預算改革背景下的公共財政監督淺析

●秦強

預算改革背景下的公共財政監督淺析

●秦強

現代財政監督體系是現代財政制度的重要組成部分，新《預算法》對預算管理在全面性、公開性、民主性、績效性等方面提出了新的要求。未來，財政監督應貫穿于預算的整個流程，逐步建立起人大監督、財政部門監督與社會公眾監督相結合的財政監督模式。

財政監督預算監督預算法

新修訂的《預算法》（以下簡稱“新《預算法》”）已于2015年1月1日起開始施行。這次修訂深刻地體現了黨的十八大和十八屆三中全會關于建立現代財政制度，實施全面規范、公開透明預算制度的法制和民主精神，對于構建全面規范的財政監督制度將發揮重要作用。舊《預算法》框架下，財政監督實踐領域主要以財政監督為主，也是理論界所界定的狹義的財政監督，它以財政運行中的預算、資產管理和財務管理為客體，主要采取“同級監督”和“垂直監督”相結合的方式，依照各項法律、法規，對財政運行中相關主體所開展的監督行為，這種監督被視為財政內部控制體系的組成部分，以檢查為主要形式開展。目前，各級財政部門下設有財政監督檢查局，是執行財政部門監督職能的主要機構。廣義的財政監督則是以各級國家權力機關、社會公眾、財政部門、稅務部門為主體的，以政府預算所涉及的政府及其職能部門、納稅人等為客體，貫穿于預算編制、預算審批、預算執行和調整、決算四個流程，分別對預算編制的合理性、科學性，預算執行的嚴肅性、合法（規）性，以及預算安排的及時性、有效性等問題開展多種形式的監督。新《預算法》對預算管理在全面性、公開性、民主性、績效性等方面提出了新的要求，為財政監督跳出“財政”監督財政提供了法理依據。

一、新《預算法》對財政監督工作的新要求

（一）財政監督要全口徑覆蓋

黨的十八大報告明確指出要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，把一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算“四本預算”全部納入公共預算編制，我國《憲法》賦予了人大審議和批準預算和監督預算的最高權力，因此，這一論述事實上是將政府的所有收支均納入人大的監督，使人大對預算監督的內容和范圍都得到豐富和拓展，強化了人大的預算監督權。同時，在新修訂的《預算法》中，進一步明確了各級人大及其常務委員會對預算、決算監督的職權，同時賦予人大及其常委會對預算、決算中重大事項或者特定問題的調查權，預算、決算問題的詢問或者質詢權，這些規定事實上強化了人大及其常委會對預算編制的影響力和對預算執行的監督力。

（二）明確了預算審查的重點

新《預算法》對各級人大預算編制審查的重點進行了具體規定，主要包括：預算安排是否符合國民經濟和社會發展的方針政策，預算安排的重點支出和重大投資項目是否適當，預算編制是否完整、細化，預算對下轉移性支出是否規范、適當，預算舉債是否合法、合理。同時，新《預算法》要求各級政府應當根據本地區經濟和社會發展水平編制預算收入，為避免出現“順周期”的稅收問題，要求各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。此外，對超收收入的使用有了嚴格的規定，只能將超收收入用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金等。

（三）強調預算要有績效

新《預算法》把“講求績效”作為預算的一條重要原則，將績效貫穿于預算的整個流程中。首先，在預算編制環節中，新《預算法》要求參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規定程序征求各方面意見后，進行編制。在預算審查和批準環節中，新《預算法》要求各級人民代表大會有關專門委員會，要向本級人民代表大會主席團提出關于總預算草案及上一年總預算執行情況的審查結果報告。其中，審查結果報告應當包括提高預算績效的意見和建議。在預算執行和監督環節中，新《預算法》要求各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。在決算環節中，新《預算法》要求縣級以上各級人民代表大會常務委員會和鄉、民族鄉、鎮人民代表大會針對本級決算草案，要重點審查支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況。

（四）強調預算公開

新《預算法》對于預算公開作了多項有針對性的修改，一是預算公開的口徑，要求一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營性預算、社會保障基金預算都必須公開；二是預算公開的內容，要求中央和地方各級預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表都要公開，其中明確了預算公開既包括本級預算，還包括部門預算，同時，還要求政府采購、轉移支付、舉借債務以及機關運行經費等重要事項，以及審計機關對預算執行和其他財政收支的審計報告要公開；三是預算公開的具體要素，新《預算法》對預算公開的時間、主體責任等都作了明確、具體的規定。預算公開為人大和社會監督提供了更為便利的監督條件，同時，也通過明確預算公開的內容，事實上強化了人大的預算監督權。

二、舊《預算法》框架下財政監督存在的主要問題

（一）主要以一般公共預算為監督對象

在舊的《預算法》框架下，我國各級人大和財政部門主要圍繞一般公共預算來開展監督工作，根據2012年頒布的《財政部門監督辦法》，財政部門監督工作包括三個方面：一是財經制度的執行情況，包括財稅法規、政策的執行情況，政府采購法規、政策的執行情況，財務會計制度的執行情況；二是預算制度執行情況，包括預算編制、執行、調整和決算情況，稅收收入、政府非稅收入等政府性資金的征收、管理情況，國庫集中收付、預算單位銀行賬戶的管理使用情況；三是資產和債務管理情況，包括行政、事業單位國有資產，金融類、文化企業等國有資產的管理情況，外國政府、國際金融組織貸款和贈款的管理情況。根據各省、市人大常委會通過的財政（或預算）監督條例，各級人大及其常委會的監督工作主要包括：一般預算執行情況，包括執行人民代表大會決議情況，實現預算措施的落實情況；財政部門向本級預算單位批復預算的情況，預算收支進度、結構、真實性、合法性、合理性情況，法定及重點支出項目資金撥付和執行情況，轉移性收入、轉移性支出情況，預備費、預算周轉金的使用情況，本級各預算單位使用預算資金情況以及資金使用效益，預算收入超收部分的安排情況等。

（二）以合規性監督為主

在舊的《預算法》框架下，無論是財政部門還是人大所實施的財政監督都是以合規性為重點，即財政資金分配和使用部門是否依照相關的財經法規支配和分配財政資金。這種監督模式有效的前提有兩個：一是預算是民主的，能夠充分反映納稅人的公共訴求；二是預算編制是合理且準確的，即只要嚴格執行預算，保證財政資金使用符合國家政策和財經法規，就是有效的。然而，在我國現行體制下，無論是人大代表還是普通納稅人在預算編制階段的參與度不高，容易出現公共服務供給與需求“錯配”的問題。盡管新《預算法》強調預算必須接受社會監督，要求“經本級人大或者常委會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，經本級政府財政部門批復的預算、決算及報表，各級政府、各部門、各單位進行政府采購的情況，以及對預算執行和其他財政收支的審計工作報告”必須公開。但是，預算在編制階段公開程度仍然不高，這會導致“預算在前，提案在后”的問題，即預算編制先于人大代表提案，由于人大代表提案往往是在人代會期間向大會提交，但此時政府預算業已編制完成并提交人大審議，因此，提案往往不能與預算有機的結合。當然，我國部門預算“二上二下”的編制方法，將“自下而上”與“自上而下”的預算編制方法相結合，使得工作上更接近于納稅人的預算部門能夠充分地表達意志，但同時，行政高度集權體制又會對預算部門產生行政激勵，使其也會主動迎合本級政府，或上級主管部門的行政安排。因此，合規性監督能夠對財政資金使用合法、合規起到很好的促進作用，但并不能從根本上解決財政支出的績效問題。

（三）財政支出事中監督機制尚未健全

從理論上來說，事前、事中和事后監督缺一不可，事前監督保證預算安排的合理性和準確性；事中監督保證預算進度安排的合理性、及時性和合規性，同時，能夠及時發現問題，及時對預算進行調整，能夠有效避免預算項目“爛尾”和低效；事后監督是在項目實施完畢后，對預算安排的合規性、有效性等進行考評，往往通過審計、績效評價等方式來開展工作，同時，事后監督的結果還應作為下一個財政年度預算編制的重要依據。在舊《預算法》框架下，無論是以財政還是人大為主體開展的財政監督工作都將重點放在了事前預算編制審查和批準，以及事后的決算審批上，往往忽略事中財政支出監督，事中財政收入監督主要依靠稅務稽查部門，而財政支出監督則以預算執行部門的自我監督為主。造成財政支出事中監督缺位的原因有二：一是預算編制和對項目動態管理不完善，預算編制往往以一個財政年度為周期，只有年度預算總額安排，沒有預算和項目進度計劃，同時，由于財政部門對預算支出管理主要是在國庫集中支付環節對項目資金使用材料的審核進行管理，預算支出管理與項目動態管理不能有機地聯系起來，財政監督部門不能夠準確而及時地掌握各項目的工作和預算進度。因此，財政部門往往只能夠被動地在項目執行單位完成項目并報告后，組織實施事后財政監督。二是財政監督人才隊伍建設相對滯后，財政支出重點在部門預算中的項目支出預算，由于各部門項目紛繁多樣，這就要求財政監督隊伍也應該具有多學科交叉的專業背景，然而，以合規性檢查為主要內容的傳統財政監督工作模式下，不可避免地出現隊伍專業背景單一的問題，難以適應新形勢下財政監督工作的需要。

三、建立現代財政監督體系的幾點建議

新《預算法》從全面性、公開性、規范性、績效性等方面對預算工作提出了新的要求，相應地，未來財政監督在基本原則、監督主體的職權劃分、工作內容等方面也必須進行完善和調整。財政監督工作應該跳出財政收支規范、及時的工作范疇，應貫穿于整個預算的流程。

（一）推進預算社會監督

社會監督是財政監督的重要組成，僅僅依靠專職的財政監督工作人員遠遠滿足不了日益增長的財政支出需要。因此，引入社會第三方的專業機構，依靠社會公眾承擔部分財政監督工作，提供相關的信息服務、監督服務和專業服務是必要的。預算公開是確保社會公眾開展財政監督的基礎，使社會公眾能夠看到、看懂預算，提高預算監督的效率。未來，各級人大和財政部門應在積極落實本級預算公開工作的基礎上，完善四本預算的編制工作，不斷深化預算公開的內容，提高其“可讀性”。一是推進部門預算的全面公開，尤其是項目支出預算的公開，目前，各級政府部門預算公開主要限于部門預算總體情況、人員和公用經費支出、項目支出概數以及相應的報表等，項目支出的內容及其具體預算并未公開，如上所述，對一般公共預算支出監督工作的重點是項目支出預算，只有將其置于“陽光”下，才能更有效地提高監督效率；二是推進預算公開向前延伸，即將預算公開逐漸向預算編制階段延伸，尤其是一些事關民生的項目應在預算編制階段向人大及其常委會、相關受益人群代表廣泛征求意見，提高人大和社會公眾的預算參與度，也確保人大提案能夠與預算編制更緊密地融合。

（二）進一步加強事前監督

預算是開展財政事中和事后監督工作的重要依據之一，因此，預算編制的質量尤為關鍵。財政監督必須向前延伸至預算編制環節，重點加強對預算編制工作的監督，提高預算編制的質量。一是加強對政府性基金、國有資本經營性收益和社會保障基金預算的預審查，推進其他三本預算編制的細化工作，使預算支出與工作內容掛鉤，同時不斷完善各類型支出的定額標準，為財政監督全口徑覆蓋提供條件；二是加強縣級政府部門預算編制檢查和指導，目前，我國財力主要集中在中央、省和市三級政府，縣（區）財政對上依賴性較強，由于部分轉移支付無法在預算編制階段確定，嚴重地影響其預算編制的質量，以及預算執行階段專項轉移支付對應事務的工作進度，因此，應逐漸完善和統一各類專項轉移支付的“自下而上”編制程序和編制規范，尤其是補充完善項目論證、開支明細以及相應的績效目標等。

（三）加快完善財政支出事中監督機制

目前，我國各級財政部門對預算支出執行過程的監管主要依靠的是國庫集中收付系統，對財政資金使用的規范性實施管理。然而，財政資金使用的合規性信息并不能完整地反映項目工作的真實情況。目前，對部門預算執行監督的難點在項目預算支出，其原因在于項目支出預算不同于人員經費和公用經費預算，后兩者采取定員定額的方式來確定和安排，可實現標準化控制。但項目支出預算所涉及的項目內容范圍寬，開支內容非常多樣，沒有統一的預算進度和支出標準，且不同類型的項目預算支出所依據的政策和制度也并不完全一致，難以用統一的標準作為預算安排和考評資金使用效益的依據。因此，要對這些項目實施有效的事中監督，及時掌握項目的工作和預算執行進度、項目和資金管理的狀況，以及項目配套條件的保障情況等信息非常重要。應搭建與國庫集中收付系統聯網的本級項目庫動態管理系統，將項目資金使用進度、支出的明細等財務信息與相應的工作內容“鏈接”起來，以財務數據+圖文并茂的佐證材料的形式多維度地展現項目信息，為財政監督實施部門開展監督工作提供基礎的素材和依據。

（四）財政監督應以績效為導向

績效考評強調事前評價，并以事前設定的績效目標作為績效評價的重要依據，同時，財政資金安排是否合規對預算執行的效果有直接的影響，因此，傳統的合規性檢查是績效評價工作的組成部分之一，此外，績效考評更注重事后“績”和“效”的評價。預算績效評價貫穿于整個預算流程，在預算編制階段，預算單位應編制績效目標及評價指標體系，績效目標應該有中期目標和年度目標，隨部門預算“一上”匯總至財政部門后，由財政部門組織社會專家對績效目標及評價指標體系進行審查，審查的重點是績效目標設計的合理性、科學性和有效性；審查意見隨部門預算“一下”返回預算部門后，由預算部門對績效目標和指標體系進行修改和完善；隨部門預算“二上”匯總至財政部門后，上報本級人大審批；經人大審批的績效目標和評價指標體系將作為事中、事后考評和監督的主要依據，隨部門預算“二下”批復預算部門執行。在預算執行和決算階段，由人大和財政部門組織，可以采取政府購買服務的方式，委托社會中介機構根據績效中期目標和年度目標開展事中績效跟蹤和事后績效評價。■

（作者單位：廣西財經學院）

1.馬海濤.2011.構建安全、高效、規范的“十二五”時期財政監督體制[J].財政監督，9。

2.李袁婕.2011.論我國公共財政監督制度的完善[J].審計研究，2。

3.李燕、王威.2013.民主文化下的財政監督：從參與到治理[J].科學與研究，4。

4.張明.2013.我國財政績效監督理論構架與制度建設[J].財政監督，3。