循環經濟政策分析—以張家港冶金工業園為列

陶高偉

摘 要：循環經濟，它按照自然生態系統物質循環和能量流動規律重構經濟系統，使經濟系統和諧地納入到自然生態系統的物質循環的過程中，建立起一種新形態的經濟。循環經濟的發展離不開一定的政策體系條件，同時由于經濟負外部性的存在，循環經濟的發展受到限制，因此，需要政府介入，對循環經濟發展進行干預。本文結合張家港冶金工業園實際，對現有循環經濟政策進行分析，并提出促進冶金工業園發展循環經濟的改善建議。

關鍵詞：循環經濟 政策分析 冶金工業園 改善建議

前言：循環型工業園區，主要是用循環經濟的理念來指導工業園區的發展、規范園區的經濟運行和生產過程。與傳統工業園區不同，循環型工業園區主要有生態環境、循環產業鏈、園區服務機構和公共設施等構成[1]。冶金工業園位于張家港市北部，緊鄰“黃金水道”長江，具有良好的岸線、港口資源和基礎設施條件，同時享有廣闊的長江腹地。冶金工業園是國內首家以冶金產業為主導產業的省級特色工業園區，現有工業企業600多家，形成了產業布局相對集中的冶金、鋼鐵生產群，具有一定的產業集群優勢。2005年10月，冶金工業園被批準為國家產業園區循環經濟試點第一批單位，成為全國第一批十三家循環經濟試點產業園區之一。圍繞著國家提出的生態文明建設“五位一體”的總體戰略部署，園區積極按照生態化、循環化和低碳化的要求發展循環經濟，并于2013年9月17日被列入省級循環化改造示范試點園區。

一、冶金工業園發展循環經濟國家、地方政策基礎

冶金工業園產業發展是以冶金行業等傳統行業為主，多是資源消耗量很大的資源密集型產業。隨著園區經濟飛速發展，資源消耗飛速增長，目前園區規上工業企業總能耗占整個張家港市的65%左右，占整個蘇州市的20%左右，受到資源形勢及區域環境承載力的影響，推進循環型工業園區建設刻不容緩。但是循環型工業園區的發展既需要前期的規劃布局，更需要國家和地方配套政策的大力支持及機制的完善跟進。

從國家政策來看，循環經濟發展涉及的法律法規有《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》、《可再生能源法》、《節約能源法》、《太湖流域管理條例》等；規劃引導方面有國家“十一五”規劃、“十一五”規劃等；鼓勵、限制、禁止目錄及能耗限額方面有《產業結構調整指導目錄（2011）》、高耗能落后機電設備（產品）淘汰目錄（第一、二、三批）、針對各重點行業制定的單位產品能耗限額標準；激勵政策方面有財稅〔2015〕78號、《節能技術改造財政獎勵資金管理暫行辦法》等。

從地方政策來看，循環經濟涉及的法規有《江蘇省節約能源條例》（2011），規劃引導方面有《江蘇省“十二五”循環經濟發展規劃》、《張家港“十一五”規劃》、《張家港“十二五”規劃》、《張家港市節能規劃（2012-2015）》、《江蘇揚子江國際冶金工業園循環經濟示范園區建設規劃（2004）》、《江蘇揚子江國際冶金工業園循環經濟規劃（2011）》等；鼓勵、限制、禁止目錄及能耗限額方面有《江蘇省工業和信息產業結構調整限制、淘汰目錄和能耗限額（2015）》；激勵政策方面有《江蘇省省級工業和信息化產業轉型升級專項資金管理辦法》、《張家港市節能及發展循環經濟專項資金管理辦法》等。

二、冶金工業園循環經濟發展目標

根據循環經濟理論和工業生態學原理，依托區內、區外項目的縱向延伸，建立各生產廠家之間的鏈接關系，形成比較完整的產業鏈；統一規劃布局，通過相關產業的橫向拓展，形成關聯度高的企業群落，促進以冶金工業為主導的產業基地的發展和完善；在鋼鐵冶煉業的基礎上，大力發展后道加工和相關產業以及環保綜合利用項目，形成園區集聚效應和綜合效應，高標準建設現代化工業園區；遵照“全面管理、污染預防和持續改進的原則”，全面推行ISO14000系列標準，積極推進清潔生產，將揚子江冶金工業園建成以循環經濟方式運行的生態工業園[5]。

三、冶金工業園循環經濟政策體系存在問題分析

（一）法律法規方面

目前，循環經濟國家有關法律法規的實施對象多集中在企業，針對整個園區的配套政策缺失，沒有一個政策引導企業加入循環型工業園區，導致園區無法有效構建區域循環產業鏈。循環型工業園區的產業鏈仍舊依托企業自身配套相關企業來完成資源的一個循環利用，由于企業的局限性和利益至上性，導致其配套資源綜合利用企業的技術性、全面性無法和專一處理資源循環利用的大型企業相比，從而導致固體廢棄物處理成本較高，資源回收效率較低。而循環經濟地方政策的資金扶持多集中在節能減排方面，也就是末端治理支持較多，對于企業實施資源循環利用項目及新建循環利用企業的支持較少。另外某些環境法規嚴格限制污染性項目的實施，而這些項目恰恰是完成循環產業鏈的關鍵一環，這從另一方面也制約了循環型園區產業鏈的構建。

（二）生態管理機制方面

目前園區的節能及發展循環經濟領導小組由企服科、環保辦、宣傳辦、科技辦、秘書科、統計站等多部門組成，組長為冶金工業園管委會主任，副組長為經濟服務局（安全環保局）局長。由于經濟服務局（安全環保局）具體管理企業節能減排工作，因此日常工作由經濟服務局（安全環保局）牽頭，但是由于園區各辦公室、局是相互獨立的，沒有一個統一協調的辦公室來協調解決各類問題，導致園區推進循環經濟存在一定程度的溝通問題。比如規劃局負責園區規劃，發改局負責項目引進，經濟服務局（安全環保局）負責企業的節能減排、資金扶持等后續服務，各部門的獨立性最終導致循環經濟產業鏈無法有效整合。另外由于園區各部門人員變動頻繁，導致節能及發展循環經濟領導小組成員需要經常更新，對推進循環經濟工作產生了一定影響。

（三）產業規劃方面

園區目前的規劃是以冶金行業循環產業鏈為主，近年來通過節能減排等一批重點項目的實施，園區資源利用效率已經得到了較大的提高，但總體上看，仍然存在資源消耗大，附加值低、產業鏈條短等問題，區域環境承載力依舊面臨著較大的挑戰。一是產業結構方面，由于園區的產業結構以冶金行業為主，產業鏈配套多是圍繞冶金行業的，其他行業的循環產業鏈基本沒有。二是循環產業鏈方面，園區的產業鏈循環多集中于冶金企業內部的循環，企業與外部企業之間的循環較少，并且上下游產業鏈企業較為分散，缺乏集聚效應。另外園區現有產業鏈技術單一，部分產業鏈接主要集中在冶金行業幾家龍頭冶金企業及其配套子企業中。因此目前園區缺乏針對產業鏈上下游企業的一個集中部署規劃，缺乏協調性政策引導。

（四）財稅政策方面

目前國家及地方政府已經出臺了一系列扶持政策，如對節能改造項目給予補貼，對開展資源綜合利用的企業實行稅收優惠，但是還是存在一些不足，一是針對中小型循環經濟項目的激勵政策較少，由于國家層面的政策扶持多針對大型循環經濟項目，對于棄物綜合利用的量都有很高的要求，企業實施的小規模資源循環利用顯然達不到要求，地方政府雖然出臺了一些政策，但是由于循環經濟項目界定方面存在一定的難度，最終企業實施中小型循環經濟項目很難得到政策優惠。二是資源綜合利用稅收優惠目錄更新較慢，已經遠遠跟不上循環經濟的發展。

（五）技術信息支撐方面

冶金工業園循環經濟建設所依賴的循環經濟技術水平低下，大多局限于末端治理方面，缺乏現代科技的有效支撐，如清潔生產技術、資源綜合利用技術、資源重復利用和替代技術。另外由于園區沒有建立循環經濟信息公共平臺，使得園區企業之間缺少聯動，循環經濟產業鏈構建協調還存在不足，資源綜合利用效率不高。

四、冶金工業園發展循環經濟政策優化建議

（一）健全政策法律體系

目前我國的循環經濟政策法律體系離日本、德國等循環經濟強國還有很長一段距離，循環經濟政策法律體系急需進一步完善，使其能真正推動循環經濟發展及生態園區建設。一是循環經濟政策導向應從政府主導轉向政府、企業、社會團體及個人多方面協作；二是國家應該加大針對循環型工業園區的政策激勵，提高企業入駐工業園區的積極性；三是完善循環經濟法律法規，進一步明確地方政府、園區管理部門和企業在推進循環經濟發展中的責任和義務。

（二）強化技術信息支撐

循環經濟產業鏈的形成離不開循環經濟關鍵技術的發展，目前這些技術很多都掌握在國外及國內大型企業。冶金工業園周邊具備龍頭企業的國家級技術研究中心及豐富的教育資源等優勢，因此園區可以以本地高校、循環產業鏈企業、地方政府主管部門、園區主管部門為依托，建立循環經濟產業聯盟。聯盟主要完成以下幾方面功能：一是引進循環經濟關鍵技術，由園區主管部門根據產業鏈企業需求，洽談引進相關循環經濟關鍵技術；二是引進資源循環利用高端人才，由園區主管部門負責考察、調研，地方政府、園區政府出臺配套人才補貼政策。園區主管部門根據人才實際提供相關平臺。如將人才引薦給產業鏈企業，由本地企業出資金、場地，引進人才提供技術，或者園區主管部門協助人才獨自成立企業，并做好產業鏈企業的溝通協調；三是做好人員培訓。由園區主管部門聯系循環經濟領域的專家為園區產業鏈企業高層及政府相關職能部門人員進行培訓，提高企業管理者對循環經濟的認識，從而正確引導園區完善循環經濟產業部署及企業加快循環經濟發展進程；四是建立信息服務平臺，為園區產業鏈企業提供資源共享、信息查詢和網上幫助。

（三）完善財稅政策措施

財稅政策是生態園區及企業發展循環經濟的外在動力，對促進資源節約和綜合利用起著重要的作用。目前園區循環經濟發展還需要政策扶持力度的持續加強：一是需要國家有關部門加快推進資源綜合利用稅收優惠目錄的更新速度，從而使更多循環經濟企業得到政策扶持；二是需要地方政府及園區政府加大循環經濟項目扶持配套力度，進一步細化項目實施層次，按照項目貢獻度給予政策支持。

（四）調整園區產業規劃。

產業規劃對于構建循環型工業園區起著舉重輕重的作用，考慮到園區以冶金行業循環產業鏈為主的實際，改進措施如下：一是通過引進優秀的廢棄物處理補鏈企業，延伸原有循環經濟產業鏈；二是規劃新的循環經濟產業鏈條，如玻璃行業、機械行業等產業鏈，使之與冶金行業產業鏈完成有效對接，從而完成園區整個區域的大循環；三是限制高能耗高污染企業進駐園區，降低傳統行業對環境的壓力。

參考文獻：

[1]郗永勤等.2014.循環經濟發展的機制與政策研究.北京：社會科學文獻出版社

[2]王朝全.李仁方.胡樹林等.2015.機制與對策：循環經濟之中國探索.北京：科學出版社

[3]張思鋒.樊曉燕.雍嵐等.2007.循環經濟：建設模式與推進機制.北京：人民出版社

[4]謝海燕.2010.中國循環經濟政策體系研究報告.北京：知識產權出版社

[5] 武漢科技大學.2011.江蘇揚子江國際冶金工業園循環經濟規劃