淺談電力企業(yè)建設(shè)項目跟蹤審計

●熊妍

淺談電力企業(yè)建設(shè)項目跟蹤審計

●熊妍

電力企業(yè)建設(shè)項目的特點(diǎn)是資金投入量大、建設(shè)周期長，建設(shè)過程面臨諸多不可預(yù)見的變化，采用傳統(tǒng)的事后審計方式往往囿于客觀條件，造成審計深度不足，影響審計效果。本文結(jié)合工作實際，探討在建設(shè)項目各個階段如何通過對項目管理、造價控制、資金管控及財務(wù)核算開展跟蹤審計，從源頭上防范風(fēng)險，提高項目管理水平，有效地發(fā)揮內(nèi)部審計的“免疫系統(tǒng)”功能。

電力企業(yè)跟蹤審計風(fēng)險控制

電力企業(yè)的建設(shè)項目一般分為小型基建項目和電網(wǎng)建設(shè)項目兩種，其中電網(wǎng)建設(shè)項目又包括新建項目、改擴(kuò)建項目和技術(shù)改造項目。這些項目通常資金投入量大，少則幾百萬，多則幾千萬甚至上億，建設(shè)周期也較長，大多都在一年以上，有的項目甚至長達(dá)數(shù)年，因此建設(shè)過程面臨諸多不可預(yù)見的變化，項目投資完成情況也將受到影響。傳統(tǒng)的項目審計方法僅針對項目開展施工結(jié)算審計和竣工決算審計，屬于事后審計，以工程資料和財務(wù)資料審核為主，對施工現(xiàn)場情況了解有限，尤其是隱蔽工程、材料使用方面受客觀條件限制難以核實，容易導(dǎo)致審計深度不足，審計方與施工方對工量、材料價格等方面的分歧與爭議較多，審計溝通和后續(xù)整改困難較大，影響了審計效果。因此，需要探索新的審計方法，使審計關(guān)口前移。目前，電力企業(yè)在小型基建項目和配網(wǎng)改造、農(nóng)網(wǎng)改造等電網(wǎng)建設(shè)項目審計中嘗試開展項目跟蹤審計，運(yùn)用實時監(jiān)控的手段，及時糾偏，讓問題暴露在前端，解決在過程中，取得了不錯的審計效果，發(fā)揮了審計的免疫作用，促使審計效率和效果最大化，同時也發(fā)現(xiàn)項目跟蹤審計方法存在一些局限和問題，需要進(jìn)一步研究改進(jìn)。

一、電力企業(yè)建設(shè)項目跟蹤審計的目標(biāo)

建設(shè)項目跟蹤審計是指在建設(shè)項目的實施過程中,由審計部門對其投資、造價、管理等事項進(jìn)行同步審計的方式（劉罡，2005)。電力企業(yè)建設(shè)項目跟蹤審計貫穿工程項目全過程，包括開工前期的立項、設(shè)計、招投標(biāo)、合同審計，工程施工過程中的工程物資管理、隱蔽工程、工程款項支付、工程變更、索賠、竣工驗收審計，以及竣工結(jié)（決）算階段的項目資料審核。通過開展這樣的全過程跟蹤審計，對工程項目進(jìn)行全過程監(jiān)督，促使工程“五制”落實到位，確保工程資金得到合理、合規(guī)、有效率的使用，避免損失浪費(fèi)，節(jié)省工程投資，并在此基礎(chǔ)上完善工程項目管理制度，強(qiáng)化制度執(zhí)行力，提升管理水平和內(nèi)部控制有效性，防范審計風(fēng)險，貫徹“依法治企”工作要求，服務(wù)企業(yè)經(jīng)營管理決策。

二、電力企業(yè)建設(shè)項目跟蹤審計實施程序和內(nèi)容

通常，一個完整的審計項目由審計準(zhǔn)備階段、審計實施階段、審計報告階段和后續(xù)審計構(gòu)成。跟蹤審計同樣要經(jīng)過這四個階段，但我們在實際開展跟蹤審計時，審計流程與常規(guī)審計項目略有不同。與建設(shè)項目過程相匹配，我們在項目各階段以及重要分部分項工程竣工，出具階段審計報告；而在跟蹤審計過程中發(fā)現(xiàn)的重大問題，會立即下達(dá)審計意見。因此審計報告階段分布在審計實施階段中，并不單獨(dú)成為一個審計階段。此外，建設(shè)項目按規(guī)定必須進(jìn)行完工結(jié)算審計和竣工決算審計，為了避免審計資源浪費(fèi)，我們對跟蹤審計項目只開展項目后評估，不再重復(fù)進(jìn)行后續(xù)審計。為了指導(dǎo)跟蹤審計的開展，我們設(shè)計了建設(shè)項目跟蹤審計流程圖。

圖1電力企業(yè)建設(shè)項目跟蹤審計流程圖

（一）項目前期的主要審計程序及內(nèi)容

在項目前期，根據(jù)項目管理流程，主要有三項跟蹤監(jiān)督程序及內(nèi)容：

一是關(guān)注項目立項的合規(guī)性，審查立項及可行性研究報告、資金計劃文件及發(fā)改委的批復(fù)文件是否齊全，審核項目的資金來源、來源審批手續(xù)是否完備合規(guī)；

二是重點(diǎn)監(jiān)督項目的設(shè)計、施工、監(jiān)理、設(shè)備及材料采購的招投標(biāo)工作，確保項目按規(guī)定履行了招投標(biāo)手續(xù)，并且手續(xù)合理合規(guī)合法，對項目招標(biāo)文件、招標(biāo)控制價（標(biāo)底）、工程量清單（含清單量、項目特征描述等）進(jìn)行復(fù)核，發(fā)現(xiàn)問題及時與招標(biāo)人溝通，并按程序進(jìn)行修正；

三是按照工程管理程序參與設(shè)計概算、設(shè)計方案會審及后續(xù)圖紙會審，確保項目前期設(shè)計方案的合理，降低設(shè)計變更的風(fēng)險。

對項目立項、招投標(biāo)過程、設(shè)計評審過程中提出的相關(guān)問題，及時與項目管理部門及單位溝通協(xié)調(diào)，督促相關(guān)資料的完整性，確保問題得到有效落實，風(fēng)險得到有效控制。

（二）施工階段的主要審計程序及內(nèi)容

在施工階段，根據(jù)項目實施過程，主要有四項跟蹤監(jiān)督程序及內(nèi)容：

一是審查合同是否依據(jù)招標(biāo)結(jié)果簽訂，對合同具體條款的合理性、合法性、全面性、有效性進(jìn)行復(fù)核。重點(diǎn)關(guān)注施工合同是否與招標(biāo)文件要求和投標(biāo)承諾一致，工程價款結(jié)算原則是否與現(xiàn)行國家或省級以及行業(yè)建設(shè)主管部門頒發(fā)的計價定額和計價辦法相符等。

二是審查工程量與設(shè)備材料質(zhì)量是否符合設(shè)計和施工實際、進(jìn)度是否符合合同約定，重點(diǎn)關(guān)注對工程造價影響較大的關(guān)鍵工序、分部分項工程量的簽證、隱蔽工程工程量簽證，對主要設(shè)備、材料采購、質(zhì)檢及到貨驗收實施重點(diǎn)跟蹤，密切關(guān)注程序操作規(guī)范性和控制有效性，確保工程造價真實合理。

三是跟蹤審核大額工程價款的支付，核查資金支付手續(xù)是否齊全，工程進(jìn)度款的結(jié)算是否真實合規(guī)，通過查詢項目ERP系統(tǒng)數(shù)據(jù)，確保項目進(jìn)度款的支付與項目實際進(jìn)度一致。

四是核實工程變更，關(guān)注報批程序是否到位，手續(xù)是否完善，內(nèi)容是否完整，工程變更資料是否齊全，依據(jù)招投標(biāo)文件和變更資料進(jìn)行現(xiàn)場查勘，確保工程量變更的真實性、工程變更費(fèi)用的準(zhǔn)確合理。

（三）工程竣工結(jié)（決）算階段的主要審計程序及內(nèi)容

1、結(jié)算階段程序及內(nèi)容。結(jié)算階段的跟蹤審計主要工作是對結(jié)算資料進(jìn)行審核，要求分部分項工程在規(guī)定的時間內(nèi)提交完整的結(jié)算資料，審查結(jié)算手續(xù)是否齊全，包括竣工驗收手續(xù)是否合規(guī)、竣工驗收資料是否真實、完整；各項單項工程是否按批準(zhǔn)的概算執(zhí)行，有無概算外項目和擅自提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大規(guī)模等問題；核實工程結(jié)算是否真實，如進(jìn)行現(xiàn)場勘察，檢查實際施工是否與工程階段結(jié)算、竣工結(jié)算資料相符，與施工單位結(jié)算有無高估冒算，計費(fèi)是否合理、合規(guī)；相關(guān)的設(shè)計變更、工程量簽證、隱蔽工程驗收等內(nèi)容是否屬實，手續(xù)是否完備。對自行開展結(jié)算審計的項目，跟蹤審計人員在規(guī)定的時間出具審計意見，須由上級單位審計的項目，經(jīng)跟蹤審計人員初步審計后，還要及時組織資料的上報，并配合、協(xié)調(diào)結(jié)算審計工作。

2、決算階段程序及內(nèi)容。項目完工后，跟蹤審計人員及時提醒督促財務(wù)資產(chǎn)部組織相關(guān)部門在規(guī)定的時間內(nèi)辦理并提交竣工決算資料，跟蹤審計人員重點(diǎn)審查工程決算報表是否真實準(zhǔn)確，包括待攤費(fèi)用分?jǐn)偸欠裾_，工程項目結(jié)余資金、債權(quán)債務(wù)、預(yù)留工程是否真實，核實項目的實際發(fā)生額，并與批準(zhǔn)概算比較分析產(chǎn)生差異的原因；審查工程項目成本的真實性，包括核實工程成本費(fèi)用及財務(wù)收支是否真實、合規(guī)，審查建筑安裝工程費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)和其他費(fèi)用列支及會計核算是否正確，是否存在擠占工程成本、轉(zhuǎn)移挪用資金等情況。跟蹤審計人員審查合格的決算資料及時組織上報、并配合、協(xié)調(diào)上級單位安排決算審計工作。

（四）項目后評估

為了促使審計成果向管理實效轉(zhuǎn)換，在建設(shè)項目跟蹤審計完成后，需要對所開展跟蹤審計項目進(jìn)行項目后評估，借助對跟蹤審計工作目標(biāo)實現(xiàn)情況的分析，梳理工程項目管理中存在的問題，查找導(dǎo)致問題出現(xiàn)的深層次原因，總結(jié)工程項目管理的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上提出完善工程管理的規(guī)范化建議，改進(jìn)公司工程項目管理水平。

項目后評估可以采用目標(biāo)值考評法，根據(jù)電力企業(yè)建設(shè)項目的內(nèi)容，結(jié)合工作實際，并考慮到指標(biāo)體系當(dāng)中數(shù)據(jù)的可量化性和準(zhǔn)確性，制定符合公司審計管理工作需求的電力企業(yè)建設(shè)項目工作指標(biāo)體系和目標(biāo)值，對電力企業(yè)建設(shè)項目的效果進(jìn)行考評。

表1電力企業(yè)建設(shè)項目管理指標(biāo)體系

三、電力企業(yè)建設(shè)項目跟蹤審計的局限

（一）跟蹤審計理念尚未深入人心

項目管理部門及項目實施單位的協(xié)作配合是順利開展建設(shè)項目跟蹤審計的基礎(chǔ)。在項目管理周期中，審計應(yīng)當(dāng)介入的環(huán)節(jié)需要及時通知審計人員，并參與、配合完成才能發(fā)揮效果。但我們在跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)，公司開展電力企業(yè)建設(shè)項目時間較短，盡管已經(jīng)制定了《建設(shè)項目跟蹤審計辦法》，但部分項目管理部門及項目實施單位人員并未形成跟蹤審計的觀念，對跟蹤審計的目的和必要性理解不夠，配合度不高，給跟蹤審計工作帶來了一定的影響。

（二）審計職責(zé)與監(jiān)理、管理職責(zé)難以區(qū)分

在實際跟蹤過程中我們發(fā)現(xiàn)，參與方案評審、設(shè)計審查、招投標(biāo)、主要設(shè)備與材料驗收、工量確認(rèn)、分部分項工程驗收、竣工驗收等工作時，審計人員的監(jiān)督工作與項目管理部門或監(jiān)理人員的工作內(nèi)容存在并列或重合，審計人員職責(zé)范圍很難清晰的劃分，可能造成對項目管理過度介入的不良影響，項目管理人員往往將問題拋向?qū)徲嬋藛T，希望審計人員給予方案甚至直接進(jìn)行決策，模糊了審計監(jiān)督與專業(yè)部門管理的界限，這種帶有共同管理色彩的監(jiān)督模式，對審計的獨(dú)立性有一定的損害，容易產(chǎn)生管理人員推卸責(zé)任或管理人員對審計人員干涉過多不滿的情況。

（三）缺乏內(nèi)部控制評價與考核體系支持

目前電力企業(yè)已經(jīng)建立了較為完善的制度標(biāo)準(zhǔn)體系，但內(nèi)部控制評價體系還在探索階段，對于審計發(fā)現(xiàn)問題的整改效果也沒有作為考核指標(biāo)全面納入績效考核體系，制約了跟蹤審計成果的運(yùn)用深度。項目跟蹤審計成果不能與內(nèi)部控制評價體系掛鉤，則無法從改進(jìn)和完善內(nèi)部控制的層面上有效優(yōu)化管理，使審計整改不能直達(dá)病灶，治標(biāo)不治本；而缺乏整改考核機(jī)制，或者只考核當(dāng)年發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，使審計整改力度不強(qiáng)，即使跟蹤審計方式能夠做到“立查立改”，也不能有效防范同類問題的再次發(fā)生，對于“習(xí)慣性違章”缺乏有效約束，對審計整改的嚴(yán)肅性也有一定影響。

（四）審計資源與項目規(guī)模不匹配

審計資源的局限來自兩方面，一方面是電力企業(yè)建設(shè)項目投資大，電網(wǎng)建設(shè)項目施工現(xiàn)場分散，不同地點(diǎn)多個項目同時施工，甚至存在一個項目的施工地點(diǎn)分布在多處的情況，跟蹤人員對審計效果有一定的影響；另一方面是在當(dāng)前全面深入推進(jìn)依法治企的形勢下，電力企業(yè)審計項目任務(wù)多，而電力企業(yè)審計人員配備有限，進(jìn)行跟蹤審計項目的審計人員同時也參與其他審計項目，在審計需求發(fā)生沖突時，審計人員難以兼顧。

四、電力企業(yè)建設(shè)項目跟蹤審計的改進(jìn)方法

（一）宣傳跟蹤理念，創(chuàng)建和諧的審計環(huán)境

觀念的建立不在朝夕之間，需要一個長期的宣貫與潛移默化過程。在日常工作中，可以通過網(wǎng)頁宣傳、學(xué)習(xí)培訓(xùn)的方式深化項目管理部門及項目實施單位對項目跟蹤的認(rèn)識。而在審計過程中，必須注重貫徹服務(wù)意識，以解決問題為先，注意協(xié)調(diào)審計人員與各方的關(guān)系，轉(zhuǎn)變項目管理部門及項目實施單位對跟蹤審計的看法，使之了解到跟蹤審計的根本目的是為企業(yè)服務(wù)、保護(hù)企業(yè)的經(jīng)營管理安全，從而優(yōu)化跟蹤審計的環(huán)境，營造和諧的審計氛圍，促使跟蹤審計程序銜接順暢，確保項目跟蹤審計目標(biāo)得以實現(xiàn)。

（二）建立跟蹤制度，明確審計職責(zé)權(quán)限

內(nèi)部審計工作的每一步都依托制度規(guī)范開展，因此必須以制度為先導(dǎo)，從制度上明確和規(guī)范跟蹤審計的流程、內(nèi)容和程序，建立審計模式，而后才能開展跟蹤審計工作。例如筆者所在的企業(yè)，為了指導(dǎo)項目跟蹤審計，制定了《建設(shè)項目跟蹤審計辦法》，對決定重點(diǎn)跟蹤審計的項目，指定專人從項目立項初期開始介入，參入工程項目部，對工程立項、設(shè)計、招投標(biāo)、合同、工程物資管理、隱蔽工程、工程款項支付、工程變更、索賠、驗收等重要環(huán)節(jié)的合法性、真實性、規(guī)范性進(jìn)行持續(xù)、動態(tài)的審計監(jiān)督，制度規(guī)定了跟蹤審計人員應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)，明確了在每一階段、每一環(huán)節(jié)的審計工作內(nèi)容、工作方式、審計手段和審計人員權(quán)限，并提示相關(guān)注意事項，確保審計人員的審計行為符合審計定位和審計準(zhǔn)則規(guī)定。

（三）合理確定項目，有效配置審計資源

電力企業(yè)通常每年涉及的建設(shè)項目與企業(yè)規(guī)模和轄區(qū)范圍成正比，如果對全部項目進(jìn)行跟蹤審計，以有限的內(nèi)部審計人員很難實現(xiàn)，即使能夠進(jìn)行全面跟蹤，也很難保障審計質(zhì)量，實現(xiàn)審計目標(biāo)。因此，在實施跟蹤審計之前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)實際和年度審計項目安排，合理確定跟蹤審計項目，以使有限的審計資源充分配置在重大事項上。選取的項目應(yīng)當(dāng)具備一定重要性，如存在較高外部審計風(fēng)險，或是對企業(yè)發(fā)展前景具有重大影響，或是涉及國計民生受到國家關(guān)注的項目。例如筆者所在的企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和審計人員配備情況，將資金來源為國家投資或是工程總投資1000萬元以上(含1000萬元)以及對公司經(jīng)營管理決策具有重大影響的建設(shè)項目確定為重點(diǎn)工程項目，每年從中選取一到三個項目開展跟蹤審計，確保重點(diǎn)項目被跟蹤，跟蹤質(zhì)量符合要求。同時，采用聘請中介機(jī)構(gòu)專家共同審計的方式也能夠有效補(bǔ)充審計資源的不足。

（四）確立組織形式，保障跟蹤審計實施

電力企業(yè)建設(shè)項目資金量大，工期長，實施地點(diǎn)分散，項目施工過程中需要溝通協(xié)調(diào)的部門多，例如項目管理部門、造價管理部門、物資管理部門、項目實施單位、工程施工單位等，而開展跟蹤審計時通常只有一到兩名審計人員，戰(zhàn)線長且任務(wù)重，因此需要建立有效的組織形式，以確保跟蹤審計有序?qū)嵤陧椖康母麟A段保持信息通暢，審計人員能夠及時對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行審計監(jiān)督。我們采取的方式是成立建設(shè)項目跟蹤審計管理小組，由企業(yè)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長，審計分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，成員由項目管理部門、造價管理部門、財務(wù)部門、審計部門、物資管理部門等負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員組成，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門及單位的審計工作關(guān)系，督促項目實施單位和工程施工單位配合跟蹤審計工作，確保跟蹤審計工作能順利開展。

(五）構(gòu)筑電力企業(yè)內(nèi)部控制評價體系，完善整改考核機(jī)制

隨著電力企業(yè)“三集五大”體系的建成和“五位一體”管理的推行，電力企業(yè)內(nèi)部控制評價體系和風(fēng)險防控體系也將逐步建立，這將為審計成果向管理質(zhì)效轉(zhuǎn)化提供實現(xiàn)路徑，能夠極大促進(jìn)建設(shè)項目跟蹤審計成果的深化應(yīng)用。另一方面，將建設(shè)項目跟蹤審計中提出審計意見和審計建議的落實整改率、長效整改機(jī)制的建立情況、同質(zhì)問題再發(fā)生率作為相關(guān)部門及單位業(yè)績考核指標(biāo)列入考核范圍，與績效考核掛鉤，形成獎懲制度，通過處罰與激勵雙重手段促使審計整改落到實處。

（六）深化審計信息化應(yīng)用程度，提高跟蹤審計效率

信息化手段是提高審計效率的一個重要途徑，電力企業(yè)已全面實行ERP信息系統(tǒng)管理，并大力推廣ERP審計系統(tǒng)。通過ERP信息系統(tǒng)管理，系統(tǒng)審計人員能夠在線查詢建設(shè)項目立項、合同與招標(biāo)、總分包、項目進(jìn)度、物資設(shè)備與服務(wù)采購等項目管理各方面的情況,也能夠查詢資金撥付及財務(wù)核算情況，使用ERP審計系統(tǒng)還能進(jìn)行智能化的分析，篩查疑點(diǎn)。這些信息系統(tǒng)的使用對建設(shè)項目跟蹤審計具有重要作用，使實時監(jiān)控更為便捷，審計人員能在日常工作中隨時關(guān)注被跟蹤建設(shè)項目的情況。

加大審計信息化培訓(xùn)的力度，使每一位審計人員能熟練掌握ERP業(yè)務(wù)系統(tǒng)查詢功能及ERP審計系統(tǒng)技術(shù)，在重點(diǎn)項目的全過程中有效利用信息化技術(shù)手段進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。■

（作者單位：國網(wǎng)湖北省電力公司檢修公司）

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