法是實現全面依法治國的基礎，設區市地方立法權的獲得有著其必要性，《立法法》修改后賦予設區市地方立法權是社會發展、法治和國情的需要。當前設區市在承接地方立法權時還存在立法能力亟待提高、立法監督不足等問題。通過立法聯勤保障、完善立法監督、破除立法利益化、多方參與開門立法、建立立法責任制度等做好設區市地方立法權的承接，達到設區市地方立法的科學化，做到法治與改革的良性互動，為全面依法治國的落實做出貢獻。

關鍵詞：依法治國； 設區市； 地方立法權； 承接

全面依法治國是落實“四個全面”戰略布局的內容之一，立法是全面依法治國有序推進的前提。我國是單一制國家，地方無立法權，地方立法權的獲得只能由中央授予，但立法絕不應該把一切從實際國情出發變成事事從現狀出發，從而變得無所作為，毫無創造與革新精神［1］。為此，十二屆全國人民代表大會第三次會議對《立法法》進行了修改，修改后的《立法法》賦予了設區市有限度的地方立法權。至此，理論上我國當前的284個設區市可以根據各自實際情況，在《立法法》規定的立法范圍內行使地方立法權。

設區市有了地方立法權后，首先要做好如何承接。立法權的承接需要一個過程，對大部分設區市來說是一個從無到有、從有到好的漸變過程，在這過程中可能會遇到很多困難和問題。立法是一件嚴肅和關乎人民切身權益的事，設區市在承接立法權時，對可能存在的困難和問題進行預判并及時做好應對，不僅有利于立法的科學、保質，更有利于相關法制在地方的落地，產生實效。

一、賦予設區市地方立法權的必要性

首先是社會發展的需要。法律是推動整個社會發展、規范市場運行的重要參與體，賦予設區市地方立法權是城市經濟發展、處理地方事務、解決社會矛盾以及發揮法治在地方改革引領作用的必然結果［2］。其次是法治的需要。依法治國的起點是有法可依，充足而良好的法律是實行法治的基礎。法治不僅需要中央統一的協調立法，也需要發揮地方性法律的規制作用。最后是國情的需要。我國地域遼闊，東中西經濟發展程度差距很大，各地自然環境、歷史文化古跡差異更大。國家性立法不可能處處兼顧，設區市地方立法可以成為國家性立法的有效和必要補充。

二、當前設區市地方立法權承接存在的不足

（一）地方立法能力亟待提高

首先在組織保障上，目前大部分設區市無專門的立法工作機構，如類似于全國或省級人大的法制委員會及其常委會的法制工作委員會。其次在立法人才上，專業立法人員缺乏。雖然修改后的《立法法》把設區市的地方立法權限定在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化幾個方面，但對相關的立法人才要求很高，不僅需要立法人員具有本專業的知識背景與具體實踐，還需要較深的法律知識與素養。作為地方法治的智庫支撐之一，很多設區市法學院校（所、系）缺乏，可為本地區提供立法咨詢的專家甚少。同時，因各設區市市情的差異性，設區市地方立法不能完全寄托于全國范圍內的立法專家。此外，雖然政府有法制辦，但大部分設區市的政府法制辦目前更多的是承擔本轄區行政案件的復議、政府相關文件的起草、協調執法與檢查監督，要承擔起政府規章的制定，在立法能力上還相當欠缺。面對組織機構特別是立法人才的嚴重缺乏，如果設區市立法倉促上馬，立法質量難免會參差不齊，立法所要達到的效果可能還會產生副作用。

（二）立法監督不足

首先是對設區市地方立法監督時間的不足。修改后的《立法法》規定省級人大常委會對報請批準的地方性法規應當對其合法性進行審查，如不與上位法相抵觸，應在4個月內批準。根據修改后的《立法法》，我國廣東省有21個地級市可擁有地方立法權①，大部分省級行政區域內都有10個以上符合立法條件的市，如每個擁有立法權的市都提交地方性法規，省級人大常委會每次僅僅利用幾天的會議對這些市的立法進行審批監督，且在4個月內必須完成審批，審批質量令人堪憂。其次是立法監督的保障需完善。在賦予設區市立法權后，省級權力機關相比之前對轄區內設區市立法的審批監督工作不僅量增加了，而且是一項專業化程度很高的工作。面對設區市上報的立法且可能出現的地方立法井噴，省級權力機關的立法監督需要在組織、人力、物力等方面做好保障。最后是監督能力實效的不足。目前，在中央層面，不論是全國人大常委會還是國務院，沒有一起地方性法規或地方政府規章因立法權的監督而被撤銷，更何況省級與市級之間普遍存在“熟人關系”，省級對設區市立法的實效監督可能會更不足。立法監督的實效落實是做好立法監督工作的關鍵一環，在立法監督上最擔心的就是因“種種因素”不了了之。只有經審查“相抵觸”的立法性文件面臨被“改變或撤銷”的命運時，審查才有意義，監督才有實效［3］。

（三）立法利益化需打破

首先，一個省域內發展的不平衡及環境差異性并不必然導致或需要地方立法的差異化。立法主體的沉降會導致立法正效應的逐步遞減，會存有地方利益化、部門利益化或長官意志控制的風險和弊端［4］。設區市地方立法權的承接要警惕成為地方利益獲得或保護的工具。在此之前，許多設區市積極申報想成為“較大市”②。除了地方發展確實需要外，地方利益的獲得也是助推地方積極希望獲得立法權的重要原因。其次，地方立法的急功近利現象嚴重。2015年6月26日，某自治區黨委轉發了自治區人大常委會黨組《關于推進設區的市立法工作的指導意見》，對設區市行使地方立法權進行部署，要求全區在明年全國兩會之前確定除省府之外的13個市行使地方立法權。各地方的立法能力和需求不盡相同，設定一個時間一刀切地讓各設區市擁有立法權是不科學的，僅對地方立法能力的評估和建設就應經歷一個時期，更何況立法工作機制、監督的配套、責任的明確等需要一個科學研究的過程。設定一個時間，不加選擇地讓所有設區市擁有立法權不僅是不負責任的表現，而且是地方急功近利的表現，甚至可能會出現攀比立法與盲目心態。

（四）立法工作機制待建立

首先，在設區市提案主體上，修改后的《立法法》并沒有明確規定，只在其第七十七條規定地方性法規案的提出等程序。根據我國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照《立法法》相關章節的規定，由本級人大規定，而《立法法》規定的提案權主體設區市大部分是沒有的。其次，地方立法的配套機制欠缺，如立法責任不明。有權即有責，設區市享有立法權以及省級權力機關行使立法監督時應承擔相應的責任，如立法提案主體應對自身的提案負相應的法律責任、立法的審批主體負相應的審查責任等。

三、完善設區市地方立法權的承接機制

（一）立法的聯勤保障

立法機構的設立。沒有統一的立法工作機構，就不能做到立法工作的有序開展和立法資源的有效配置。為此，可按照省級人大及其常委會的立法工作機構，成立設區市的專門立法工作機構，根據需要設立如市人大法制委員會、市人大常委會法制工作委員會。通過統一的市級立法工作機構整合分散的全市立法資源，達到市級立法資源的優化配置和統籌協調，使立法工作規范、統一、有序進行。

立法人員的培養。“國以才立，業以才興”，應大力培養地方專業化的立法人才。首先，立法人員要有一個有機組成，應做好法律研究人員（如高校法學教師、院所法學研究員）、行業從業人員（如環保、建筑、歷史、藝術等專業從業人員）、法律職業者（如律師、法官、檢察官、公證員）等專業立法人才資源庫的建設，并做到地方立法人才的現期準備和長期儲備。其次，加大對立法人員的培訓。省級權力機關應先對設區市立法人員進行必要的立法培訓，在立法人員達到最基本的立法素質和數量時再考慮地方立法權的授予。可實行集中培訓和輪換實習相結合，先對設區市的立法人員進行一定時期的集中培訓，并通過考核方式來檢驗各設區市立法人員的法制理論水平；然后各設區市按次派一定人數，如3～5人到省級立法機構輪換實習，力求達到熟悉立法流程，規范立法行為，感知立法精神。

（二）省級權力機關的立法監督

立法權限的監督。省級權力機關應防止設區市地方立法權的變相擴大，如對城鄉建設和管理的立法。不能把任何涉及城鄉建設和管理的事項，諸如教育、計生等都兜底進去進行立法，特別是對市民權利的限制和罰款設定上，不能讓立法權成為地方獲得收益的“合法”工具。

立法質量的監督。一是限定每個市每年或五年期內立法的總量，實行地方立法總量控制制度，以防止地方盲目立法、不切實際立法、為了立法而立法，甚至攀比立法的現象。二是立法需要彈性審批時間。如確實需要緊急立法的，在4個月內甚至更短時間內集中力量審查，以達到優先審批；如是一般性立法，可延長至半年或一年批準，實現對立法質量的把關。三是有一定的立法淘汰率，不能無視立法質量高低，讓設區市養成一種上報的地方立法事項省級遲早都會批準的思想。

立法效力的監督。立法效力的監督主要是防止設區市立法違反上位法。在立法效力的沖突上有出現省級立法違反上位法的情況，如《河南省種子條例》與《種子法》相關規定的沖突［5］。為此，省級權力機關除了做好自身立法，更要監督好設區市的立法，防止設區市為了獲得相關利益而立法、所立之法與上位法出現沖突等現象。在對關涉市民權利的限制和義務的增加上，更要立法有據，做好立法監督。

（三）破除立法利益化

取消設區市政府規章制定權。第一，行政機關無權力機關的立法優勢，在專業立法機構、專業立法人員上欠缺。第二，政府法制部門是政府的直屬機構，受政府領導干預多，無權力機關立法的公立性和廣泛代表性，且其主要功能是執行行政法律事務而不是立法。第三，政府是權力機關（立法機關）的執行機關，如讓政府承擔過多立法，則實質上充當了裁判員和運動員的雙重角色。從實踐來看，地方政府立法的積極性比地方權力機關更高，地方政府借助地方立法權加強地方保護和獲取地方利益的問題會進一步加劇［6］。第四，一個設區市所遇到立法事項的緊急程度還不至于等不到本級人大或常委會的立法，欲速則不達，立法應當是科學、嚴肅的，在地方性立法上宜緩不宜急。第五，我國改革已進入深水區，一系列重大改革要于法有據，而立法要充分發揮人大及其常委會的主導作用③。尤其在地方立法上，為防止立法的部門利益化、立法質量不高甚至惡法，權力機關的絕對立法地位應該毋庸置疑。

建立立法評估制度。某一立法事項是否需要進行，市一級可以通過立法評估把好立法質量關。首先，可以由市級權力機關的立法工作機構成立立法評估小組，如環境保護方面的立法由環保部門草擬立法提案，由市立法工作機構牽頭，法律職業者、人大代表、政協委員、環保部門、市民代表、第三方專業評價機構等組成立法評估小組，通過召開座談會、調研論證的形式對相關立法進行探討論證。其次，對立法評估設定一定的標準，評估達到一定分數的可立項，達不到一定分數的不予立項。通過立法評估得出具體設區市在立法權限范圍內需要立什么法，什么時候立法。最后，對于本市已立之法應定期開展評估，以便對已立之法進行完善和監督，并根據市情變遷做好相關法制的修改和清理。

（四）多方參與的開門立法

多方參與的立法聽證。設區市的地方立法關涉當地民眾的切身利益，多方參與的民主立法不僅有利于法律的科學性，更有利于被民眾認可。如多方參與的立法聽證會制度：首先，設區的市人口和地域畢竟有限，在立法聽證會之前通過多渠道的媒體宣傳，讓當地民眾知道并積極參與立法聽證會。特別是現在網絡發達，可利用信息化手段加強與民眾的溝通，在立法聽證會時通過當地電視臺、廣播、網絡視頻進行現場直播，一來可以讓民眾及時了解立法的動向，對立法有知情和監督的作用；二來可通過線上線下、場內場外的聯系方式表達個人的意見和建議，真正做到開門立法，為立法貢獻民眾的智力支持。其次，立法聽證會可采取反向取消（否決）制度，即如果立法聽證會的民眾代表未超過一定比例的，取消此次立法聽證，暫時擱置相關立法。既然反映民眾切身利益的立法聽證民眾都不愿參加，或是因立法機構的立法聽證宣傳不到位導致民眾不知道有立法的聽證要舉行，民眾對制定出來的相關法律遵守的自覺性會打上一個問號。通過立法聽證的反向取消（否決）制度，切實增強民眾在關涉自身立法利益中的意愿，有利于立法在民眾中落地生根。

公眾參與的市民提案權。市民可根據本市的實際需要提起相關立法，各設區市可根據各市的人口設定一個市民提案比例，如一個設區市常住人口的1%～5%可以通過網絡聯名的方式向市人大及其常委會提出議案。通過信息化手段，建立網上提案通道，市民可輸入市民卡號、社保卡號或常住人口登記信息進行身份確認后行使市民提案權。通過賦予市民提案權，可在一定程度上制約領導意志、部門利益等立法，將為我國立法民主提供經驗積累。

立法專家的補充修正。不論是多方參與的立法聽證還是公眾參與的市民提案權，都是民眾法治意識和權益的表達。民眾的參與和提案可以反映民眾的心聲，但立法是一件專業化程度很高的工作，它需要專業化的立法工作人員對立法聽證和市民提案進行技術性修正和補充，形成比較規范和完善的文字條款與立法內容。通過專業立法人才和普通民眾的有機結合，達到設區市地方立法的科學、民主、有效。

（五）建立立法責任制度

審查責任和相互監督。省人大常委會對設區市提交的立法實行審查責任制，即“誰批準，誰審查；誰審查，誰擔責”。鑒于省人大常委會的委員會制，由主任委員、主管法制委員、具體審查委員負責，改變集體負責就是無人擔責、無需負責現象。當前，由于我國省級權力機關的主任委員一般由省委書記兼任④，也可變相改變書記不擔責對政府首長不公的現象，讓主任委員切實承擔起有權即有責，提高其責任意識。此種權責相統一，便于考察領導干部的綜合才能，也有利于領導人才上升渠道的暢通，可為國家做好法治領導的人才儲備。在權責面前，可促進主任和書記一人身兼數職的分離，可以更好地發揮權力機關對黨的監督作用。此外，除去人大主任職務，書記專職有更多精力來處理地方重要事務和黨務，有利于黨的領導地位的加強和權力機關功能的發揮，達到相互促進、相互監督的效果。

立法問責制。法治政府應當是責任政府，即政府對自己的行為要承擔責任［7］。權力機關的立法應同樣是權力責任制。實行立法問責制，對不負責任通過和簽發法律文件，用“權力”侵犯“權利”，造成不良社會影響、后果嚴重的，應追究簽發領導、擬稿人的法律責任，切實落實有權必有責，以彰顯法律的嚴肅性和懲罰性。通過立法問責來達到對立法機構和立法人員的約束，如此方能使地方性立法科學規范、嚴肅公正，提升地方權力機關和政府的法治力與執政力。

四、余論

依法治國首先是依憲治國，依憲治國是原則性或重大問題由憲法來規定。立法權限的劃分理應由憲法來規定，應抓緊憲法對我國地方立法規定的修改，用根本大法對我國的立法問題進行規制。此外，因國情不同，作為單一制國家，設區市立法應是國家統一立法的有效補充，但賦予設區市立法權會提升維護法制統一和監控權力濫用的成本，增加“地方割據”風險發生的可能性［8］。此次《立法法》的修改雖然是對設區市立法的放權，但必須維護中央的法制統一和權威。

古往今來，“小智治事，中智用人，大智立法”，法治是治國理政不可或缺的重要手段［9］。設區市地方立法權的賦予只是獲得了立法權，本文對設區市立法權承接可能存在的問題和提供的建議是部分與淺薄的。在中央統一法制的引領下，設區市如何承接好地方立法權，發揮地方法制的功效，為地方法治打好法制基礎，為地方經濟和社會發展保駕護航，任重而道遠。

注釋：

①廣東東莞、中山二市雖無設區，但此次《立法法》的修改同樣賦予其地方立法權。

②國務院批準的較大市可擁有地方立法權。

③對于發揮權力機關的立法主導作用，修改后的《立法法》為此專門增加一條（第五十一條）：全國人大及其常委會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。

④目前，我國34個省級行政單位在中國大陸的31個省（市）中，有24個省級行政單位由省委書記兼任省人大常委會主任。

參考文獻：

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［5］ 河南洛陽種子案［EB/OL］.［2015－09－22］.http：//baike.baidu.com.

［6］ 馬英娟.地方立法主體擴容：現實需求與面臨挑戰［J］.上海師范大學學報（哲學社會科學版），2015（5）：41－50.

［7］ 江必新.法治政府的制度邏輯與理性構建［M］.北京：中國法制出版社，2014：16.

［8］ 焦洪昌，馬驍.地方立法權擴容與國家治理現代化［J］.中共中央黨校學報，2014（5）：41 －46.

［9］ 中共中央宣傳部理論局.法治熱點面對面［M］.北京：學習出版社，2015：117.

（責任編輯：張 璠）

On the Undertaking of Local Legislative Power in City with Subordinate Districts

JIANG Xuelai1，LIN Chen2
（1.Party School of CPC，Haining Municipal Committee，Haining，Zhejiang 314400，China；2.Party School of CPC，Jiaxing Municipal Committee，Jiaxing，Zhejiang 314001，China）

Abstract：The perfection of the legislation is the basis of the comprehensive law－based governance.It is necessary to obtain the right of local legislation for cities with subordinate districts.The Legislation Act has been revised accordingly，which has an important significance.However，there are still many problems to undertake the local legislative power at present.To achieve the scientific implementation of local legislation，we must complete the undertaking of local legislative power in city with subordinate districts through the multi channel way，and then realize the positive interaction between the rule of law and reform，which can also make local contributions to the implementation of comprehensive law－based governance.

Key words：rule of law；city with subordinate districts；local legislative power；undertaking

中圖分類號：D901

文獻標識碼：A

文章編號：1674－0297（2016）02－0009－05

* 收稿日期：2015－10－20

作者簡介：姜雪來（1984—），男，安徽宣城人，海寧市委黨校助講，法學碩士，研究方向：國際法學；林晨（1977—），男，浙江嘉興人，嘉興市委黨校講師，教務處處長，研究方向：地方立法。