地方財政專項資金競爭性分配模式探討

●吳偉

地方財政專項資金競爭性分配模式探討

●吳偉

近年來，部分省市開始試行財政專項資金的競爭性分配，推動由人分錢向由制度分錢的轉變。筆者結合自身有關財政專項資金管理的經驗，以江蘇省蘇州市高新技術產業開發區人才專項資金中產業人才提升資助資金為例，介紹財政和業務主管單位在專項資金分配方式上的一些做法和創新，并在分析專項資金競爭性分配推進過程中可能面臨的主要困難的基礎上，提出了一些政策建議。

地方財政專項資金競爭性分配

財政專項資金競爭性分配是公共財政體制下，預算支出管理的一種新的方式。通過研究財政專項資金競爭性分配，剖析目前財政專項資金分配的狀況，探索提高財政專項資金分配效率的有效途徑，形成科學規范的分配模式。目前部分省市已經出臺了規范專項資金競爭性分配的政策文件，筆者結合自身有關財政專項資金管理的經驗，為地方財政專項資金分配模式提供一些借鑒和參考。

一、財政專項資金競爭性分配相關概念

配置公共資源最大的難題在于競爭性，各部門之間、各級政府之間存在競爭性，一個單位或部門的內部使用上也存在競爭性。在目前的預算管理體制中，部門預算的安排、上級政府對下級政府專項資金的補助、各部門對企事業單位專項資金的分配缺乏規范模式。這導致無法實現將稀缺的資源從低效率的領域配置到高效率的領域，同時還可能導致腐敗現象的發生。如何提高財政資金的使用效率，形成規范性的資金分配程序，提高財政資金分配的透明度，成為各級財政部門面臨的一大難題。

從2008年開始部分省市試行財政專項資金的競爭性分配，引入專家、中介機構、社會公眾參與，通過公開招標、專家評審等方式決定資金的分配對象，同時通過績效評價評估專項資金的使用效率。競爭性分配模式推動了由人分錢向由制度分錢的轉變，形成了一個相對完善的專項資金管理體系，非常契合目前依法理財的理念。

財政專項資金競爭性分配對象包括具有獨立法人資格的企事業單位、高校科研院所、公共服務機構，以及基層政府。目前出臺專項資金競爭性分配政策的省市對于面向企事業單位、市場化程度較高的專項資金，推廣使用招標投標方式；對于分配對象為政府部門或下級財政的專項資金，引入專家評審、集體研究等競爭性決策機制。本文主要討論市區政府面向企事業單位設立的專項資金的競爭性分配問題。

二、財政專項資金競爭性分配案例分析

2015年江蘇省蘇州市高新技術產業開發區（以下簡稱“高新區”）安排科技專項資金3.1億元，人才專項資金1.6億元，如何合理高效地分配專項資金，提高專項資金的使用效率，成為財政部門的一個重要課題。本文以人才專項資金中產業人才提升資助資金為例，簡要介紹該區財政和業務主管單位在專項資金分配方式上的一些創新。

（一）產業人才提升資助專項資金基本情況

為全面推進“9999人才計劃”的落實，進一步優化人才發展環境，推進區域現有產業人才提升，高新區于2012年在人才開發資金中設立產業人才提升資助專項資金，該資金由人才辦負責管理，高新區培訓中心具體負責實施。

高新區產業人才提升資助專項資金，主要用于支持符合高新區產業特點的各領域各類重點人才。截止到2013年底，針對電子信息、裝備制造等主導產業和新能源、生物醫藥、服務外包等新興產業，以及高新區重點建設的軟件和服務外包、商務商貿、金融保險、西部生態旅游、文化創意、現代物流和國際物流、人力資源產業集聚、知識產權等領域，展開各個層次的培訓項目近80個，享受政府補貼資金人數達2500余人，累計使用財政資助資金達到650萬元。

（二）產業人才提升資助專項資金分配模式

高新區產業人才提升資助專項資金根據《蘇州高新區產業人才提升資助辦法》的精神，在實施之初就把競爭機制引入到整個項目的運作中。區培訓中心通過舉辦產業人才項目說明會，展示符合高新區產業人才建設和發展需求的培訓項目和精品課程，促進企業培訓需求者以高新區政府產業人才培訓補貼為契機，高效選擇適合自身發展需求的培訓服務供應商，通過廣泛的宣傳促進產業人才提升項目在更大的范圍內充分地競爭，提高財政專項資金的透明度和使用效率。目前產業人才專項資金競爭性分配主要有兩種模式。

1、公開課專家評審模式

（1）項目征集。培訓中心通過產業人才項目說明會等方式，面向高新區企業和社會培訓機構征集項目，2014年年初培訓中心一共征集到30家培訓機構合計116個培訓項目。根據我區產業的特點，結合產業人才專項資金的規模，培訓中心初審篩選出符合要求培訓項目102個，項目涵蓋高新區各行各業各專業領域。

（2）專家評審。專家專業能力對于項目的評審至關重要，培訓中心通過各種渠道，初步建立了一定規模的專家評審庫。項目的評審專家大多參與的項目金額比較大、數量較多，并且對企業申報的項目主題比較了解，同時具備較高的學歷、技術背景、行業從業經驗也比較豐富。專家分小組和分專業類別對項目進行評審選拔和排序，培訓中心將專家分為綜合管理(領導力、教練技術等)、人力資源（含心理學、個人素養等）、生產質量（含采購等）三類進行綜合評分，專家綜合評分結束后由三人專家組對各類別內項目進行排序，確定初步入圍的人才培訓項目。

（3）組織實施。通過專家評審以后，區培訓中心會同人社局、財政局討論研究后確定35個培訓項目入圍。培訓中心將項目征集評審的具體材料送交區人才辦審批，確定準予實施的培訓項目。人才辦會議通過以后，區培訓中心與培訓機構簽訂《合作協議書》，落實權利和責任。

通過公開課模式選拔培訓項目的實施，極大地提高了高新區產業人才培訓市場的知名度，培訓機構參與程度從10多家躍至40家，培訓機構資質由高新區或者蘇州的注冊機構擴大至上海地區及中外合資機構的參與。產業人才項目采用單一公開課模式也存在一些不足，比如公開課一般為企業通用性培訓課程，側重共性的知識和技能培訓，能夠顧及培訓項目覆蓋面的問題，但是無法深入解決企業轉型升級過程中個性化或涉及商業機密性的問題。

2、企業內訓公開招標模式。作為公開課模式的有效補充，區培訓中心針對該區轉型升級重點扶持及100強企業申報內訓課程，提供企業個性化的人才培養服務，并且通過公開招標的方式確認具體實施項目的培訓機構。

服務類項目的公開招標目前是一個難點，為了順利實施內訓課程的公開招標，培訓中心深入項目申報企業，了解企業的具體運作模式、管理模式、人力資源的管理狀況，同時廣泛征求培訓機構、專家意見，形成了符合實際的項目培訓需求標準，并報人才辦會議審核。

通過前期的論證，培訓中心確定了“教練型管理者養成”、“非調質鋼新材料技術應用”、“金字塔原理：邏輯思維與書面表達”、“卓越經理人管理研修班”四個項目進行公開招標運作模式的試點。培訓中心委托招標公司根據招標流程實施公開招標。

（三）產業人才提升資助資金競爭性分配的意義

產業人才提升資助資金實行競爭性分配，主要具有以下四個方面的意義：一是拓展了高新區人才培訓市場，產業人才資金實行競爭性分配讓企業可以通過規范的模式獲得財政補貼，極大地提高了企業、培訓機構參與的積極性，對于我區人力資源產業的發展具有促進作用。二是提高了財政資金的使用效率，人才提升項目采取由企業和培訓機構提出具體培訓項目的方式，很好地契合了企業對人才培訓的實際需求。三是規范化的資金分配模式有效規避了財政資金的風險，對于預防專項資金分配過程中可能存在的違規違法行為具有重要的作用。四是產業人才專項資金競爭性分配的實施為其他專項資金探索實行競爭性分配提供了一個可以選擇的模式。

三、推進專項資金競爭性分配可能面臨的主要困難

（一）預算單位資金分配的權利受到約束

財政專項資金競爭性分配，引入專家、社會公眾參與，使得資金分配的科學性和透明度均增加。競爭性分配使得專項資金的使用需要符合事先設立的規則，資金使用的效率需要經得起社會公眾的檢驗。作為公共支出管理方面的改革，財政資金競爭分配雖然沒有改變預算單位對資金的使用權和分配權，但是領導對項目資金分配的影響力出現部分弱化，特別是部門領導的決策權威受到了挑戰。

財政專項資金競爭性分配改革不可避免地觸動了部門，特別是相關領導的權利，使之無法像以前一樣擁有資金分配的絕對決策權，同時，改革提高了資金的使用效率，可能出現專項資金結余較大，從而會使得預算單位來年申請專項資金的難度加大。當改革觸動較多部門利益的時候，可能會引發地方主要領導對改革的不支持。

（二）縣區財政還未建立有效的績效評價體系

目前大多數縣市（區）財政部門沒有專門的績效評價科室，對于專項資金的績效評價工作也沒有規范性的體系。傳統預算重視對投入的控制，重點工作是調配資源在各個預算單位之間的分配，而對于資源的使用效率則不甚關注。往往是偶爾選擇一些項目委托高校做一些績效評價工作，在項目分配之前并沒有明確好專項資金的績效評價目標，導致績效評價工作流于表面。財政專項資金的競爭性分配需要通過完整的績效評價體系，對資金使用效益、服務及工程質量、配套資金落實情況、社會效益以及安排的技術力量等各種指標進行評定。績效評價體系要求地方財政核心管理部門切實轉變職能和思維方式，變過程管理為產出和結果管理，對于縣區級財政部門是一個很大的挑戰。

（三）專項資金競爭性分配范圍缺乏科學的界定

財政專項資金除了效率還要考慮公平。我國公共財政體制的改革要求通過財政資金的二次分配，實現公共服務的均等化。專項資金競爭性分配可以提高財政資金的效率，但是農業、民生、教育等公共事業類領域的專項資金主要是公共部門對一些弱勢群體和基礎產業的補助。科技、建設等產業發展類領域的專項資金雖然進行競爭性分配技術上問題不大，但同樣涉及到公平性的問題。因此科學界定競爭性分配專項資金的范圍也有一定的難度。

（四）專項資金競爭性分配缺乏制度性的建設

目前，該市沒有出臺相關競爭性分配的文件，在專項資金分配過程中，比較注重資金的合規性和財務制度的管理，大多數項目主要通過資格符合性審查的方式，確定資金的分配對象。由于沒有規范的競爭性分配的制度文件，部分單位探索性競爭性分配的模式在評審制度、程序制定、評審指標的設置和評審標準制定上還不夠科學，相關專家的匱乏和經驗不足也一定程度上影響了項目的實施。

四、促進地方財政專項資金競爭性分配的政策建議

（一）積極爭取領導和預算單位的支持

財政專項資金試行競爭性分配是公共財政支出管理領域的一次較大的變革，但是財政的改革是在現有體制框架內進行的，尤其是市區級財政部門推行的改革要取得成效，離不開本級主要領導的支持、各預算單位的支持。

目前推進財政專項資金競爭性分配，可以按照渠道不變、用途不變、提高效益的原則，不改變現行專項資金的分配格局，不改變主管部門對財政專項資金分配權、管理權的前提下，由預算單位會同財政部門確定進行競爭性分配的項目。競爭性分配結果和部門預算的安排不直接掛鉤，爭取預算單位對競爭性分配改革的支持。

（二）加強理論研究，推動出臺相關政策文件

加強調查研究，認真總結各縣區在專項資金分配方面的實踐經驗，理順實施財政資金競爭性方式分配的現實條件及理論基礎。適時出臺促進財政專項資金競爭性分配的地方性文件，明確競爭性分配的具體實施方案，確定哪些專項資金可以采取公開招標、專家評審的方式進行競爭性分配，哪些專項資金應該采取績效目標考核、因素計算的方式進行競爭性分配，為競爭性分配改革的進一步開展提供法律依據。

（三）加強專項資金的監督和績效評價體系建設

建立財政支出績效評價體系，為財政專項資金競爭性分配改革提供評價服務研究，財政支出績效評價體制使專項資金競爭性分配以可量化的形式注重成本與效益的關系，是財政經濟管理由粗放型管理向量化指標體系管理轉換的重要一環，目前縣區在財政支出績效評價方面做的工作還比較少。同時應積極同審計、紀檢監察部門聯動，加強對專項資金試行競爭性分配工作的監督。

（四）推動專項資金競爭性分配的專家庫建設

為適應財政專項資金競爭性分配工作需要，有必要建立財政專項資金專家評審庫，可以借鑒政府采購、有形市場專家庫的模式建立專家檔案。財政專項資金的評審工作對專家的要求較高，建議充分利用上海南京等地著名高校、科研機構專家學者、大型企業相關領域的專家等，盡早建立一定規模的專家庫資源，為專項資金競爭性分配的擴面做好準備。■

（作者單位：江蘇省蘇州市高新技術產業開發區財政局）

許航敏.2014.財政競爭性分配:以有效競爭提升財政資金績效[J].地方財政研究，9。

（本欄目責任編輯：王光俊）