地方院校內部治理現代化的現實困境與實現路徑

陳超凡， 蘇經強（福建師范大學，福州350117）

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地方院校內部治理現代化的現實困境與實現路徑

陳超凡， 蘇經強
（福建師范大學，福州350117）

摘 要：地方院校在我國高等教育治理體系中具有十分重要的地位和作用，當前存在校內權力運行失衡、管理體制不順、規章制度不完善等困境，制約了內部治理的現代化進程。本文以綜合改革的研究視角，提出堅持黨委領導下的校長負責制、構建以章程為核心的制度體系、推進教授治學、完善民主管理、改革校院管理體制、建設理事會（董事會）等具體路徑，以加快促進地方院校內部治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：地方院校； 內部治理； 現代化； 綜合改革

1978年以來，隨著我國從計劃經濟向市場經濟轉軌，高等教育逐漸從“管理”向“治理”轉變。“管理”與“治理”雖一字之差，但內涵大為不同。管理有主客體之分，其主體是單一的，強調主體對客體的“管”，具有強制性的意思；治理則強調多方主體共同參與、協同治理，具有現代化的意義。黨的十八屆三中全會以來，國家對綜合改革、治理現代化做出了重大部署。加快推進大學治理現代化，是當前和今后一個時期高等教育綜合改革的重要任務。大學治理現代化的關鍵是要處理好政府與大學的關系、社會與大學的關系以及大學內部的關系。地方院校是我國高等教育治理體系的重要組成部分，本文擬重點探討地方院校的內部治理現代化問題。

一、地方院校在我國高等教育治理體系中的地位作用

按照隸屬關系，我國高等院校可分為國家部委所屬院校（以下簡稱部屬院校）和地方政府所屬院校（以下簡稱地方院校）；按照隸屬主體，地方院校可分為省屬院校和市屬院校。高等教育作為科技第一生產力和人才第一資源的重要結合點，其社會屬性十分明顯，特別是地方院校肩負著為區域經濟發展提供人才和科技支撐的使命。由于大多數部屬高校是“985”或“211”工程高校，相對地方院校而言，他們獲得國家和所在地政府大量的政策、資金等辦學資源的支持，辦學整體水平較高，在人才培養、科技創新、文化引領等方面發揮了引領示范作用，對經濟社會發展具有較大的促進作用。但全國部屬院校數量少，其中教育部直屬院校僅76所，且分布不均衡，大多位于北京、上海等直轄市和各省會等大城市，無法滿足我國不同區域經濟社會發展的多元需求。

高等教育布局和資源分配不合理直接導致地方院校發展相對滯后，從而加劇了我國區域經濟社會發展的不平衡。因此，加快地方院校發展，推動高等教育資源均衡化成為歷史發展的必然。1980年，教育部批復同意成立汕頭大學，拉開了地方市級政府舉辦大學的序幕，地方政府主導的“新大學運動”迅速發展起來。30多年來，市屬院校和省屬院校取得了長足發展，不斷充實壯大了地方院校的力量。根據教育部公布的全國普通高校名單統計，截至2015年5月21日，全國普通高校共有2 553所，其中地方院校2 435所，占全國高校總數的95.37%［1］。可見，地方院校已成為我國高等教育體系的“絕大多數”，他們在我國高等教育大眾化進程中發揮了不可替代的重要作用，推動了我國高等教育規模實現跨越式發展。我國先后超過俄羅斯、印度和美國，躍居世界各國首位，進入了高等教育大國行列。

地方院校的迅速發展不僅使我國高等教育類型和層次更加多元、結構和布局更加優化，還有利于高等教育服務社會功能下移，有效對接區域經濟社會發展需求。當然，地方院校發展不僅是數量上的增長，還應該是辦學質量上的提升。改革開放以來特別是我國實施“擴招”政策以來，地方院校辦學規模得到了迅速擴張，但整體辦學質量和水平不高，呈現“大而不強”的階段性發展特征。因此，地方院校迫切需要綜合改革，突破制約發展的體制機制障礙和深層次瓶頸問題，促進內部治理體系和治理能力現代化，構建保障質量提升、內涵發展的長效機制，使之真正成為我國高等教育體系的生力軍、區域經濟社會發展的助推器。

二、地方院校治理現代化的現實困境

當前，地方院校已由外延式規模擴張進入了內涵式質量提升的新階段，但與部屬院校相比，其辦學理念、管理模式、體制機制等方面還有差距，辦學實踐中存在權力運行不順、管理體制不活、效率低下等問題。

（一）權力運行困境

大學治理的核心在于校內權力的合理分配和有效運行。大學內部權力主要有4種，即政治權、行政權、學術權和民主權，地方院校也不例外。地方院校要真正實現治理現代化，關鍵是這4種權力要規范運行、各盡其責，但在實際運行中卻不盡如人意。

一是黨委領導和校長負責職權不清晰。1989年起，我國公辦高校實行黨委領導下的校長負責制；1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》以法律形式確認了這一領導體制。黨委領導行使政治權，校長負責行使行政權，體現了黨的領導和遵循教育規律的有機統一。由于書記是黨委領導班子的班長，校長是行政系統的主要負責人，有些人沒有準確理解和把握黨委領導與校長負責的關系，甚至簡單認為黨委領導就是黨委書記統攬一切，校長負責就是行政事務由校長說了算；有的院校沒有很好地理順黨委領導和校長負責的職責，出現推諉扯皮、獨斷專行、班子不和等現象。例如，據新聞媒體報道，某高校書記校長因為不團結，兩人坐不到一塊，致使學校黨委常委會長達一年開不成，嚴重影響學校事業發展。

二是行政權與學術權運行不協調。科森認為，大學表現出“組織結構上的一種奇特的二重性”，“同時存在著兩種結構：一種是傳統的管理科層結構；另一種是教師在其權力范圍內對學校有關事務作出決策的結構”［2］。這兩種結構實際就是行政機構和學術組織，行政機構層級分明、自上而下，具有強制性的科層特征，執行效率高；學術組織相對松散、自下而上，具有民主性的自治特征，執行力相對不強。雖然當前多數地方院校已成立學術委員會、教授委員會等學術組織，但實際運行中行政規范和學術自由經常發生沖突；一些“雙肩挑”的高校及內部機構負責人以學者身份進入學術組織，他們的權力和地位難免對學術事務決策造成影響，一些學術組織淪為行政組織的附屬機構。由此可知，行政權力對學術權力干預過多，導致學術權力邊緣化，教授治學未能充分彰顯。

三是民主權利落實不到位。民主管理是治理現代化的應有之義。雖然師生可通過教職工代表大會、學生代表大會、校領導接待日活動等途徑行使自己的民主權利，但參與的渠道比較單一，師生參與面不廣，他們反映的利益訴求問題有時未能落實和回復，使一些民主管理流于形式。當前，隨著綜合改革的全面深化、依法治校的加快推進、“互聯網+”的飛速發展，涉及師生切身利益的問題不斷增多，師生的法治意識日益增強，師生獲得信息的渠道更加多元，從而對新形勢下地方院校民主管理工作提出了新要求、新任務。

（二）管理體制困境

管理體制可分外部的高等教育管理體制和內部的校院管理體制。雖然目前內外部管理體制基本適應我國高等教育大眾化進程，促進了地方大學的改革發展，但也暴露出一些弊端。

一是從外部管理體制看，上世紀80年代以來，國家不斷深化高等教育管理體制改革，擴大省、市級政府管理高等教育自主權，到本世紀初基本形成“中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主的高等教育管理的新體制”［3］。這種體制有利于調動地方政府的辦學積極性和自主性，但受傳統文化、慣性思維、區域經濟發展需求等影響，一些地方政府對地方院校管得過多、統得過死，有的地方政府甚至把所屬院校作為自己的二級部門來管理，地方院校校級領導任命、機構設置、人員編制、專業設置、招生計劃、學費標準、經費使用等事務都受到政府的約束，地方院校辦學中能夠自主的權力非常有限。同時，由于國家對地方院校投入較少，地方院校辦學資金資源過度依賴地方政府，致使其在“權力運行、價值理念、思維模式上依附于地方政府”［4］，無法真正實現辦學的獨立性和自主性。

二是從內部管理體制看，目前多數地方院校實施校、院（系）兩級管理，屬于科層式的管理體制，注重等級秩序。地方院校為了獲得地方政府的辦學資源、身份認同等，其設置的黨群、行政、后勤機構自主不自主地與政府部門同構，這些部門掌握學校人、財、物等辦學核心資源，導致管理重心過高。而作為辦學主體的院（系）掌握的資源過少，一些地方院校簡政放權，但只有事權下移，用人自主權、資金分配權等仍集中在校級層面，權、責、利失衡使院（系）主體地位嚴重弱化，院（系）無法充分調動本部門師生員工的創造活力。

（三）制度缺失困境

著名教育家夸美紐斯認為制度是學校一切工作的靈魂。與不斷發展的高等教育形勢相比，我國高等教育制度建設相對緩慢，一定程度上影響了地方院校治理的現代化進程。

一是上位法不完善。例如，《高等教育法》已頒布實施16年，當時一些條款規定比較原則、留有余地，之后并未進一步細化實化，導致各級各類院校在執行過程中具有不確定性。“有的地方已不能很好地適應快速發展的高等教育事業出現的新情況，需要進行修正與完善。”［5］

二是大學章程不健全。大學章程是依法治校的基本準則，與部屬大學相比，地方院校章程建設進度相對緩慢，多數地方院校還沒有制訂大學章程，有些院校雖然已頒布章程，但從內容看，參考借鑒部屬大學章程較多，存在同質化現象，未能充分反映本校辦學歷史、理念和愿景，缺乏自己的個性。有的院校雖然章程已頒布實施，但配套制度沒有及時跟上。黨的十八大以來，各級政府大力推進簡政放權，地方院校對如何承接好、使用好上級下放的各種權力缺乏深入思考和整體設計，完善治理的新制度任重道遠。

三是制度不落實。有的地方院校重視制度建設，但抓制度落實不夠，實際工作中存在有制度不執行或“打折”執行、亂執行的現象。有制度不執行或執行不到位，容易產生“破窗效應”，其后果比沒制度更可怕。近年來新聞媒體不斷曝光的高校腐敗案件，其中絕大多數與制度執行不力有很大關系。

三、我國地方院校內部治理現代化的實現路徑

在現代法治社會，地方院校應著眼領導體制、章程建設、教授治學、民主管理、二級管理體制等重點領域，以法治思維和法治方式，全面深化綜合改革，“更加注重從單項改革轉變為綜合改革，從增量改革推進到存量改革，從表層改革深化到深層改革”［6］，不斷優化內部治理結構，充分釋放創新創造活力，加快實現內部治理體系和治理能力現代化。

（一）堅持黨委領導下的校長負責制，推動領導決策科學化

黨委領導下的校長負責制是地方院校堅持正確辦學方向，辦出特色和水平的根本保障。2014 年10月《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》以中央辦公廳名義頒布實施，地方院校應相應出臺具體的實施辦法，處理好黨委與行政、黨委書記與校長、集體與個人的關系。要厘清黨委領導和校長負責的職責邊界，黨委應側重謀劃和決策，研究貫徹落實上級決策部署、決定領導干部任免、聽取行政工作匯報并做出決定等，充分發揮黨委統攬全局、協調各方的領導核心作用；校長應側重管理和實施，研究教學、科研、執行黨委決定等行政工作的重要事項，充分發揮其在行政工作中的組織領導作用。要完善內部議事和決策機制，制訂好黨委和行政工作規則，明確黨委會、黨委常委會、校長辦公會的議事范圍和程序，依法落實黨委職責和校長職權。要貫徹民主集中制原則，杜絕“一言堂”“拍腦袋”，凡屬“三重一大”（重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金）項目，必須經集體研究討論決定。對校園建設、招投標、財經等專業性較強的事項，應設立專家委員會和專門工作小組，由相應決策咨詢機構提出意見后，再提交黨委常委會、校長辦公會研究決策。要全面實行院（系）黨政聯席會議制度，明確院（系）黨政聯席會議的議事范圍、參加對象、決策程序等，強化黨組織和行政領導的共同責任，規范院（系）辦學行為。

（二）構建以章程為核心的制度體系，實現大學治理法治化

法治是社會治理現代化的基本特征。章程作為大學的“憲法”，是大學治理的總綱。地方院校要學習借鑒部屬高校和國外高校章程建設的先進經驗，組織廣大師生員工積極參與章程制訂，全面梳理學校歷史、現狀、未來，總結辦學經驗、特色和優勢，查找辦學不足和困難，明確未來發展方向和路徑，按程序制訂符合法律規范、遵循辦學規律、體現學校特色的章程。同時要以學校章程為核心，對校內教學、科研、管理等各類規章制度進行“廢改立”，構建上下貫通、相互銜接的制度體系。要認真做好章程和新制度的宣傳，強化制度的執行力，維護制度的公信力，形成以法治思維和方式辦學治校的新常態。

（三）大力推進教授治學，實現學術治理專業化

大學作為一個學術共同體，學術性是其本質屬性。大學行政管理原本是為學術服務產生的，隨著大學規模的不斷擴大和治理結構的日益復雜，行政權逐步被強化。與部屬高校相比，地方院校教授數量較少，加上受地方行政部門直接管理的影響，行政化現象較為嚴重。教育部頒布的《高校學術委員會規程》明確提出：“學術委員會作為校內最高學術機構，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。”［7］因此，校級層面要建立健全各類學術組織，合理界定行政機構與學術組織的職責分工，使學術權與行政權獨立運行、相得益彰。要理順教學工作委員會、學位評定委員會、科研工作委員會等學術組織的職能，優化學術組織的人員結構，校級主要領導應不擔任學術組織的主要職務，以便充分發揮學術組織在學科建設等學術事務中的主導作用。院（系）級層面要探索實行教授委員會制度，無行政職務的教授應在委員會中占一定的比例，擴大專家學者在教學、科研和管理中的話語權。要實施人才強校戰略，大力引育高層次人才，壯大教授隊伍力量，為教授治學提供人才支撐。同時要完善師德師風建設長效機制，避免教授自身異化，保證教授具有較高的治學素養。

（四）完善民主管理，推動治理主體多元化

治理的關鍵在于平等、協商，調動各類利益主體積極參與。大學知識分子聚集，實施民主管理具有明顯優勢和良好基礎。要堅持和完善教代會、學代會、校領導接待日，以及師生代表列席黨委常委會和校長辦公會等民主管理制度，廣泛吸納師生參與學校民主管理、民主監督，改變只有少數機關和工作人員辦學的狀況。涉及學校改革發展的重大事項，特別是收入分配、教師職稱評聘、學生獎助等師生切身利益的事項，應提交教代會、學代會討論審議，充分聽取師生代表的意見和建議。要通過校領導信箱、校園官方微信微博、師生投訴機構等途徑，暢通師生以校內申訴為基本形式的訴求表達渠道，多渠道維護師生的合法權益。擴大黨務、校務公開，實施就業質量、辦學質量年度報告發布制度，主動接受師生和社會的監督。目前學生參與民主管理不多，是地方院校治理工作中的一個短板，應積極拓展學生參與學校治理的途徑，建立校領導、二級單位負責人與學生定期面對面交流機制，充分利用新媒體優勢，在政策制定、執行過程中吸引學生廣泛參與。

（五）改革校院管理體制，突出院（系）辦學實質化

隨著地方院校辦學規模的不斷增加，一些院（系）學生規模超過1 000人，教學科研任務繁重，由學校直接管理的難度加大。改革校院（系）管理體制，關鍵是學校層面要簡政放權，實現權責利重心下移，從注重過程向注重目標轉變。要按照“事權相宜、責權一致”的原則，合理界定學校和院（系）的職責，將人事、財務、機構設置等權力下放，使院（系）擁有充分的辦學自主權。要優化機關部門的管理服務，為院（系）和學術組織更好發揮作用提供服務保障。學校在放權的同時，還應進一步加強監管。要推行院系辦學目標管理責任制，強化績效考評，每年根據學科專業特點對各學院工作情況實施分類考評，考評結果作為院系資源分配、干部使用、評優評先等重要依據，推動“校辦院”向“院辦校”轉變。

（六）建設理事會（董事會），推動辦學力量協同化

理事會（董事會）是大學與政府、社會之間的重要橋梁，董事會制度是國外現代大學治理中的通行做法，對地方院校顯得更重要，有利于地方院校吸引各種力量參與辦學，彌補辦學資源的不足，調整規范辦學行為。目前，我國成立理事會（董事會）的高校不多，地方院校理事會（董事會）更是少之又少，即使有也大多運行機制不完善，未能在治理中發揮實質性作用。要探索完善理事會（董事會）制度，搭建學校與政府、社會常態化聯系的平臺，構建多元主體共同治理的模式。要明確理事會（董事會）在大學治理結構中的地位和作用，不斷壯大理事會（董事會）力量，成員應由學校主管部門，共建單位代表，支持學校辦學的有關黨委、政府部門，企事業單位和社團組織代表，以及社會賢達、杰出校友、師生代表等組成。要明確理（董）事的權利和義務，充分發揮成員的政策、資金、人脈等優勢，推動學校在強化社會服務、擴大決策民主、爭取社會支持、完善社會監督等方面取得更大成效。要把理事會（董事會）與校友會、教育基金會建設緊密結合起來，使三者之間相互支撐、形成合力，最大程度拓展辦學資源。

參考文獻：

［1］ 2015年全國高等學校名單［EB/OL］.［2015 －05－24］.http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe _ 634/ 201505/187754.html.

［2］ 伯恩鮑姆.大學運行模式［M］.別敦榮，譯.青島：中國海洋大學出版社，2003：11.

［3］ 馬陸亭.我國高等教育管理體制改革30年：歷程、經驗與思考［J］.中國高教研究，2008 （11）：12－17.

［4］ 成洪波.試論地方大學治理體系現代化［J］.高等教育研究，2014（11）：12－18.

［5］ 瞿振元.推進高等教育治理現代化：目標、價值與制度［J］.中國高教研究，2014（12）：1－4.

［6］ 杜玉波.總結經驗認清形勢將省部共建工作不斷引向深入：在2014年省部共作工作研討會上的講話［EB/OL］.［2014－12－25］.http：//www.upln.cn/html/2014/Channel_20 _1225/2974.html.

［7］ 教育部.高等學校學術委員會規程［A］.2014－01－29.

（責任編輯：張 杰）

Practical Difficulties and Implementation Path of the Modernization of Local Colleges and Universities Internal Governance

CHEN Chaofan，SU Jingqiang
（Fujian Normal University，Fuzhou 350117，China）

Abstract：Local colleges and universities have a very important position and role in China's higher education governance system.The existing campus power imbalance，imperfect management system，rules and regulations of predicament restrict the process of internal governance modernization.From a research perspective of comprehensive reform，specific paths are put forward：insisting the president responsibility system under the leadership of party committees，constructing the system of articles of association as the core，promoting professor participation in academic management，improving the democratic management，reforming university management system，and constructing the council（the board），to speed up the promotion of the local colleges and universities' internal management system and management ability modernization.

Key words：local college and university；internal governance；modernization；comprehensive reform

中圖分類號：G640

文獻標識碼：A

文章編號：1674－0297（2016）02－0110－05

* 收稿日期：2015－10－11

基金項目：福建省財政廳資助專項課題“文化背景下的現代大學制度建設”（2050205079）

作者簡介：陳超凡（1980—），男，福建莆田人，福建師范大學助理研究員，研究方向：高等教育管理、近代教育史；蘇經強（1979—），男，福建龍巖人，福建師范大學助理研究員，研究方向：高校人力資源管理。