城鄉居民基本養老保險資金使用管理存在的問題及對策

●葉嵐

城鄉居民基本養老保險資金使用管理存在的問題及對策

●葉嵐

根據財政部《關于下達2015年度財政預算監管工作計劃的通知》（財預〔2015〕4號）文件精神，財政部駐廣西專員辦在日常審核的基礎上，對城鄉居民基本養老保險資金（以下簡稱“城鄉居民養老保險”）使用管理情況進行了專題調研。針對城鄉居民基本養老保險資金使用管理存在的問題，在分析原因的基礎上提出相關對策建議。

一、城鄉居民基本養老保險資金使用管理存在的問題

（一）資金預算管理不到位

1、基層主管部門不按預算級次管理使用專項資金。在管理使用城鄉居民養老保險時，基層財政局和人力資源社會保障局忽視資金的預算級次歸屬，將中央下達、自治區下達、市級下達、城區（縣）下達資金混賬核算，以致開展中央、自治區資金結算時，由于無法區分哪級財政補助存在結余、哪級財政補助存在缺口，存在隨意估算填列數據上報的情況，影響財政預算管理。如2014年11月之前，B縣勞動保障局發放城鄉居民養老保險待遇時，未區分從中央補助、自治區補助、縣級補助各自支出多少，造成2013年B縣財政局申報結算城鄉居民養老保險中央財政補助資金時，估算填列中央補助資金結余2203萬元，實際當年社?；饹Q算報表反映，B縣城鄉居民養老保險資金結余11362萬元。按照2013年中央、自治區、縣級補助標準分別為每人55元、16元、4元的標準計算，明顯存在少填列中央補助資金結余金額的問題。

2、資金未及時撥付到社保專戶。城鄉居民養老保險資金統一下達到財政局的國庫部門，國庫部門存在不及時撥付到社保專戶的問題。有的基層財政局將資金統籌調劑使用，由于財政困難，資金一時周轉不靈，人力資源社會保險局申請資金時，無錢可撥，影響城鄉居民養老保險資金正常發放；有的基層財政局認為社保專戶有結余，就可以不撥，補助資金下達一兩年都沒撥到社保專戶，影響資金正常結算。如L市財政局未及時將自治區補助和市級應承擔補助及時撥付給X區財政局，造成每年12月城鄉居民養老保險均未應發盡發，2013年12月應發未發30122人養老保險待遇計225.9萬元；2014年12月應發未發29574人待遇計221.8萬元。

3、基礎養老金和繳費補貼一并撥付，影響基礎養老金管理。省級財政部門了解到基層單位管理城鄉居民養老保險效果不好，以前年度存在多結算資金的情況，但由于計算不出各地到底多結算多少，無法明確倒扣，于是采取捆綁下達基礎養老金補助和繳費補貼，少算基礎養老金補助的方法。原意是希望基層財政局先足額計算基礎養老金，剩余額再計入繳費補貼。通過逐漸擠水分，彌補以前年度自治區被下級多占用的資金。但實際上，繳費補貼計入個人賬戶，基層財政局收到資金后，會先算足繳費補貼，剩余額再計入基礎養老金，與省級財政部門設想背道而馳。由于繳費補貼是剛性補助，將其與基礎養老金補助混為一談，存在侵蝕個人賬戶養老金的情況。如表面上W縣2014年自治區補助累計結余281.35萬元，實質是自治區繳費補助累計結余788.04萬元、基礎養老金累計結余-506.69萬元。

4、個人繳費不及時上繳社保專戶。部分人力資源社會保障局設置過渡戶，收到個人繳費后不及時足額上繳財政部門社?；饘?，影響城鄉居民養老保險資金全口徑核算。如N市Q區勞動保障所收到個人繳費后，未及時足額上繳財政局，2013年個人繳費收入滾存結余25.2萬元，2014年個人繳費收入滾存結余60.47萬元。

（二）人員信息管理不到位

1、參保率存在考核壓力，參保人員統計不實?；趨⒈Ｂ士己藟毫?，基層人力資源社會保障局將只要曾經繳過一次費的全部統計為有效參保人，而不管該參保人當年是否繳費，造成參保率計算不實。如H縣上報2014年期末參保人數198264人，實際當年繳費人數為121478人，兩者相差76786人，造成參保率虛增23%。

2、參保人員信息管理不到位。人力資源社會保障局對參保人員信息管理意識不強，業務部門與財務部門缺乏協作精神，業務部門對管轄鄉鎮上報數據全盤接受，缺乏追問意識。有的個人繳費財務已到賬，但業務部門未錄入參保人信息；有的業務部門錄入的參保人繳費單據實際是以前年度開出的；有的不及時追查鄉鎮上報的死亡人員信息，導致有些人死亡多年仍在領取養老金待遇。如X縣勞動保障所2014年更新因死亡應注銷人員信息中，包括2011年死亡人員，對于這部分人員，更新信息前一直正常發放養老金待遇。又如N市Q區勞動保障所部分2011年、2012年開具的繳費單據尚未錄入信息系統。

3、待遇發放人次數管理不到位。多數人力資源社會保障局發放城鄉居民養老金待遇時，按發放人數而非發放次數計算，由于存在補發以前年度養老金待遇的情況，當財政補助標準發生變化，這樣的管理方式使養老金待遇支出金額與發放人數、待遇標準不再具備勾稽關系。而中央、自治區結算補助資金時，需要基層財政部門提供待遇支出、發放人數、待遇標準三個數據，且要求三者符合邏輯計算關系。由于2015年7月后中央補助標準由55元提高到70元，為避免少報人數吃虧，基層財政部門普遍采取多估計發放人數的方式，人為調整申報材料。如L縣人力資源社會保障局2014年養老金待遇發放人數為984613人、上報發放人次數1051384人次，檢查人員現場核查指出存在多報時，該局逐筆翻閱發放記錄，發現實際發放人次數為1199662人次，實際上少報了，由于管理不細致，可能少獲得中央財政補助資金。

（三）農村養老保險新舊政策銜接問題多

1992年民政部制定下發《縣級農村社會養老保險基本方案》（民辦發〔1992〕2號），開啟農村社會養老保險制度，史稱“老農?！?。由于存在諸多問題，1999年國務院下發通知暫停辦理“老農保”。2009年國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，開始推行新型農村社會養老保險，史稱“新農?！?。該《指導意見》認可在新農保試點地區，新老農保順延銜接，即已領取老農保養老金的參保人，可直接享受新農?；A養老金；已參加老農保的，將老農保個人賬戶并入新農保個人賬戶，并按新農保繳費標準繼續繳費。但一方面《縣級農村社會養老保險基本方案》允許基金管理委員會提取管理服務費用于支出機構運行費，個人賬戶被人為侵蝕；且老農?；鸸芾頇C構普遍擴大投資范圍，虧損嚴重，個人繳費金額與個人賬戶余額不符，新老農保個人賬戶承接難以操作，眾多新農?；鸸芾聿块T拒絕接收老農保基金，影響新舊政策銜接。另一方面老農保繳費標準低（繳費從2-10元分十檔）而新農保繳費標準高（繳費從100-2000元分十二檔），原參保人因接受不了提高的繳費標準，想選擇退保，但能獲得的退保金額非常低，遠遠達不到老農保原有的宣傳效果，參保人上訪不斷，引發諸多社會問題。

（四）基層主管部門財務管理意識有待加強

1、核算科目設置不規范?；鶎尤肆Y源社會保障局財務管理水平不高，核算體系不嚴密，影響系統間財務信息的可比性。在核算科目設置上，地區間存在不一致的現象。如有的按照事業單位財務制度設置一級科目，有的按照決算報表列報項目設置一級科目。針對相同經濟內容核算科目選擇上，地區間也存在差異。如對于民辦教師參保費，有的在集體補助一級科目核算，有的在個人繳費一級科目核算；對于繳費補貼，有的在政府補助收入科目下設個人繳費補貼，有的計入政府繳費補貼一級科目。

2、財務基礎較為薄弱?；鶎尤肆Y源社會保障局財務基礎較為薄弱，存在賬表、賬賬、人社與財政社保基金決算報表核對不相符的問題。如N市Q區2014年將暫收款計入收入戶存款，造成人社部門與財政部門個人繳費收入金額不相符；W縣勞動保障所收入戶和支出戶存款賬簿與決算報表不相符；X縣勞動保障所多個科目明細賬與決算報表金額不相符。

二、成因分析

（一）基層單位專項資金管理意識不強

一是不重視資金來源管理?；鶎訕I務主管單位認為專項資金都來源于財政，根本不關心到底是哪一級給的，至于多撥還是少撥，也是屬于財政部門需要考慮的問題，與自己無關。而基層財政局社保部門人員少、管轄資金量大，對每個主管部門管理資金的方式方法掌握不夠到位，認為只要應撥盡撥，沒擠占挪用，財政就沒有責任，缺乏對主管部門資金使用的監管，預算管理能力有待加強。二是不重視資金收發細節管理?；鶎訕I務主管部門認為管理社保資金最重要的是及時足額發出去，不影響社會穩定問題。不夠重視發放信息臺賬建設，認為發多了下個月扣回來就是了；不夠關注應領取待遇人員信息變更是否及時，認為就算多發了某人幾個月養老待遇，反正基數低錢數不大；不太重視個人繳費是否及時上繳到社保專戶，認為反正都是在公家賬上，個人不拿就行。缺乏為國家當家理財，用好財政資金，推動社保事業健康發展的理念。三是不重視資金財務管理?；鶎訕I務主管部門很多資金管理人員都非科班出身，專業知識不夠扎實，業務能力有待加強，主動鉆研精神不足，不太關心怎么確保核算體系嚴密性、怎么提高財務管理水平。

（二）信息系統存在需完善之處

一是信息系統推廣使用進展慢。廣西區人力資源社會保障局啟動信息化管理已經三年多，但由于很多基層主管人員年紀較大，電子管理水平有待提高，推廣進展不佳。至2015年7月調研時止，仍有約三分之一的縣未全面使用信息化系統，有的縣雖然使用了信息化系統，但使用不全面，財務與業務部門使用進展不一，信息核對缺乏有效手段。二是信息系統部分模塊存在瑕疵。由于各地城鄉居民養老保險資金管理使用中存在一些具體問題，而信息系統是一個固有模塊，程序編輯者對業務問題的了解并不完整，無法做到提前設想規劃，并設定好解決方案，導致基層主管人員總反映系統不好用，產生抵制情緒，影響使用信息系統的主動性。三是主管部門與財政部門之間信息不共享。信息系統由主管單位開發，未向財政部門開放，財政部門需要數據時，只能向主管單位要，但主管單位出于各種考慮，給出的數并不一定與實際數據相符。由于大多數情況下，上級要求提供數據的時間非常緊，基層財政部門做不到派人盯著主管單位如何取數，并一一核對，出現諸多數據提供不實的問題。

（三）參?？己丝茖W性有待加強

人力資源社會保障部嚴格考核參保率，只許升不許降，且考核率影響對單位和領導者的評價。廣西部分區縣屬于勞務輸出地，城鄉居民養老保險待遇低，出外打工者并不會選擇參加這類保險，擴面保參保率壓力非常大。由于公民信息尚未做到全國聯網，出現了諸多為完成參保率，人為調整參保信息的問題。

（四）基層主管部門人員更換過于頻繁

基層主管部門面對眾多參保人員，要收個人繳費、要每個月核發待遇，工作量很大。但城鄉居民養老保險管理人員多數無編制，屬聘用人員，收入不高，基層單位人員流動性相當大。如調研時了解到，X縣勞動保障所主管城鄉居民養老保險人員一年換了三次，管理隊伍不穩定，直接影響管理成效。

三、改進建議

（一）進一步提高專項資金管理意識

一是建議基層財政部門加強預算管理。財政部門并不是資金收、撥部門，最為重要的是加強財政資金的預算管理。對于按人頭分配的資金，建議建立資金申請歷史數據對比表，每月收到主管部門資金申請報告時，進行前后期對比，同時關注資金余額，守好資金管理防線。二是建議基層主管部門加強信息管理。主管部門不僅要做好資金收發工作，更要強調做好信息記錄、統計工作，確保參保信息與個人繳費相符、發放對象與生存情況匹配。三是建議上級主管部門加大對基層加強預算管理的績效考核。上級主管部門要督促基層管理部門重視預算管理，對預算管理效果進行績效考核，并適當核撥獎勵資金，激勵基層管理部門管好用好社保類民生資金。

（二）進一步推廣完善信息系統

一是建議進一步完善公民信息全國聯網系統建設。結合社?？òl放工作，完善全國公民信息網絡系統建設，今后核撥與人頭相關的社保資金時，結合網絡數據，相應核對各地數據，確保數據真實。二是建議進一步加大信息系統推廣使用進度。設定系統推廣使用時間表，對推廣使用進度慢的區縣加強督導，并進行系統內通報，督促各地全面運用信息化手段加強管理，提高工作效率。三是進一步完善信息系統。建立信息系統使用咨詢反饋平臺，定期收集整理各地信息系統使用問題，集中修改系統程序，使信息系統更好地為管理服務。

（三）進一步樹立部門間協同合作理念

一是建議進一步加強主管部門與財政部門之間的協作。建立單位間主管人員的聯系網，通過QQ、微信、電話等方式，保持密切溝通，建立單位間主管領導聯席會議制，定期召開碰頭會，交流資金管理中存在的問題，商討加強管理的方法。二是建議進一步加強單位內部各部門間的協作。建立業務部門和財務部門間的合作平臺，要求業務部門與財務部門定期對賬，確保不同出口提供的數據相同。三是建議進一步加強系統內各單位的溝通合作。由主管部門主導，建立系統內溝通交流平臺，方便人員間討論業務操作方法，激活同一系統不同單位的交流熱情，打造學習型思考型的管理空間。

（四）進一步加強人員培訓，提高業務能力

一是通過定期組織培訓會的方式，集中講解城鄉居民養老保險資金管理使用中存在的問題，答疑解惑，分析加強管理、提高核算能力的方法。二是通過不定期組織巡視組督導的方式，對后進地區、管理效果不好的地區進行現場指導，解決管理中存在的問題。三是通過交流平臺，對于系統性問題，在平臺上給出指導意見，方便基層人員參考應用。

（五）進一步推廣監督效果

一方面，對監督檢查中發現的問題，形成有價值的報告，及時上報財政部，供資金結算分配以參考。通過監督檢查督促基層單位進一步加強預算管理，更好地管理民生資金，向人民群眾負責。另一方面，通過向省級財政部門、人力資源社會保障部門通報監管中存在的問題，督促資金主管部門制定完善管理辦法，督促基層單位進行系統性整改，減少資金管理中的不規范行為?！?/p>

（作者單位：財政部駐廣西專員辦）