“十三五”時期杭州都市圈發展思路及對策研究

◎謝雙成

“十三五”時期杭州都市圈發展思路及對策研究

◎謝雙成

杭州都市圈將進入新的發展階段，厘清“十三五”時期杭州都市圈的發展思路具有重要的戰略意義。本文通過回顧“十二五”時期杭州都市圈發展情況，分析了“十三五”時期杭州都市圈發展面臨的機遇與挑戰，認為杭州都市圈跨行政區劃協調機制仍需完善，杭州中心城市輻射帶動能力有待提高，都市圈一體化體制機制和政策配套有待破題，并從提高競爭力、激發內生力、突出民生等方面提出推動“十三五”杭州都市圈發展的對策建議。

杭州都市圈 “十三五”時期 體制機制 協作發展

杭州都市圈建設自2007年5月啟動以來，綜合競爭力不斷增強。2014年，杭州都市圈實現地區生產總值18775.75億元，占全省的比重為46.8%，同比增長7.9%。在全國各都市圈中，GDP增速僅次于上海都市圈、廣州都市圈，高于首都都市圈0.3個百分點。2015年上半年，杭州都市圈實現地區生產總值9139.43億元，同比增長8.7%，占全省的比重上升至47.4%。隨著杭州都市圈轉型升級綜合改革工作上升為國家改革試點，以及新型城鎮化建設、“一帶一路”等國家戰略相繼實施，杭州都市圈將邁入新的發展階段。在杭州都市圈發展即將進入“十三五”階段之際，進一步厘清都市圈發展思路，完善杭州都市圈的有效協調合作機制，健全高層級跨區域治理機制，有著十分重要的現實意義。

一 “十二五”時期杭州都市圈發展的回顧

“十二五”期間，杭州都市圈建設以“規劃共繪、交通共聯、市場共構、產業共興、品牌共推、環境共建、社會共享、體制共創”為抓手，形成了良好的合作協調機制，構建起了較完善的合作共享體系，推進了都市圈一體化發展，促進了域內產業轉型升級和民生改善。

（一）合作協調機制基本形成

目前，杭州都市圈已經形成層次分明、分工明確、運作規范、支撐有力的區域協調與聯動機制。以“市長聯席會議決策機制、政府秘書長工作會議協商機制、協調會辦公室議事機制、專業委員會和部門聯席會議項目合作執行機制”為框架的政府協調機制已具制度化、常態化、高效化。同時，探索建立了共青團、民主黨派、行業協會等社會組織參與的跨地區聯席會議制度，引導多方聯動，形成了社會組織、專家咨詢、企業家和行業協會積極參與的合作機制，杭州都市圈的合作模式逐漸從條塊分割走向協同合作，達成多元共識的協調發展模式。

（二）合作共享體系不斷深化

“十二五”期間，杭州都市圈出臺了《杭州都市經濟圈發展規劃》，通過了《杭州都市圈合作發展協調會章程》，簽署了《推進杭州都市經濟圈一體化行動綱要》等文件，形成了產業發展、旅游合作、環境共治、綜合交通等一系列專項規劃，先后成立并啟動了規劃、產業、旅游、交通、環保、宣傳等15個專業委員會，以及文化、衛生、體育、科技等8個聯席會議制度。每年啟動完成跨區域合作項目30個以上，累計完成合作項目255個，合作領域不斷拓展，合作成果全面顯現，共享體系深入發展。

（三）產業結構調整升級初現成效

“十二五”期間，杭、湖、嘉、紹四市協調產業政策，優化產業分工，在資源優化配置、產業梯度轉移和區域重大項目建設方面加強政策規劃與市場引導，傳統優勢產業改造提升加速，戰略性新興產業蓬勃發展，產業結構得到進一步優化。目前杭州都市圈第三產業比重已經過半，產業轉型遞次推進，結構調整成效顯現。

（四）一體化推進進程不斷加快

一批跨區域重大交通設施相繼建成，“五線一樞紐”高鐵網絡初具雛形，都市圈城際軌道交通一期項目加快籌建，城際公交互聯互通范圍不斷擴大，都市圈公交一體化效應逐步顯現，一體化交通網絡不斷完善。環保跨界聯合執法、邊界建設項目聯合審批制度等環境共保機制不斷完善，都市圈大氣聯防聯控框架協議簽署。旅游聯合促銷、通信合作、人才培訓等市場一體化合作范圍不斷擴大。公共服務一體化建設不斷深入，上百家醫療機構與省級異地就醫結算平臺聯網對接，都市圈城市醫保合作惠民利民的效果凸顯。

（五）多層級交流平臺運行良好

通過協調會辦公室、各專業委員會和聯席會議制度構建層次豐富、結構多元的各類活動平臺、研究平臺和宣傳平臺，初步形成杭州都市圈多層級的交流合作平臺框架。“十二五”期間，組織實施長江三角洲城市合作專（課）題，先后牽頭完成了“幸福圈”研究、新型城鎮化研究、長三角公共服務均等化等課題。編撰出版了杭州都市圈藍皮書《杭州都市圈經濟社會發展報告（2007～2012）》和《杭州都市圈發展報告（2014）》。組建杭州都市圈網站聯盟，實施區域品牌共塑共推戰略，積極提升區域品牌與區域文化競爭力。

二 “十三五”時期杭州都市圈發展面臨的機遇與挑戰

在新型城鎮化規劃的引導下，我國各大都市圈（城市群）都在加快發展。京津冀、長三角、珠三角等國內都市圈區域經濟一體化趨勢日益明顯，集聚效應進一步彰顯，都市圈作為區域競爭的重要載體，已成為推動我國現代經濟改革與發展的核心動力。2015年4月，國務院批復同意《長江中游城市群發展規劃》，未來武漢、長沙、南昌等都市圈（城市群）的發展步伐必將加快。國內20余個都市圈在經濟新常態下也呈現各自的特色和激烈競爭的發展格局。

（一）國內都市圈發展的新態勢

1.國家層面的引領力進一步強化

我國是行政區經濟，需要高層次的權威協調機構來統籌各方利益、統一區域發展目標和規劃布局，以實現都市圈（城市群）協調發展。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，京津冀城市群一體化成為國家戰略；同年4月，國務院還批復同意了《長江中游城市群發展規劃》。這些都體現了都市圈發展需要高層次的強力主導。

2.省級層面的統籌力進一步加強

都市圈（城市群）建設的政策法規等保障措施陸續推出。湖南省人大常委會出臺《湖南省長株潭城市群區域規劃條例》以及相關的《區域規劃條例釋義》和《區域規劃條例實施細則》，廣西人大常委會出臺《廣西北部灣經濟區條例》，從制度上保證了規劃實施和區域合作的法制化。一些跨區域重大基礎設施建設和涉及面廣、項目主體多、協調難度大的項目，在省級層面統籌協調下順利推進。例如，長株潭城市群已實現固定電話同號升位、公交一體運營，并統籌推進交通基礎設施、生態經濟廊道的建設和湘江水環境治理、投融資平臺構建，以及社保一體化等綜合管理和服務；廣西北部灣經濟區已實現移動通信資費同城化、固定電話資費同城化、社會保障一卡通和銀行服務同城化。

3.都市圈分工協作體系中的經濟協調力開始顯現

都市圈（城市群）的協調發展，不僅需要政府行政力，而且需要利益補償和公共投資等經濟協調力。財政性資金支持和設立政策性貸款、產業基金相結合，是目前國內都市圈（城市群）采用的主要方式。例如，北部灣經濟區設立了“重大產業發展專項資金”（每年10億元），支持與重大產業發展項目相關的基礎設施建設；組建了廣西北部灣投資集團、廣西北部灣銀行，發起設立了廣西北部灣產業投資基金，引導與規劃功能定位相符的產業發展。又如，武漢城市圈設立了“國開武漢城市圈建設發展基金”，重點投向武漢城市圈內的區域整體開發、重大基礎設施建設項目等領域。

（二）杭州都市圈發展面臨的機遇

1.國家大力實施“一帶一路”戰略部署的重大機遇

黨的十八大以來，我國區域戰略格局發生重大變化，以長江經濟帶、絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路為核心的新型“一帶一路”發展戰略正從藍圖轉為實踐，逐步成為國家經濟轉型與創新發展的重要平臺。而國家大力實施新型城鎮化發展戰略，把城市群建設作為推進新型城鎮化的主體形態，都市圈作為城市群的重要基礎和核心載體，將成為推動我國區域新一輪發展、加快新型城鎮化的主要路徑。同時，新型城鎮化對杭州都市圈加快經濟轉型升級、優化空間結構、促進資源優化利用、提升環境質量，以及建立城市群發展協調機制、促進各類城市協調發展、強化綜合交通運輸網絡支撐等也帶來了難得的發展機遇。

2.杭州都市圈轉型升級綜合改革試點的戰略機遇

國家發改委批復杭州都市圈轉型升級綜合改革試點為都市圈在推進產業轉型升級、改善資源要素市場化驅動、激發市場主體活力、提升創新驅動能力、整合統籌城鄉區域發展、加快優化發展環境等方面進一步深化改革提供了國家層面的指導支持。浙江省提出圍繞城市化發展戰略，推動縣域經濟向都市區經濟轉型，以提高省域中心城市的集聚輻射能力。杭州都市圈作為長三角城市群的重要板塊、浙江省四大都市圈的龍頭，對構筑城鎮布局科學、產業結構合理、市場體系完善、信息資源共享、交通體系完備、基本政策統一的區域經濟共同體提出了新要求。在此背景下，杭州都市圈的協同發展將再次迎來重大機遇。

3.跨境電子商務綜合試驗區落戶杭州先行先試的機遇

2015年3月7日國務院印發《關于同意設立中國（杭州）跨境電子商務綜合試驗區的批復》，標志著全國唯一的跨境電子商務綜合試驗區正式落戶杭州，這也是國務院批復在杭州實施的首個國家戰略。綜合試驗區的設立為杭州都市圈打造跨境電子商務完整的產業鏈和生態鏈，通過制度創新、管理創新、服務創新和協同發展，破解深層次矛盾和體制性難題賦予了先行先試的難得機遇。杭州有以阿里巴巴、網易、華三等為代表的領先業界的電子商務與信息軟件服務企業，特別是阿里巴巴在紐交所的成功上市，不僅讓其成為全球市值居第二位的互聯網公司，而且讓世界看到了杭州互聯網經濟的強勁實力。杭州都市圈可以利用國家政策和自身產業優勢，輻射帶動，產業集聚，立足全國，走向世界。

（三）杭州都市圈發展存在的問題

目前，國內都市圈（城市群）正在迅猛發展，中央批準頒布了《京津冀協同發展規劃綱要》和《長江中游城市群發展規劃》，京津冀都市圈發展上升為國家戰略，珠三角、長三角城市群與周邊區域合作發展也出現了新態勢。長三角區域合作格局與經濟版圖重新構建，城市群的擴容和整合、合作領域的拓寬和深化、國際產業格局的調整與重組、網絡時代信息化與“互聯網+”的深化，以及黨的十八大提出的國家治理體系與治理能力現代化，都對杭州都市圈的發展提出了新的要求。杭州都市圈亟待解決的突出問題包括以下幾個方面。

1.杭州都市圈跨行政區劃協調機制仍需完善

省級協調機制作用有待進一步發揮。杭州都市圈規劃的推進實施在省級層面缺少剛性，實施計劃及對部門和地方的監督考核機制不夠健全，城市間協調機制作用有待進一步加強，融合互動以政府層面推進為主，協調主體和手段相對單一，導致杭州都市圈跨區域項目在統籌推進能力方面尚顯不足，亟須省級層面予以推進。

2.杭州中心城市輻射帶動能力有待加強

與同為都市圈核心城市的成都、南京、武漢等相比，杭州這一城市的國際化程度還不高，輻射帶動能力不強。同時，與北京、蘇州等中心城市加快推進行政區劃調整、提升中心城市功能相比，杭州行政區劃調整的速度還比較慢，面臨區行政區劃與發展空間不匹配的矛盾。例如，濱江區是杭州國家級高新技術產業開發區所在地，發展空間基本開發完畢，面臨發展空間不足等問題；青山湖科技城與未來科技城在發展目標、功能定位等方面存在相似性，由于分屬于不同行政區劃，極易造成資源浪費。

3.都市圈一體化體制機制和政策配套有待破題

如何以推進杭州都市圈轉型升級綜合改革試點工作為抓手，著力實施一批具有突破性的改革事項和政策配套，推進杭州都市圈融合互動發展？這方面的政策法規約束尚未建立，產業合作機制和利益協調機制尚未形成。

三 推動“十三五”時期杭州都市圈發展的對策研究

“十三五”是我國實現全面建成小康社會宏偉目標的關鍵五年。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出，“要推動區域協調發展”，“培育若干帶動區域協同發展的增長極”。在國家加快“一帶一路”布局和長江經濟帶建設的戰略背景下，浙江省參與長三角世界級城市群建設的主體是都市圈，以大都市為核心的都市經濟圈的競爭已經成為國家和區域競爭的主要表現形式。杭州都市圈作為浙江省四大都市圈的重要成員之一，在長三角、浙江省發展中的地位舉足輕重。“十三五”時期，應進一步將杭州都市圈發展作為浙江省優化空間結構、提升長三角城市群戰略地位的重要戰略，將杭州都市圈的發展放在省級乃至國家戰略層面予以推動，以發揮其在全省創新驅動轉型升級中的龍頭帶動示范作用。杭州市要抓住國家全面推進“一帶一路”戰略和深入推進長江經濟帶發展戰略，以及國務院批復實施杭州都市圈轉型升級綜合改革試點的重要契機，以全面深化改革為動力，以經濟轉型升級為主線，以資源要素市場化配置改革為突破口，以激發市場主體活力、提升創新創業驅動能力、增強都市圈發展潛力為關鍵，按照《杭州都市圈發展規劃》總體要求，發揮好杭州對杭州都市圈的輻射帶動功能和先行示范作用，著力在重要領域和關鍵環節改革上取得實質性突破。加快推進杭州“一基地四中心”建設，提升杭州都市圈務實合作與一體化進程效果，在杭州都市圈率先建立充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的體制機制。努力將杭州都市圈建設成為具有較強國際競爭力的世界第六大城市群重要板塊、亞太地區重要的國際門戶、全國科學發展和諧發展先行區和浙江創業創新核心區。

（一）提高競爭力，進一步提升杭州都市圈的貢獻度

堅持協同發展導向，明確符合新形勢的目標定位，努力提升杭州都市圈在社會經濟發展、新型城市化和深化改革方面的貢獻度。

1.發揮市場作用，構建產業新格局

共同加強產業分工協作。科學確立都市圈產業發展重點，借鑒負面清單管理模式，強化產業發展引導，探索建立有差別的產業準入機制，共同制定都市圈產業發展導向目錄和空間指引以及招商引資、產業布局、財稅支持、要素保障等方面的政策措施，防止產業結構低水平重構。明確各城市產業發展重點，按照“研發在中心城市、制造在周邊區域，孵化在中心城市、轉化在周邊區域”的思路，杭州市圍繞“一基地四中心”建設，加快發展高新技術產業及金融服務業、總部經濟等高端產業，打造輻射帶動都市圈產業升級的動力源；副中心城市根據產業基礎突出建設特色優勢產業集群核心區，推動副中心城市現代服務業與杭州等其他城市形成互補共生和聯動發展的格局；節點縣（市、區）重點建設高附加值制造基地。

共同促進產業一體化布局。鼓勵優勢企業跨區域兼并重組，促進形成差異發展、優勢互補的產業一體化空間布局，避免同構競爭。以園區合作為突破口，探索以共建共享、托管、分區開發、戰略聯盟、整合提升等模式共建一批區域合作協作平臺，促進優勢資源互補。充分發揮省級產業集聚區、各類開發區（園區）及工業功能區的工業主平臺作用，制定都市圈工業園區發展規劃，明確各園區主導產業，增強園區間的產業分工協作，促進園區外企業向園區集聚，促進產業集約集聚發展。以國家發展長江經濟帶為契機，整合、規劃湖州港、杭州港、嘉興港和紹興港。積極拓展海河聯動，探索建設國家級內河型臨港經濟試驗區。

共同優化產業協作環境。通過加強都市圈產業導向政策、產業園區資源共享等方式，進一步優化都市圈產業發展和分工協作環境。健全產業合作利益共享機制。以企業搬遷、園區共建、區域聯動開發等為突破，制定和完善跨地區稅收分成和經濟指標統計辦法，健全都市圈產業合作利益共享機制。建立健全園區資源共享機制。建立“杭州都市圈產業園區聯盟”，推進各園區資源共享、信息互通、成果互認，加快形成產業園區資源共享機制。

2.發揮區域創新力，構建驅動新機制

加強創新型區域建設。積極推進國家自主創新示范區建設，進一步統籌整合科技資源，支持以杭州高新技術開發區為核心，打造國家自主創新示范區，并力爭將國家自主創新示范區的范圍擴展到杭州都市圈內國家級高新技術產業開發區，打造面向全球的新一代創新創業平臺。深入開展浙江省產業技術創新綜合試點建設，加快四市國家創新型試點城市建設，深化杭、湖、嘉三市國家知識產權示范城市建設，推動紹興市創建國家知識產權示范城市。提升杭州高新技術產業開發區、紹興國家高新技術產業開發區等國家級高新技術產業園區和一批省級技術產業園區的自主創新能力。

加快科技成果產業化。加強區域科技成果轉化服務體系建設，深化區域產學研合作，設立都市圈創業投資風險基金，推動區域內科技成果的轉移轉化。引導創新資源向企業集聚，鼓勵企業加大研發投入力度，提高企業研發機構設置率，支持企業承擔國家、省及跨區域重大科技項目，提高企業創新成果的產業化能力。加強區域科技成果轉化服務體系建設，建立集研發、集成應用、成果產業化、產品商業化于一體的創新產業鏈，推動科技創新和商業模式創新相結合。鼓勵龍頭企業與高等院校和科研院所組建跨區域合作的產業技術創新戰略聯盟或新興產業創新合作組織，依托杭州市高校，探索建設產學研協同創新基地，重點開展關鍵技術攻關。

共建共享科技創新平臺。以科技資源相互開放和共享、公共服務跨區域互認、都市圈共享共用科技工作平臺建立、創新載體聯合共建為重點，推動科技創新平臺的共建共享。引導和推動都市圈內創新載體、科技創新服務平臺、科技信息機構、科技經濟基礎數據等科技資源相互開放和共享科技服務跨區域互認并在考核中予以認可。突破行政區劃的束縛，建立都市圈共享共用科技工作平臺，推進都市圈內大中型骨干企業與高校、科研院所合作建設技術研發機構，以及與博士后工作站聯合實施重大科技攻關項目。建立聯合共建創新載體、結對共建孵化器等創新載體共建機制。

3.集聚高端要素，發揮人才資源新作用

深化杭州都市圈在人才引進、培養和使用上的合作，建設人才集聚創新平臺，進一步完善評價制度和激勵機制，打造人才集聚高地。實施都市圈高層次創新創業人才引進計劃，完善“政府+企業+人才+中介”的立體引才網絡，搭建都市圈聚才平臺和人才信息庫，完善用才機制，做優留才環境。探索建設人才管理改革試驗區，促進區域內人才無障礙流動。強化創新人才激勵，深化以技術要素參與股權和收益分配為核心的激勵機制，支持高校、科研院所將科技成果產業化業績作為應用型研究人員職務晉升的主要依據，建立重創新創業實績、重社會和業內認可的人才評價體系。建立統一人才服務體系。開展職業資格互認，推進養老、失業保險無障礙轉移接續，打破人才壁壘，推動人才自由流動。

（二）激發內生力，進一步提升杭州都市圈的融合度

加快形成目標同向、措施一體、優勢互補、互利共贏的都市圈發展新格局，要進一步增強杭州都市圈的整體性、協調性和融合度。

1.加快推進都市圈綜合交通體系

構建一小時半都市快速交通圈。突出綜合交通通道主軸，加強城際聯系，進一步加快杭州繞城高速公路西復線、杭長高速北延、錢江通道北接線、杭紹臺等高速公路建設。加快建立以杭州為中心的高效、便捷的鐵路運輸系統和杭、湖、嘉、紹之間的快速通道，形成“二十線八樞紐”鐵路網絡。全面推進杭州都市圈城際鐵路網建設項目，加快形成城際鐵路網絡。全面構建杭城快速軌道交通網絡，并實現與高鐵網、城際鐵路網的“三網融合”。

加快都市圈交通樞紐建設。加強客運樞紐“零距離”換乘以及樞紐建設分工合作、優勢互補、協調發展，構筑布局科學合理、能級梯次銜接、功能相互配套的多層次客運樞紐體系，提升客貨運樞紐綜合運輸一體化水平。統籌貨運樞紐與產業園區、物流園區的空間布局，優化都市圈公路貨運場站（物流園區、物流中心），以信息服務為手段，有效銜接航空港、主樞紐港、鐵路樞紐場站、城市配送系統，形成由杭、湖、嘉、紹公路運輸樞紐貨運系統組成的綜合貨運樞紐，并具有現代物流服務功能的快速貨運系統。

積極推進都市圈智慧交通建設。完善交通信息資源云平臺，匯聚都市圈鐵路、水路、公路、空運、城市交通等全行業的數據資源，實現多種運輸方式和多部門的信息共享、操作流程與相關技術的標準化，逐步形成智能化、高效化的綜合運輸服務信息共享體系。借助杭州電子商務發達的優勢，進一步強化交通物流信息集散地的功能，積極發揮湖、嘉、紹在本市域內的樞紐功能。在整合交通信息資源的基礎上，進一步拓展為社會、為企業提供信息服務和開放資源的渠道，不斷提高綜合交通信息化服務的能力和水平。

2.創新基礎設施一體化模式

探索建立共建共享和銜接配套的協調機制，共同推進跨區域重大基礎設施建設，建設區域一體化基礎設施網絡體系。推進都市圈公益性文化體育設施的相互開放，探索以“就近服務、付費共享”為原則建立跨界地區環境設施共建共享制度，以“智慧城市”建設為契機協同建立人口信息庫、企業法人數據庫等共享基礎數據平臺。協同構建杭州都市圈環境保護體系，完善水、大氣聯防聯控體系，探索建立交界地區環境管理機制，謀劃成立界河共治專項小組，實現相鄰區域城市管理無縫對接。完善環境信息共享機制，消除區域接合部管理盲點。

3.積極推進區域市場一體化

推進要素市場一體化建設。借鑒武漢城市圈的做法，在省要素市場化配置改革擴面的基礎上，制訂金融、土地等生產要素市場一體化建設實施方案，明確促進生產要素按市場規律在城鄉之間、城市之間自由流動的目標、重點任務和工作舉措。借鑒京津冀產權市場發展聯盟模式，搭建杭州都市圈區域要素市場一體化平臺，逐步形成覆蓋圈域的一體化產權交易網絡。以集體經營性建設用地流轉為重點，以縣為單位確定試點地區開展試點。探索建立一體化的存取款體系、支付與資金結算體系和信用體系，建立都市圈金融防范和協同處置機制。

加強資源要素市場化配置。發揮市場配置資源的基礎性作用，實現都市圈生產要素的合理流動和資源的優化配置。以工業企業綜合經濟效益評價排序為基礎，構建統一的工業、服務業、建筑業企業綜合評價指標體系，進行分領域、分行業排序，不斷完善差別化要素配置機制。探索建立水權、排污權跨區域跨產業轉讓交易機制和生態補償機制，積極開展排污權抵押貸款試點。開展都市圈新增用能量以及現有用能存量有償轉讓和交易試點，實現圈內“等量置換”或“減量置換”的合作與交易。探索建立都市圈耕地占補平衡統籌調劑機制和低效土地市場化退出機制，盤活存量土地。

（三）突出民生，進一步提升杭州都市圈的幸福度

進一步推進杭州都市圈社會民生一體化，以共同的理想信念、強大的精神支柱、良好的道德規范，建設幸福和諧的杭州都市圈。

1.深入推進公共服務一體化

以深化“一卡通”、促進都市圈內優質教育資源和醫療資源的合作共享等為重點，深入推進公共服務一體化。著力實施圈內公園年卡同城待遇；深化公交一體化，加快圈內城際公交線路的互通；積極拓展杭州都市圈內各地市民卡互通互用的路徑。探索杭州都市圈“一卡通”在公共交通、公共服務、旅游休閑、小額消費和個人征信等領域的應用，為都市圈市民創造更加便利的生活，并為政府提供信息化、智能化服務平臺，推進杭州都市圈社會民生共建共享。積極推進杭州都市圈固定電話、移動通信同網同價。

建立多元化跨區域教育合作模式。推廣名校集團化、教育共同體，積極搭建都市圈教育資源優化共享的平臺，促進優質教育資源的合作與共享。整合都市圈區域內師資培訓力量和資源，構建中小學教師培訓資源合作共享機制。推進核心城市學校與副中心城市、節點縣市學校的掛鉤幫扶。有計劃地互相開放職業教育實習實訓基地和場所，逐步互相開放一些中職學校的招生市場，允許四市中職學校互相適量招收一些初中畢業生。促進區域內職業教育資源配置形成特色和品牌，推動職高層次人才的就業合理流向。

聯動推進智慧醫療建設。探索建立醫療資源、醫療診斷、醫療信息全域共享機制，推動區域醫療衛生領域合作，實現跨區域聯合辦醫、設立分支機構和選派名醫坐診。加強都市圈公共衛生安全的協調合作，有效構筑都市圈流動人群免疫屏障，推動常態下都市圈疫情防控部門間的合作，強化衛生行政執法職能，完善衛生監督執法體系。

2.建立區域品牌共建共享機制

建設共同的區域品牌、跨區域合作的項目品牌和活動品牌等，實現區域品牌、市場品牌的全面對接；通過統一的對外宣傳平臺，發揮輿論先導的作用，提升都市圈形象，擴大都市圈影響，打響都市圈經濟先行、生活幸福、生態文明的區域品牌。以杭州都市圈為區域單位，積極參與長三角區域一體化，形成以杭州都市圈一體化為核心的多圈層大跨度合作格局，加強與省內浙東經濟合作區、閩浙贛皖九方經濟協作區的聯系交流，建立緊密型合作關系；加強與長三角、環渤海、珠三角國內三大區域的合作聯系，建立重點型合作關系；加大與南京都市圈、長株潭城市群、武漢城市群、海西經濟區等區域組織的溝通聯系，建立交流型合作關系。

3.制定幸福圈建設專項規劃并進行試點工作

提升杭州都市圈城市生活幸福度是一項長期工程，需要進行長時間的專題研究。發揮專家學者對城市生活幸福圈建設工作的指導作用，研究制定《杭州都市圈城市生活幸福圈規劃》，并進行幸福圈建設試點，逐步推廣到整個都市圈，可從有條件的海寧、蕭山、德清、臨安等縣（市、區）先行開展。通過若干年的共同努力，逐步實現杭州都市圈城市生活幸福圈目標。

四 杭州推動“十三五”時期杭州都市圈發展的保障舉措

（一）進一步加大統籌協調力度

1.加大國家和省級層面的支持力度

省級政府及相關部門對杭州都市圈的統籌協調，是形成國家、省、市“三級聯動”推進機制、推進杭州都市圈融合互動發展的關鍵。建議加強省級統籌協調機制作用，根據《浙江省杭州都市經濟圈轉型升級綜合改革試點三年（2014～2016年）實施計劃》的要求，列出合作項目清單，建立省級部門責任考核機制，加強對四市和市縣職能部門的指導和政策支持，完善執行三年實施計劃的機制，加大重大跨區域項目統籌力度。

2.完善內部融合互動的協調機制

多元化的協商與多主體的參與機制，是提升都市圈合力的重要途徑。下一階段，在完善現有協調機制的基礎上，要進一步提高各市、各節點縣（市、區）對都市圈協調發展的重視程度，繼續創新、完善圈內協調機制。建議加大各市推進都市圈發展的領導力度，理順都市圈協調會辦公室體制，強化協調會組織協調監督推進的功能，推動節點縣（市、區）融合聯動常態化。鞏固深化提升都市圈專委會、聯席會議和行業協會協調機制，充分發揮企業和市場的作用，建立跨區域項目實施平臺，探索促進區域合作的新型考核體系和激勵機制。

3.建立區域一體化發展評估考核機制

設計杭州都市圈發展競爭力指標體系，構建區域一體化的政績評估考核體系，獨立設置都市圈一體化監察評估委員會，對四市一體化決策執行情況進行監查和評估。創新相關職能部門考核體系，開展績效考核，確保規劃、決策和改革、執行措施落到實處。動態考核都市圈一體化建設水平和相關各方責任。建議省委、省政府加大對杭州都市圈建設的協調指導力度，建立自上而下的區域一體化量化考核機制，確保各城市在發展定位、基礎設施布局、產業發展等方面符合長三角規劃和都市圈規劃的要求。

（二）努力完善共建共享機制

1.建立重要資源統籌配置機制

建立建設用地集約供應保障體系，加強都市圈規劃與城市規劃、土地利用總體規劃的銜接，強化土地集約利用，拓寬建設用地指標來源渠道，保障都市圈重點建設項目的用地需求。建立優質水供應源，實施若干重大區域性供（引）水工程，鼓勵缺水區域與水資源充裕區域進行水權交易，實現水源建設、庫區移民、工業異地開發的有機結合。

2.加大跨區域合作項目的推進力度

跨區域產業合作、重大基礎設施建設及民生合作項目涉及面廣、協調難度大，建議省級層面強化協調機制的運行常態化，省級部門在立項、土地、規劃、資金和法律支援等方面加大跨區域合作項目的推進力度。

3.探索利益共享的分配與補償機制

在推進杭州都市圈融合互動發展的過程中，建立健全互惠的利益調節機制和區域合作的新利益觀是促進都市圈政府合作的根本性動力。建議探索跨區域合作事項的利益分享機制和補償機制，同時，構建杭州都市圈區域利益協調機制。

（三）建立具有約束力的政策和法規體系

1.加大規劃實施的法律保障力度

借鑒長株潭城市群、廣西北部灣經濟開發區的經驗，由省人大常委會制定、出臺《杭州都市圈發展規劃條例》或《杭州都市圈發展規劃實施細則》，從制度上保證規劃的法制化和科學性，通過區域的共同立法和執法來規范杭州都市圈建設，進一步加強環保、工商、文化市場等部門的統一執法，提出區域一體化監管的立法建議，建立四市利益協調機制或法規體系。

2.大力推進圈域公共政策的同城化

在全國統一的法律和政策體系的指導下，重點推進招商引資、土地批租、稅收、人才流動、社會保障、資源開發、信息共享等政策的同城化，保護市場規則的一致性。建立四市公共政策綜合評估機制，抓緊清理圈內各市與一體化、同城化要求不相符的地方性政策及規范性文件。

3.繼續強化都市圈規劃協調作用

建立完善各地區、主要利益相關者規劃參與編制機制和規劃成果公示制度。在現有規劃體系的基礎上，繼續推進軌道交通、“智慧城市”建設等專項規劃共編工作。

（四）多渠道籌措杭州都市圈發展資金

1.建立都市圈共同發展基金

積極發揮財政性資金的引導作用，由各市按照地區生產總值或地方財政收入的一定比例建立“杭州都市圈共同發展基金”，重點用于圈內生態環境共保、上下游資源的合理利用與補償、區域公共服務均等化等領域，推進杭州都市圈重大領域合作的突破。

2.創新圈域發展融資新渠道

杭州都市圈是民間資本發達地區，允許通過投資基金、債券發行等方式推進區域合作發展。借鑒廣西北部灣產業投資基金的經驗，建立“杭州都市圈產業投資基金”，推進建立圈內產業分工協作體系。通過發行區域性項目債券等方式，用于圈內重大項目建設和規劃落實。設立都市圈創業投資風險基金，健全促進產學研合作風險共擔和利益共享機制。

3.加強城市商業銀行合作

建立杭州銀行、湖州銀行、嘉興銀行和紹興銀行之間的交流協作機制，通過市場化手段，進一步推進在銀行業務開展、資產及股權合作方面加強協作。

（責任編輯 方晨光）

作者謝雙成，杭州市人民政府副市長（郵政編碼 310026）。