中西方預(yù)算績效管理的比較

●崔方珍

中西方預(yù)算績效管理的比較

●崔方珍

近年來，績效預(yù)算在世界范圍內(nèi)逐步推廣應(yīng)用，尤其在西方發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)建立起相對成熟的理念和實(shí)踐。我國尚不具備全面實(shí)施績效預(yù)算的條件，但部分地區(qū)已開展將預(yù)算管理和績效管理相結(jié)合的預(yù)算績效管理的實(shí)踐探索，以期提高財(cái)政資金使用效益和效率。本文即通過比較中西方預(yù)算績效管理特點(diǎn)的異同，在我國公共財(cái)政制度日漸完善和財(cái)政預(yù)算管理改革持續(xù)深入的背景下，對加強(qiáng)我國預(yù)算績效管理提出改進(jìn)建議。

績效預(yù)算預(yù)算績效管理建議

績效預(yù)算是以績效評價(jià)為資源配置手段、以提升資金使用效率為目的、以改進(jìn)公共服務(wù)為宗旨的一種公共管理改革。績效預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)支出責(zé)任與效率，通過績效的反映達(dá)到合理配置預(yù)算資金的目的，近年來正逐步在世界范圍內(nèi)、特別是西方發(fā)達(dá)國家得到推廣和應(yīng)用。目前，由于受經(jīng)濟(jì)、法治及社會環(huán)境的影響，我國還不具備全面實(shí)施績效預(yù)算的條件，創(chuàng)新性地將預(yù)算管理和績效管理兩種管理手段相結(jié)合形成的預(yù)算績效管理，它是在借鑒西方國家績效預(yù)算的基礎(chǔ)上、將績效理念融入傳統(tǒng)預(yù)算管理模式、借以提高財(cái)政資金使用效益和效率的一種新實(shí)踐與探索。本文在介紹績效預(yù)算開展背景的基礎(chǔ)上，對我國當(dāng)前預(yù)算績效管理的原理和西方績效預(yù)算特點(diǎn)進(jìn)行了比較，進(jìn)而總結(jié)出西方績效預(yù)算理念對我國有效開展相關(guān)工作的借鑒意義。

一、績效預(yù)算管理產(chǎn)生的背景以及我國的實(shí)踐情況

“績效預(yù)算”理念萌芽于1907年美國紐約市政局提供的“改進(jìn)管理控制計(jì)劃”報(bào)告，強(qiáng)調(diào)“通過對已批準(zhǔn)項(xiàng)目的管理，提高資源使用效率”。1949年，胡佛委員會在“預(yù)算與會計(jì)報(bào)告”中提出要采用以功能、活動和項(xiàng)目為基礎(chǔ)的預(yù)算，強(qiáng)調(diào)在編制預(yù)算過程中更加重視產(chǎn)出而非投入。20世紀(jì)七八十年代，西方國家普遍面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)、信任危機(jī)和管理危機(jī)，財(cái)政收支矛盾加劇，政府效率低下，英、美等國家為適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)形勢，實(shí)施了“重塑政府”或“新公共管理”運(yùn)動，進(jìn)行了以政府預(yù)算為重心的公共財(cái)政管理改革，改變“只問投入、不問結(jié)果”的傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算模式和理念，全力建立基于結(jié)果導(dǎo)向的績效預(yù)算，根據(jù)績效安排預(yù)算。此后，加拿大、澳大利亞、新西蘭等國先后實(shí)施績效預(yù)算，進(jìn)一步豐富了績效預(yù)算內(nèi)容，發(fā)展了績效預(yù)算理論。進(jìn)入21世紀(jì)，越來越多的國家開始逐步采用績效預(yù)算制度，如韓國和法國分別于2003年、2006年全面開始績效預(yù)算改革，波蘭從2008年起決定在五年內(nèi)采用雙軌制的辦法，逐步由傳統(tǒng)的預(yù)算管理體制過渡到績效預(yù)算管理體制。目前，績效預(yù)算逐漸成為政府預(yù)算改革的世界性潮流，在加強(qiáng)資源優(yōu)化配置、提高預(yù)算產(chǎn)出效益、促進(jìn)政府運(yùn)行效率等方面產(chǎn)生了較好的效果，理論發(fā)展日益成熟。隨著國外績效管理理念的逐步推廣，20世紀(jì)90年代，我國在預(yù)算實(shí)踐中嘗試引入績效的思想和評價(jià)工具，開始關(guān)注財(cái)政預(yù)算資金的使用績效。2003年黨的十六屆三中全會決議提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”，揭開了財(cái)政績效化改革的大幕。從2006年起，財(cái)政部開始選擇農(nóng)業(yè)部等個別部門進(jìn)行績效評價(jià)試點(diǎn)；到2008年，中央部門開展績效評價(jià)試點(diǎn)的項(xiàng)目已達(dá)108個，資金超過20億元。2009年，財(cái)政部在中央部門開展績效評價(jià)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》，加強(qiáng)對地方財(cái)政部門的績效評價(jià)工作的指導(dǎo)。2011年，財(cái)政部相繼頒發(fā)了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號）和《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2011〕416號），對績效管理工作做了進(jìn)一步的說明和規(guī)范，并正式成立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和推動政府績效管理工作。2015年1月1日，經(jīng)十二屆全國人大常委會第十次會議修訂的新預(yù)算法正式施行。新預(yù)算法首次以法律形式明確了我國公共財(cái)政預(yù)算收支中的績效管理要求，并要求公共財(cái)政預(yù)算績效管理要貫穿預(yù)算活動整個過程。

二、我國與西方績效預(yù)算管理的特點(diǎn)比較

績效預(yù)算是一種依據(jù)績效好壞來配置預(yù)算的技術(shù)手段。我國在借鑒西方績效預(yù)算理念的基礎(chǔ)上開展了一系列預(yù)算績效管理活動，主要是對預(yù)算資金使用績效進(jìn)行評價(jià)。我國目前的預(yù)算績效管理與西方國家的績效預(yù)算相比，既有聯(lián)系，亦有區(qū)別。其聯(lián)系主要包括：

首先，我國預(yù)算績效管理與西方績效預(yù)算在理念和方法上有內(nèi)在一致性。主要表現(xiàn)為：兩者均以結(jié)果為導(dǎo)向，以提高財(cái)政支出效率、改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量為最終目標(biāo)；同時，兩者都對預(yù)算進(jìn)行績效考核和評價(jià)，強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)在預(yù)算管理中的重要性，然后依據(jù)一定的評價(jià)指標(biāo)體系對其目標(biāo)完成程度進(jìn)行評價(jià)，在環(huán)節(jié)設(shè)置上均涵蓋了績效目標(biāo)、跟蹤監(jiān)控、事后評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用；第三，二者都需要從制度上強(qiáng)化對政府預(yù)算的約束機(jī)制，要求公共產(chǎn)品和服務(wù)能夠按價(jià)值規(guī)律的要求進(jìn)行核算。

其次，我國預(yù)算績效管理與西方績效預(yù)算在發(fā)展上有著交叉聯(lián)系。從產(chǎn)生發(fā)展階段來看，先有績效預(yù)算概念的提出，并在西方國家的實(shí)踐中得到了重新認(rèn)識和重視。績效預(yù)算理論與實(shí)踐的發(fā)展，進(jìn)一步加深了我國對預(yù)算績效管理的理解，強(qiáng)化了績效的理念，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上建立起基于績效的預(yù)算管理模式。因此可以說，預(yù)算績效管理在一定程度上源于績效預(yù)算，同時又充分考慮我國國情因素，豐富了相關(guān)內(nèi)容。既是對西方績效預(yù)算的創(chuàng)新，又在一定程度上推進(jìn)了我國傳統(tǒng)預(yù)算管理的改革。

我國與西方國家的績效預(yù)算管理存在的區(qū)別主要表現(xiàn)為：

一是管理的實(shí)施路徑不同。績效預(yù)算從一開始就是一個涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程管理機(jī)制，而且延展至整個政府治理過程。西方國家在推行績效預(yù)算的同時，大多實(shí)施了中期預(yù)算、政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度等配套改革，形成了以政府戰(zhàn)略規(guī)劃為起點(diǎn)，以制定年度績效計(jì)劃、編制績效預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控、績效評價(jià)或績效審計(jì)、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用為主要環(huán)節(jié)的完整管理循環(huán)。而我國當(dāng)前的預(yù)算績效管理則主要是以績效評價(jià)為重點(diǎn)的局部推進(jìn)。雖然財(cái)政部很早就提出要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，但由于預(yù)算管理從本質(zhì)上并沒有改變，同時各地實(shí)施條件存在差異、在推行中制度設(shè)計(jì)整體規(guī)劃不足，評價(jià)結(jié)果應(yīng)用、績效問責(zé)等體制保障力度不夠，加上中期預(yù)算、政府財(cái)務(wù)報(bào)告等相關(guān)制度有待建立健全，導(dǎo)致各環(huán)節(jié)的工作發(fā)展不均衡。因此，中央和地方工作早期重點(diǎn)是以績效評價(jià)為突破口推進(jìn)預(yù)算績效管理，近年來才逐步擴(kuò)展到績效目標(biāo)設(shè)定、過程跟蹤等環(huán)節(jié)。

二是管理主線不同。績效預(yù)算以績效為核心和起點(diǎn)，績效信息在預(yù)算的各環(huán)節(jié)銜接緊密、快速傳遞、有效應(yīng)用，形成了持續(xù)改進(jìn)、螺旋上升的良性管理循環(huán)。如，美國《政府績效與結(jié)果法案》規(guī)定了“戰(zhàn)略規(guī)劃——年度績效目標(biāo)——項(xiàng)目績效報(bào)告”的績效預(yù)算準(zhǔn)則，將年度預(yù)算決策與年度績效目標(biāo)、評價(jià)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)、年度績效評估結(jié)果緊密聯(lián)系，跨年度的預(yù)算和績效信息前后銜接，確保了部門圍繞使命和職責(zé)提高績效。我國當(dāng)前的預(yù)算績效管理仍以資金指標(biāo)為管理主線，僅在預(yù)算管理的各個階段相應(yīng)設(shè)置了績效目標(biāo)設(shè)定、績效評價(jià)等內(nèi)容，但預(yù)算管理年度間、同一年度各環(huán)節(jié)間的績效預(yù)算信息仍然零星分散、相互割裂，且績效信息有效應(yīng)用的深度不夠。

三是預(yù)算管理關(guān)注重點(diǎn)不同。與預(yù)算相適應(yīng)，針對不同管理目標(biāo)、階段和對象，績效預(yù)算在管理階段上涵蓋了事前、事中、事后、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，包括了績效目標(biāo)指標(biāo)體系、日常監(jiān)控體系、績效評價(jià)體系等內(nèi)容，且重點(diǎn)在于事前評估。即使單從績效評價(jià)來看，西方的績效評價(jià)已經(jīng)完成了從傳統(tǒng)的事后評價(jià)控制向事前預(yù)測性評估的轉(zhuǎn)變，如美國的《項(xiàng)目等級評估工具（PART）》、加拿大的《管理、資源和結(jié)果框架》等等，都是由專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)、社會公眾等通過項(xiàng)目評估、比較分析等方法事前確定項(xiàng)目的預(yù)期結(jié)果。而我國預(yù)算績效管理目前重點(diǎn)仍是資金使用后的效益評估，事前評估則相對不足。即使部分地區(qū)開展了事前評估、事中監(jiān)控，事前評估仍然以設(shè)定績效目標(biāo)指標(biāo)體系為主要工作。項(xiàng)目預(yù)算的績效前評價(jià)工作雖有所推進(jìn)，但與預(yù)算改革和發(fā)展的要求相比，當(dāng)前的事前評價(jià)工作還存著制度建設(shè)相對滯后、機(jī)制尚未建立、覆蓋面較窄、程序不夠規(guī)范、評價(jià)質(zhì)量有待提高、評審能力建設(shè)有待加強(qiáng)等亟待解決的問題；同時事前評估階段確定的績效目標(biāo)往往在事后評價(jià)時不完全采用，約束力不足。

三、加強(qiáng)我國績效預(yù)算管理的建議

以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算不論在促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)化、改善政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，還是在優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高財(cái)政資金投入的效率等方面都有著重要的意義。雖然，我國目前還未全面實(shí)施績效預(yù)算，但隨著我國公共財(cái)政制度的日漸完善和財(cái)政預(yù)算管理改革的持續(xù)深入，績效預(yù)算是我國財(cái)政改革的大趨勢。因此，借鑒西方國家的績效預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，筆者對我國有效開展績效預(yù)算提出以下建議：

一是結(jié)合我國實(shí)際，循序漸進(jìn)予以推進(jìn)。總體而言，績效預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府加強(qiáng)公共支出管理的客觀選擇，體現(xiàn)了預(yù)算發(fā)展的遞進(jìn)規(guī)律，反映了預(yù)算管理從投入控制到產(chǎn)出控制、結(jié)果控制的發(fā)展歷程。我國的預(yù)算管理已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了對投入控制的管理，開始轉(zhuǎn)向?qū)Ξa(chǎn)出控制在績效理念和方法上的探索。從發(fā)展方向上看，適應(yīng)財(cái)政發(fā)展階段和預(yù)算管理規(guī)律的演進(jìn)，我國理想的預(yù)算模式應(yīng)當(dāng)是通過績效約束預(yù)算。但同時，績效預(yù)算本身是一個長期積累并不斷完善的過程，我國要在明確改革目標(biāo)的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)路徑，結(jié)合預(yù)算管理現(xiàn)狀及實(shí)際，循序漸進(jìn)，逐步完善以績效預(yù)算為方向的預(yù)算管理模式。

二是創(chuàng)新預(yù)算編制方法與編制過程，建立績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制緊密結(jié)合的預(yù)算約束機(jī)制。首先，根據(jù)2015年最新出臺的《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》的精神，建立并完善體現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃的滾動預(yù)算制度，增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和連續(xù)性，為編制部門年度預(yù)算和實(shí)施績效評價(jià)創(chuàng)造條件；其次，完善體現(xiàn)部門年度績效計(jì)劃的部門年度預(yù)算制度，提出明確的績效目標(biāo)，并將年度預(yù)算置于滾動預(yù)算的約束之下，真正形成滾動預(yù)算計(jì)劃的分年度實(shí)施預(yù)算；最后，運(yùn)用績效指標(biāo)對年度預(yù)算進(jìn)行績效評價(jià)，并根據(jù)考評結(jié)果，安排、調(diào)整下一年度預(yù)算，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果對預(yù)算的約束。

三是完善預(yù)算績效管理評價(jià)體系，深入推進(jìn)績效前評價(jià)工作。一個完整的預(yù)算績效管理評價(jià)體系包括前評價(jià)、中期監(jiān)控以及后評價(jià)，其中前評價(jià)要求各部門先分別確定工作目標(biāo)，并根據(jù)工作目標(biāo)確定預(yù)算項(xiàng)目的績效目標(biāo)，是預(yù)算管理的起點(diǎn)和靈魂，但卻是我國目前預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)中最薄弱的一環(huán)。加強(qiáng)前評價(jià)工作能夠使得預(yù)算資金分配的目標(biāo)明確量化，更加符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為我國從預(yù)算績效管理向績效預(yù)算管理過渡做好鋪墊。因此，我國各級政府應(yīng)對預(yù)算績效管理前評價(jià)的重要性有足夠的認(rèn)識，在實(shí)踐中不斷摸索，探索出符合我國國情的前評價(jià)模式，推動預(yù)算績效管理工作不斷向前發(fā)展。■

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

1.王海濤.2014.我國預(yù)算績效管理改革研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士學(xué)位論文。

2.葛孚義.2011.中外績效預(yù)算的背景比較及西方績效預(yù)算實(shí)踐的中國啟示[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，1。