洞庭湖生態經濟區濕地生態補償機制探討

■//李　純　章振東

洞庭湖生態經濟區濕地生態補償機制探討

■//李純章振東

洞庭湖生態經濟區有大量淡水資源、農產品、水產品和礦產等多種資源，而且具有巨大的環境調節功能和環境效益。但是，由于認識程度的差異和社會經濟條件的限制，洞庭湖生態經濟區生態系統惡化的趨勢正在加劇，在生態補償機制方面一直沒有得到相關部門的足夠重視。本文借鑒已有的研究生態補償機制理論，分析探討了洞庭湖生態經濟區濕地生態補償機制的現狀，針對當前濕地生態補償實踐中出現的補償資金不足、補償資金來源單一等問題，提出了構建洞庭湖生態經濟區濕地生態補償機制的政策建議。

洞庭湖生態經濟區濕地生態補償補償機制

一、洞庭湖生態經濟區的發展現狀

洞庭湖位于湖南省北部，長江荊江河段以南，跨湖南、湖北兩省，是我國第二大淡水湖。洞庭湖南匯湘、資、沅、澧“四水”，北納松滋河、虎渡河、藕池河三口分泄的長江洪水，東接淚羅江和新墻河水，江河來水進入洞庭湖后經湖泊調蓄，由城陵磯北注長江，可謂“四水三口二河，九水歸一”，是長江中下游的重要調蓄湖泊和生態平衡功能區。洞庭湖生態經濟區規劃包括岳陽、常德、益陽、長沙市望城區和湖北省荊州市，共5市33縣市區。規劃總面積6.05萬平方公里，常住總人口2200萬。2014年4月14日已經獲得國務院正式批復的《洞庭湖生態經濟區規劃》，標志著加快洞庭湖生態經濟區建設，打造更加秀美富饒的大湖經濟區正式上升為國家戰略。

洞庭湖生態經濟區有大量淡水資源、農產品、水產品和礦產等多種資源，而且具有巨大的環境調節功能和環境效益，在調節氣候、控制土壤侵蝕、調蓄洪水、促淤造陸、降解污染物、美化環境等方面發揮著重要作用。同時，洞庭湖還是一個豐富的遺傳基因庫，濕地所保存的遺傳基因對保障生物種群特別是珍稀瀕危物種的存續，具有難以估量的重要價值。但是，由于認識程度的差異和社會經濟條件的限制，洞庭湖生態經濟區生態系統惡化的趨勢正在加劇，洞庭湖生態經濟區保護的形勢依然十分嚴峻。主要表現在濕地面積下降，濕地和物種棲息地“島嶼化”和“片段化”；局部水體污染嚴重，物種資源減少，生物多樣性降低；原生性濕地生態系統結構遭到破壞，呈現逆向演替，繁衍野生動植物資源、降解有毒物質、調節氣候和調蓄洪水等濕地生態系統服務功能下降，生態安全保障能力降低。特別是改革開放以來，洞庭湖生態經濟區各種環境問題日益突出，生態系統受到了前所未有的壓力，生態系統顯現的問題日益突出，這些問題已經成為了制約洞庭湖生態經濟區社會經濟可持續發展的瓶頸，己對生態系統安全構成了嚴重威脅。因此，生態補償問題就成為了經濟社會迫切需要解決的問題之一，亦成為了各界以及眾多學者研究關注的熱點之一。

二、濕地生態補償及生態補償機制

濕地生態補償就是對濕地生態環境本身的補償，即自然生態補償，也就是濕地生態環境治理。通過恢復與重建、維護與修復洞庭湖生態經濟區生態系統整體功能，促進濕地生態環境的自然恢復，實現對洞庭湖生態經濟區生態系統本身的補償。

生態補償機制是以維護、恢復和改善生態系統服務功能為目的，以內化相關活動產生的外部成本為基礎，遵循公平性、效率性、可持續性、受益者付費等原則，充分發揮政府、社會和市場互補作用。以調整相關利益者因保護或破壞生態環境活動產生的環境利益及其經濟利益分配關系為對象的，具有經濟激勵作用的一種制度安排。生態補償機制對保護行為的補償依據是保護者為改善生態服務功能所付出的額外的保護與相關建設成本和為此而犧牲的發展機會成本，對破壞行為的求償依據是恢復生態服務功能的成本和因破壞行為造成的被補償者發展機會成本的損失。生態補償機制是以“資源價值論”的觀念重新評價生態環境資源的現實價值，運用政府調控與市場化運作的方式，讓開發、利用、破壞生態環境資源的人們支付相應的經濟補償，促使環境資源、生態的受益方給予施益方以合理的補償，達到社會經濟可持續發展目標。

三、洞庭湖生態經濟區濕地生態補償存在的問題

（一）洞庭湖生態經濟區濕地補償管理過程缺乏監管

目前，洞庭湖生態經濟區在生態補償機制運作過程中對于監管沒有明確規定，使濕地生態補償工作開展不順。一是洞庭湖生態經濟區生態補償的管理與實施涉及多個行政管理部門，雖然不同部門分工不同，但這些分工只是在他們原有職能上的簡單重復，沒有特定針對洞庭湖生態經濟區生態補償做出具體明確的職責劃分，造成了這些行政主管部門在開展洞庭湖生態經濟區生態補償工作時缺乏主動性。且頂層協調機制的缺失，缺乏一個權威機構來進行統一領導與協調，各部門各自為政的現象尤為突出。二是洞庭湖生態經濟區的保護與管理主要依靠其所在地的縣級政府，其人員工資和工作經費主要靠縣級財政負擔，由于縣級政府財力不足，造成多方面的資金壓力，使縣級政府在洞庭湖生態經濟區生態補償過程中難以完全遵循上級政府所規定的相關方針政策，無法保證相關標準的符合度，以致濕地補償的目標難以實現，同時，省、市政府監督工作也無法有序開展。

（二）生態補償資金來源單一

洞庭湖生態經濟區生態補償屬于典型政府主導型生態補償，財政補貼是唯一的補償資金來源，這就意味著政府必須將有限的資金最大化的利用起來，影響了生態補償的可持續發展。一方面，參與洞庭湖生態經濟區生態補償的補償主體不僅僅只有政府，政府只是補償主體之一。在洞庭湖生態經濟區生態恢復初期，對于成片嚴重受損，又無法找到破壞者的濕地而言，具有高度組織性、體系性的政府主導型的補償方式對洞庭湖生態經濟區生態治理具有十分顯著的效果。但是，隨著市場經濟的發展，這種典型的政府主導型模式已無法適應需要，存在一定的局限性和不合理性。另一方面，在不同程度上獲得濕地生態系統服務的人或組織眾多，包括非政府組織、受益區地方政府、非濕地區的居民、濕地資源消費者等。他們是濕地生態系統的次級受益者，因此，也應為其服務付費。同時，需把這些受益者納入補償主體加以考量，利于今后洞庭湖生態經濟區生態補償工作的深入開展。目前，洞庭湖生態經濟區單一的生態補償資金來源，也不利于生態補償機制的實施，無法真正緩和各利益者沖突與矛盾。

（三）生態補償標準缺乏科學依據

洞庭湖生態經濟區生態補償標準過低，沒有考慮居民意愿，缺乏合理性。湖北省政府為整個洪湖濕地生態恢復工程的順利實施，承擔全部補償資金供給，先后投入了7000多萬元專項資金。該資金通過不同的補償標準對拆圍居民、漁民和濕地自然保護區職工進行生態補償。經過幾年的建設，洪湖濕地恢復工程成效顯著，2010年國家林業局和世界基金會授予洪湖濕地保護區為長江流域優秀保護區。即使如此，洪湖濕地的補償標準還是受到了一定的質疑。主要是政府單方面制定的補償標準，實現了良好的生態效益卻犧牲了民眾的經濟效益，形成不可調和的矛盾。洞庭湖生態經濟區生態補償目前還處于初級發展階段，今后生態補償的實施必然會面臨與洪湖濕地相同的困境。

四、洞庭湖生態經濟區生態補償存在問題的原因分析

洞庭湖生態經濟區生態補償在實施過程中缺乏必要監管與部門合作，政府主導的生態補償，忽視了市場及社會參與作用，使洞庭湖生態經濟區生態補償資金來源單一，補償標準備受質疑，同時也面臨著因缺乏法理依據而無法可依的尷尬。

（一）生態補償管理執行不力，生態補償方式欠缺

一是洞庭湖生態經濟區生態補償存在多頭管理；一直以來，洞庭湖實行分段管理，位于洞庭湖周邊的縣級單位為主要管理部門。沒有統一的管理機構，造成了各個縣區和各個部門之間各自為政、政令不一、令行禁不止的局面。目前洞庭湖被分割為東洞庭湖、西洞庭湖、南洞庭湖三塊，分設三個自然保護區，洞庭湖的管理又分屬水利、航運、漁業、林業、環保、湖洲、血防、建設和旅游等多個部門，有時遇到群眾舉報，難免會出現互踢皮球、相互推矮等現象。在保護洞庭湖及其濕地等各種法律法規日趨完善的前提下，多頭管理導致的執法混亂己經嚴重地制約了洞庭湖治理的法治腳步。洞庭湖多頭管理的現狀之下，法治的力量被大大削弱了。這種方式也成為污染企業為規避“外部性成本”，獲取政府支持的重要依托。二是洞庭湖生態經濟區生態補償方式欠缺。對各區域補償均以一次性的資金補償為主，補償方式單一，缺乏靈活性。補償資金由財政直接撥款，這給政府財政帶來巨大壓力，也缺乏激勵，采取財政撥款方式發放生態補償金，這屬于資金支援的“輸血型”補償，而非“造血型”補償，也不利于洞庭湖生態經濟區生態補償機制的長遠發展。

（二）生態補償資金來源渠道狹窄

政府一直主張建立“政府主導與市場相結合”的生態補償機制，以減輕政府財政困難。然而，市場這一經濟手段卻沒有得到政府真正的高度重視，洞庭湖生態經濟區生態補償的實施未充分發揮市場機制的作用，導致生態補償資金來源渠道狹窄。政策環境缺失、市場交易手段缺失和市場交易平臺缺失是洞庭湖生態經濟區生態補償市場機制缺失主要原因。只有政府對某些生態資源的產權進行合理界定，釆用多種以生態補償作為考量依據的濕地市場補償手段，同時構建交易平臺，使受益者與受損者進入市場，公平談判，生態補償才能得以有序發展，符合實際需求。市場機制在生態補償中的缺失致使政府不得不承擔絕大多數的補償責任。市場機制還可充分考慮洞庭湖生態經濟區生態補償相關者利益，提高他們的積極性，降低交易成本，最大限度地發揮生態補償的作用。

（三）生態補償標準欠妥

洞庭湖生態經濟區在進行退田還湖、禁漁期補償時，都未充分考慮濕地所在地居民的補償意愿。目前，洞庭湖生態經濟區補償標準只考慮了機會成本，標準偏低，帶有濃厚的政府主導色彩，完全由政府說了算，居民只能接受不能反駁。事實上，政府主導與市場機制相結合，要考慮民眾意愿，釆取不同補償手段進行生態補償才更加合理。社會無法參與濕地生態補償標準的制定，將直接影響補償的科學性及最終效果。同時，社會無法參與還消弱了補償效果。政府單方面給出的標準，不一定達到他們內心的期待，因而，認同度不高，無法發揮濕地生態補償的激勵性作用，無法促進民眾對洞庭湖生態經濟區自愿保護行為。

（四）生態補償立法滯后

到目前為止，有關濕地生態補償的立法無論從國家層面還是地方層面來講幾乎都是空白，根本無法滿足濕地生態保護的基本要求。國務院制定的《生態補償條例》在短期內難以完善出臺，國家財政轉移支付法律目前也還沒有制訂，環保部制定的《關于開展生態補償試點工作的指導意見》又缺乏一定強制性。只有少數省市建立了生態補償機制試行辦法，如蘇州市，2010年7月，蘇州市推出以濕地生態補償為重點的《關于建立生態補償機制的意見（試行）》以及《蘇州市生態補償專項資金管理暫行辦法》。蘇州市各級政府依據《意見》和《辦法》精神迅速展開了針對水稻田、重要湖泊、水源地等濕地的生態補償工作。湖南省制定的《綠色湖南建設綱要》確定多領域生態補償和共建共享機制，其本意是化解不同群體的利益沖突，維護弱勢群體權益，實現公共利益的最大化。但是，《綱要》對洞庭湖生態經濟區生態補償的針對性不強，對濕地生態補償的實施以及監管方面只是簡單化描述，無法從根本上解決洞庭湖生態經濟區生態補償領域立法滯后的問題，使濕地生態補償政策權威性不足，遭受社會質疑。1992年加入“國際重要濕地公約”的東洞庭湖，是我國首批加入“國際重要濕地公約”的六大國際重要濕地之一。1994年經國務院批準升格為國家級自然保護區。但作為濕地類型的保護區，東洞庭湖自然保護區實施有效管理能夠依托的法律卻十分有限，僅能依靠《中華人民共和國自然保護區條例》、《中華人民共和國野生動物保護法》和本身制定的相關實施細則，因此，難以從法律沖突、權限分割、規劃滯后的現狀中尋找到可靠的依托進而對整個保護區域實施整體保護。例如《湖南省濕地保護條例》是從全省濕地保護的普遍性出發，未能考慮到洞庭湖生態經濟區保護的特殊性。而《湖南省洞庭湖區水利管理條例》的調整范圍是水資源的利用和水工程的管理，未能考慮到野生動植物及其生態保護問題。更為重要的是這些立法在原則和管理機構上都存在分歧，如《湖南省濕地保護條例》確立的原則是“保護優先”，主管機構是林業行政主管部門；而《湖南省洞庭湖區水利管理條例》確立的原則是“利用和保護相結合”，主管機構是水利主管部門等。

五、構建洞庭湖生態經濟區濕地生態補償機制的政策建議

（一）科學評估洞庭湖生態經濟區濕地生態系統，精準計量生態補償數額，是調動生態經濟區濕地生態補償各主體積極性的關鍵

洞庭湖生態經濟區的生態補償主體包括中央政府、湖南省、湖北省、岳陽市、常德市和益陽市及生態經濟區所在地的縣政府等，也包括向洞庭湖生態經濟區排放廢水的企業法人、砂石資源的開發者及涵蓋區域的所有公民。主要在生態效益損失、生態環境污染治理、人工濕地權利人、環境建設者等方面補償。加大對洞庭湖生態經濟區保護和建設投入，補償受到損害的濕地生態系統，按照“污染者補償”的原則，對經濟區周邊污染企業征收生態補償費，對洞庭湖區建造的人工濕地如水庫、稻田、養殖水面的生態服務價值量評估，結合生態服務價值損失量、污水治理成本及人工濕地提供的生態服務價值量等因素，實施生態補償。科學評估濕地生態系統，精準計量生態補償數額，是調動生態經濟區濕地生態補償各主體，特別是生態服務提供者積極性的關鍵。

（二）完善洞庭湖生態經濟區濕地生態補償方式，增強生態經濟區補償對象自我競爭能力，為其轉業創造條件，改變其對濕地資源過度依賴的現狀

完善洞庭湖生態經濟區濕地生態補償方式，通過采取資金補償、政策補償、智力補償等。一是資金補償。資金補償是一種最為直接的補償方式，能讓受償者真真切切地感受到自己獲得了經濟利益。二是政策補償。通過制定一些優惠政策如優惠信貸，向補償對象提供經濟上的援助，幫助其通過自己的努力提高自己的生活質量，轉變以往傳統的對濕地自然資源依賴程度較高的生存方式，開拓其他的生存之路。三是智力補償。智力補償是學者們大力提倡的“造血式”補償方式，向受償者提供信息，并對其進行投資、外出務工技能培訓，使其再次接受教育，提高其參與市場經濟的能力，增強其自我競爭能力。洞庭湖生態經濟區的補償對象主要是漁民、農戶，為其提供知識和技能培訓，為其轉業創造條件，只有他們開辟其他的生存途徑，才能改變他們對濕地資源過度依賴的現狀。

（三）加大政府投入補償力度，開征生態補償稅費，積極拓展吸收社會資本投入生態補償的渠道

一是加大政府投入補償的力度。濕地生態系統保護屬于公益事業，政府負有不可推卸的責任。就洞庭湖生態經濟區而言，中央政府應承擔70％補償資金，湖南省政府承擔10％，常德市、益陽市，岳陽市政府總共承擔5％的比例。洞庭湖生態經濟區所在的縣級政府根據當地政府的財務情況，適當承擔一小部分。在當前我國的非政府組織尚不發達的階段，濕地生態系統的保護工作仍然需要政府成為主要的出資人和組織者。縣級政府的財政目前比較困難，讓它們象征性地從已有的財政收入中拿出一部分資金用于生態系統保護是可行的，但不能對地方政府寄予過高的期望。二是開征生態補償稅和生態補償費。根據“使用者付費的原則”，向洞庭湖生態經濟區資源的開發者與利用者（如采砂公司、自來水廠、漁民、葦農）征收生態補償稅和生態補償費，籌集補償資金，這也符合權利與義務相一致的原則。當前常德市、益陽市和岳陽市的水價格由水價、水資源費、污水處理費和排污費等組成，水資源費的價格偏低，并不能體現水資源的價值，每一年收取的費用不足以補償生態系統給人們提供的生態供水服務。可以將當地政府的濕地資源承包費收入設定一定比率，作為濕地生態補償費，籌集濕地生態補償資金。就洞庭湖生態經濟區資源的利用現狀而言，濕地資源的承包收入的主要來源有砂石資源、漁業資源、蘆葦資源等。根據受益區域、受益群體不同，政府可以考慮開征濕地生態補償稅。考慮當前農村經濟還不夠發達，農民收入不高的實際情況，在征收濕地生態補償稅時，可將常德、岳陽、益陽三市洞庭湖生態經濟區所在區域的農民除外。可以從洞庭湖自然保護區內開展旅游而獲得的收入中拿出一部分專門用于濕地自然保護區的保護性投入。三是吸納社會資本，建議成立洞庭湖生態經濟區生態補償專項資金。在籌集補償資金時，應充分挖掘社會資本的潛力，通過正當、合法的渠道吸納社會資金。首先，向樂于履行環保義務的公民募集資金。湖南和湖北省政府可以推動建立一個洞庭湖生態經濟區生態補償基金組織，該組織在湖南、湖北省的每一個大專院校招募洞庭湖生態經濟區保護志愿者，這些志愿者在本校成立一個濕地保護協會，設立一個專門賬戶。由這些志愿者發動本校學生，做一些生態經濟區的宣傳工作，并向單個社會成員募集資金。這些志愿者在募集資金時，必須帶上有效的工作證件及本人的身份證。這些有效證件應統一印制，并且公告社會。其次，爭取那些社會責任感強烈的企業向生態補償基金組織捐助生態保護資金。再次，國家政府層面要積極建立健全生態補償方面的法律法規，完善資本市場要素，廣泛吸收社會資本投入生態補償。發揮社會和市場機制的作用。社會是實施生態補償的重要力量，如一些社會公益性組織可以為生態補償提供大量的補償資金。同時，還應通過在市場中引入生態環境產權機制、價格機制、交易機制，發揮市場機制對生態環境資源供求的引導作用，建立公平、公正、公開的生態利益共享及相關責任分擔機制。

（四）建立完善生態補償法律，合理使用生態補償資金，發揮生態補償資金的最大效益

洞庭湖生態經濟區保護立法呈現零散性、片面性、低層次性等特點，致使洞庭湖生態經濟區保護缺少系統而權威的法律制度保障。積極建立完善生態補償法律法規。積極恢復與重建、維護與修復生態系統整體功能，促進濕地生態環境的自然恢復和濕地生態環境治理，實現對洞庭湖生態經濟區生態系統本身的補償。如湖泊水體的凈化、湖床中泥沙的處理、湖床清淤、對因人為原因導致濕地生態環境發生變化予以恢復使其恢復原狀等。濕地產權人的效益損失補償。這里的濕地產權人指洞庭湖生態經濟區中的人工濕地的建設者，包括淡水魚塘的所有權人、稻田的經營主體、水庫的建設者。濕地產權人享有濕地生態環境建設的收益權，洞庭湖人工濕地的產權人享有濕地生態效益的收益權。就洞庭湖生態經濟區而言，補償資金主要用于補償無地漁民、稻田受到野生鳥類侵害的農戶、淡水養殖魚塘因鳥類覓食而使產量受損的養殖戶。總之要科學合理使用生態補償資金，發揮生態補償資金的最大經濟效益和社會效益。

六、結語

洞庭湖生態經濟區對于湖南省、湖北省的經濟發展、維護長江流域的區域生態安全有著至關重要的作用，當前要以政府為主體，完善濕地生態補償的相關法律法規、實行濕地資源許可審批制度、制定濕地生態稅費制度、探索濕地的市場補償機制、加大濕地保護投入、按區域、分類型、多途徑實現濕地的生態補償、加強部門間的協調，建立公眾廣泛參與的濕地生態補償機制，解決洞庭湖生態經濟區資源保護與開發利用中存在的問題，實現對洞庭湖生態經濟區資源的有效開發與保護。建立公平有效的生態補償機制，不僅能直接受益于每個人，也是我們最終建立環境友好型、資源節約型社會的基礎。

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◇作者信息：湖南文理學院

◇責任編輯：羅敏

◇責任校對：羅敏

F275.5

A

1004-6070（2016）07-0069-05

本文受到湖南省重點建設學科“產業經濟學”、湖南省創新團隊“土地流轉與農業經營方式轉變”、湖南省社會科學研究基地“現代農業經營方式”湖南省2011協同創新中心“洞庭湖生態經濟建設與發展”平臺資助。2014年國家社會科學基金一般項目BJY029“吸引社會資本投入生態補償的市場化機制研究”階段性成果。