統(tǒng)一戰(zhàn)線在依憲治國進程中的優(yōu)勢作用及其實現(xiàn)路徑

劉慧慧

（長治學院法律與經(jīng)濟學系，山西長治046011）

統(tǒng)一戰(zhàn)線在依憲治國進程中的優(yōu)勢作用及其實現(xiàn)路徑

劉慧慧

（長治學院法律與經(jīng)濟學系，山西長治046011）

依憲治國是國家治理能力現(xiàn)代化的根本保障，統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國革命和建設的一大法寶，是黨的總路線、總政策的重要組成部分，是依憲治國的重要依靠力量。正確認識依憲治國與統(tǒng)一戰(zhàn)線的關系，能更好服務于社會主義法治建設。要明確當前統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中存在的問題，結(jié)合新形勢調(diào)整統(tǒng)戰(zhàn)工作的核心和重點，為國家治理新常態(tài)作出積極貢獻。

統(tǒng)一戰(zhàn)線；優(yōu)勢作用；路徑選擇

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出：“堅持依法治國首先要依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”，依憲治國已經(jīng)成為新時期我國所要堅持的基本治國方略，中國國家治理模式進入一種新常態(tài)，更加注重法治制度化治理的重要性。統(tǒng)一戰(zhàn)線作為中國革命的三大法寶之一，在國家治理過程中發(fā)揮著至關重要的作用，其本身運行的制度化、規(guī)范化也是依憲治國的必然要求。黨和國家將統(tǒng)一戰(zhàn)線在相關的法律法規(guī)等規(guī)范性文件中予以確立，為有效開展統(tǒng)戰(zhàn)工作提供了法治基礎及制度保障。統(tǒng)一戰(zhàn)線也充分利用自身所具有的優(yōu)勢為法治國家建設多渠道提供建議，幫助推動國家治理科學化。

一、統(tǒng)一戰(zhàn)線在依憲治國過程中的優(yōu)勢作用

依憲治國的本質(zhì)核心為國家和社會的各類問題都要依據(jù)憲法的規(guī)則和精神解決，執(zhí)政黨要依憲執(zhí)政、立法機關科學立法、政府依憲行事、司法機關公正司法，各族人民自覺守法。統(tǒng)一戰(zhàn)線在依憲治國過程中的各個階段都發(fā)揮著重要作用，在黨的領導下可以充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢，參與到立法、執(zhí)法、司法以及守法各個環(huán)節(jié)，服務于社會主義法治建設。

（一）統(tǒng)一戰(zhàn)線為立法過程提供暢通的民意表達渠道

憲法思維要求立法必須具有科學性，保障立法科學性的一個重要方面就是要擴大立法工作參與的范圍。統(tǒng)一戰(zhàn)線積極發(fā)展協(xié)商民主，各界人士在決策制定過程中通過建言獻策、參政議政等方式為科學立法提供重要依據(jù)。新時期以中國人民政治協(xié)商會議作為組織形式的統(tǒng)一戰(zhàn)線，包括無黨派人士、各民主黨派成員、各人民團體、新的社會階層人士等多方面，具有空前的廣泛性。統(tǒng)一戰(zhàn)線利用人才優(yōu)勢、智力優(yōu)勢、位置優(yōu)勢以及經(jīng)濟優(yōu)勢等有利條件，有組織、有計劃的開展專題調(diào)研，提出了許多高質(zhì)量、可操作的意見和建議，為制定符合憲法、符合時代要求的“良法”提供了保障。

（二）統(tǒng)一戰(zhàn)線在行政執(zhí)法過程中發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢

程序是法治的生命形式，各級政府在決策過程中，邀請統(tǒng)戰(zhàn)人員參與程序設計，不斷完善重大事項調(diào)查研究和集體決策制度、重大決策專家咨詢制度、決策跟蹤反饋和責任追究制度，可以進一步健全科學民主決策程序。在行政執(zhí)法方面，統(tǒng)戰(zhàn)人員可利用自身的視野優(yōu)勢、階層和身份優(yōu)勢以及參與渠道多樣化優(yōu)勢來加強對執(zhí)法行為的監(jiān)督管理。新媒體的發(fā)展，使廣大群眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字媒體等途徑，進行信息溝通并通過輿論對行政執(zhí)法進行監(jiān)督。

（三）統(tǒng)一戰(zhàn)線有助于形成全民守法的社會氛圍

依憲治國方略的推進需要全體公民的努力與參與，習近平主席在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上指出：“引導非公有制經(jīng)濟人士特別是年輕一代致富思源、富而思進，做到愛國、敬業(yè)、創(chuàng)新、守法；依法管理宗教事務，積極引導宗教與社會主義社會相適應；加強和改善對新媒體代表性人士的工作，建立經(jīng)常性聯(lián)系渠道，讓他們在凈化網(wǎng)絡空間、弘揚主旋律等方面展現(xiàn)正能量……”[1]。非公有制經(jīng)濟人士在創(chuàng)業(yè)經(jīng)營時自覺守法，各民族、宗教處理自身事務時依法行事，新媒體人士自覺注意遵守網(wǎng)絡法律法規(guī)，面對網(wǎng)絡暴力和違法行為，采取各種措施宣傳正能量。統(tǒng)一戰(zhàn)線的各個組成部分、各界人士不斷增強對社會主義法治的價值認同，在工作和生活中維護憲法法律的權威和尊嚴，這有助于整個社會形成守法的良好風氣，提高全民的法律意識。

此外統(tǒng)一戰(zhàn)線還可為社會矛盾解決提供多種有效方式，在解決糾紛的過程中，充分發(fā)揚民主、尊重包容差異，統(tǒng)籌整合系統(tǒng)內(nèi)各種社會資源和協(xié)同力量，發(fā)揮群眾優(yōu)勢、宗教優(yōu)勢、民族優(yōu)勢、行業(yè)優(yōu)勢等，能更好地處理不同群體之間的沖突問題，促進糾紛的化解。

二、現(xiàn)行憲法及規(guī)范性文件中有關統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定梳理

統(tǒng)一戰(zhàn)線伴隨著中國革命的進程不斷壯大，相應的統(tǒng)戰(zhàn)理論日益豐富。統(tǒng)一戰(zhàn)線的地位、作用、功能等除了在憲法中有明確規(guī)定外，還散見于其他的法律法規(guī)等規(guī)范性文件中。

（一）《憲法》中有關統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本規(guī)定

我國憲法對于統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定最為全面，其從基本法的角度將統(tǒng)一戰(zhàn)線制度化，廣泛賦予了各界人士多方位參與國家治理的權利。“統(tǒng)一戰(zhàn)線是由中國共產(chǎn)黨領導的，各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。其中中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中發(fā)揮著重要作用”[2]2-4。此外憲法還對非公有制經(jīng)濟、宗教人士、少數(shù)民族人士等統(tǒng)一戰(zhàn)線組成部分的地位、權利作出了明確規(guī)定。

（二）規(guī)范性文件對統(tǒng)一戰(zhàn)線的進一步細化

1、有關協(xié)商民主的規(guī)范性文件：《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《中國人民政治協(xié)商會議章程》、《政協(xié)全國委員會關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》、《關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》等多部法律法規(guī)都對于人民政協(xié)發(fā)揮參政議政、協(xié)商民主作用作了相應規(guī)定。

2、民族、宗教統(tǒng)一戰(zhàn)線：《民族區(qū)域自治法》、《國務院實施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》、《香港特別行政區(qū)基本法》、《澳門特別行政區(qū)基本法》、《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》、《宗教事務條例》等對于民族和宗教事務的制度化管理均有所涉及。

3、非公有制經(jīng)濟：《民法通則》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《外商獨資企業(yè)法》、《合伙企業(yè)法》、《外商企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》等法律法規(guī)旨在通過法律促進非公有企業(yè)健康有序發(fā)展。

此外還有涉及臺灣同胞、華人華僑、歸僑僑眷等特殊群體的法律法規(guī)，在憲法的基礎上，通過對不同領域、階層統(tǒng)一戰(zhàn)線人員的權利義務進行細化，為統(tǒng)一戰(zhàn)線提供了政治保障和法律保障。

三、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作在依憲治國進程中存在的問題

新形勢下統(tǒng)戰(zhàn)工作的對象、范圍不斷擴大，統(tǒng)戰(zhàn)工作所面臨的任務也愈來愈復雜。現(xiàn)階段盡管統(tǒng)戰(zhàn)部門不斷加強自身建設、努力提高履行職能的水平，但依然存在著諸多問題。

（一）統(tǒng)一戰(zhàn)線民主協(xié)商、建言獻策優(yōu)勢難以充分發(fā)揮

積極參政議政、建言獻策對于統(tǒng)一戰(zhàn)線組成人員來說既是權利又是責任。習近平主席在中共中央召開的黨外人士座談會上指出：“各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士要積極引導所聯(lián)系的廣大成員，把思想和行動統(tǒng)一到中共中央決策部署上來，既要理解改革、支持改革、參與改革，也要樹立法治思維、運用法治方式、依法參政議政，共同為全面建成小康社會奮斗目標作出貢獻”[3]。盡管憲法及相關的規(guī)范性文件都對統(tǒng)一戰(zhàn)線參政議政、建言獻策有所涉及，但是對于各階層統(tǒng)戰(zhàn)人員參與資政議政的實體性制度缺乏明確的規(guī)定，大都是中共中央的文件或內(nèi)部章程進行規(guī)范，這些規(guī)范性文件并不具有強制的法律效力。實踐中協(xié)商具有隨意性，常常導致建言獻策環(huán)節(jié)流于形式，難以提供真正有效的建議。由于法律程序保障的缺失使得民主協(xié)商缺乏統(tǒng)一的操作標準，資政和表達民意的實際效果往往得不到充分體現(xiàn)，如何有效進行資政和表達民意，需要在程序上進行更為完善的制度設計。

（二）統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主監(jiān)督缺乏強制性

統(tǒng)一戰(zhàn)線的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在對憲法、法律實施的監(jiān)督，監(jiān)督方式體現(xiàn)為廣大統(tǒng)一戰(zhàn)線成員的個人監(jiān)督和民主黨派對黨及行政機關的監(jiān)督、咨詢和批評等方式。但實踐中統(tǒng)一戰(zhàn)線監(jiān)督卻難以真正發(fā)揮作用。民主黨派履行民主監(jiān)督職責缺乏系統(tǒng)具體的標準、程序和可供操作的方式，對于黨員和行政機關的很多行為缺乏有效的信息來源，監(jiān)督難度大。被監(jiān)督者對于民主監(jiān)督缺乏足夠的認識和重視，在民主黨派進行調(diào)研、咨詢等環(huán)節(jié)不予配合，監(jiān)督很難深入進行。對于民主黨派成員提出的監(jiān)督意見，許多部門直接忽視或采取敷衍的方式回應。此外長期以來民主黨派監(jiān)督的內(nèi)容真正觸及到實質(zhì)的較少，監(jiān)督較為滯后，真正的監(jiān)督功效不大。

（三）統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)調(diào)內(nèi)部關系過程中的優(yōu)勢作用被弱化

統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)調(diào)整合各方利益，推進民族、宗教事務治理法治化方面有著無可比擬的優(yōu)勢，但因為缺乏制度保障和強制力而導致協(xié)調(diào)作用打了折扣。統(tǒng)戰(zhàn)工作處理事務缺乏固定性，以及個別人員對于統(tǒng)戰(zhàn)工作作用認識模糊，統(tǒng)戰(zhàn)人員的素質(zhì)、水平、能力和技巧等都對統(tǒng)一戰(zhàn)線優(yōu)勢作用的發(fā)揮有著至關重要的影響，如在處理公有制與非公有制企業(yè)之間的矛盾時，部分統(tǒng)戰(zhàn)工作人員習慣性傾向于公有制企業(yè)，對于非公有制人士利益重視程度不夠，對于部分民族和宗教的信仰和習慣了解較少等，這都使得統(tǒng)一戰(zhàn)線的協(xié)調(diào)作用被弱化。

四、統(tǒng)一戰(zhàn)線推動依憲治國的有效路徑

針對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作在實踐中存在的問題，需要在制度設計、人員遴選、工作程序等方面加以優(yōu)化，為統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮優(yōu)勢作用、推動依憲治國提供多種切實保障。

（一）強化統(tǒng)一戰(zhàn)線在依憲治國進程中發(fā)揮作用的法律保障

統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)勢作用之所以會被弱化，很大程度上是因為統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮作用的依據(jù)不具有制度化的法律效力。有學者認為“我國的政黨制度問題在本質(zhì)上屬于統(tǒng)一戰(zhàn)線問題，只能用統(tǒng)一戰(zhàn)線的辦法即通過平等協(xié)商妥善解決，無需訴諸法律，能夠完全法制化就不成其為多黨合作、政治協(xié)商和民主監(jiān)督了”[4]139-140，但如果各界人士在國家政治生活中的行使權利、承擔義務的情形、程序、后果都缺少法律明文規(guī)定，那么無保障的權利就難以實現(xiàn)、無約束的義務就難以保證履行。因此建議對統(tǒng)一戰(zhàn)線如何發(fā)揮作用進行法律制度設計，除了憲法的規(guī)定，還需要具體的法律法規(guī)對職能履行的依據(jù)、內(nèi)容、主體、權利義務、責任等作出具體明確的規(guī)定，以科學的法律制度和程序規(guī)則來規(guī)范協(xié)商民主。在參政議政及表達民意環(huán)節(jié)，對于民意調(diào)研、整合、傳達及反饋的過程要有系統(tǒng)性程序設計，以提高參政議政的質(zhì)量；在監(jiān)督環(huán)節(jié)，從監(jiān)督建議意見的形成、提起到最后被監(jiān)督對象的反饋也都需要法定的程序作為保障，將監(jiān)督作用落實到實處。

（二）豐富統(tǒng)一戰(zhàn)線各界別組成人員的遴選方式

在依憲治國的進程中，必須團結(jié)一批具有較高素質(zhì)、寬闊優(yōu)勢、富有活力、不斷向上的統(tǒng)戰(zhàn)群體，為參政議政、民主監(jiān)督貢獻力量，這就需要有針對性、有選擇性、有包容性地通多多種方式吸收各界優(yōu)秀人士。例如政協(xié)委員應該是本屆別的代表人士，具有參政議政能力，其素質(zhì)和能力如何直接關系到政協(xié)履行職能的成效。因此，必須在委員推薦產(chǎn)生的過程中進行相應的制度設計，減少黨派、界別和團體推薦人選的內(nèi)部平衡和平均分配思維。非公有制經(jīng)濟人士群體當中，那些致富思源、富而思進、遵守社會主義市場經(jīng)濟法律規(guī)定的群體，才能在推動經(jīng)濟健康發(fā)展、構建社會主義法律秩序過程中大有作為。要注意選取留學生中具有淵博專業(yè)知識、寬闊視野、愿意為國奉獻的對象。新媒體人士中的代表性人士，要具有正確的社會價值觀，不隨波逐流、推波助瀾或者別有用心地傳播不良信息，要選擇有利于凈化網(wǎng)絡空間、傳播正能量的媒體人士。

（三）不斷探索和創(chuàng)新統(tǒng)一戰(zhàn)線為依憲治國服務的渠道

依憲治國這種科學的治理方式強調(diào)國家治理和公共管理的理性化及制度化，應多渠道創(chuàng)新統(tǒng)一戰(zhàn)線服務依憲治國的方式。在基層治理領域，統(tǒng)一戰(zhàn)線可以充分發(fā)揮行業(yè)廣泛、人員眾多優(yōu)勢，通過組織中小企業(yè)建立行業(yè)協(xié)會、自由執(zhí)業(yè)人員聯(lián)盟、勞資糾紛基層調(diào)解組織等方式，倡導不同行業(yè)、領域之間的人士通過平等協(xié)商、法律訴訟等合法手段解決糾紛。在宗教、民族事務領域，引導相關人員學習憲法和法律法規(guī)，加大普法力度，引導他們依法反映合理訴求，促進民族團結(jié)、宗教關系和諧。

結(jié)語

統(tǒng)一戰(zhàn)線是依憲治國的重要依靠力量，充分發(fā)揮其優(yōu)勢作用有助于協(xié)調(diào)各方關系，最大程度地代表各方利益，為我黨依憲執(zhí)政、國家立法、行政機關執(zhí)法等多方面提供建議和監(jiān)督，為社會主義法治建設提供有益幫助。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作要積極適應形勢，符合國家治理新常態(tài)的實踐要求，在今后依憲治國進程中，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作大有可為。

［1］習近平在2015年中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上的講話［N］.人民日報.2015-5-21（1）.

［2］國務院法制辦公室.中華人民共和國憲法［M］.中國法制出版社，2010.

［3］中共中央召開黨外人士座談會［N］.人民日報. 2014-12-6（1）.

［4］羅廣武.新時期統(tǒng)一戰(zhàn)線問題研究［M］.華文出版社，1998.

The Advantages and Realization Path of the United Front in the Process of Governing the Country by Constitution

Liu Hui-hui
（Law&Economy Department of Changzhi University，Changzhi Shanxi 046011）

Governing the country by constitution is the fundamental guarantee of modern governance ability.The United Front is one of the Magic Weapons of CPC.It plays an important role in governing the country by constitution.It will be beneficial for the socialist legal system construction to properly understand the relationship between the United Front and the Rule of Constitution.There are still many contradictions and problems of the united front work which need solving.

the United Front，advantages，realization path

D920.1

A

1673-2014（2016）04-0016-04

（責任編輯 秦樓月）

2015年山西省統(tǒng)戰(zhàn)理論政策研究項目“統(tǒng)一戰(zhàn)線在依憲治國進程中的優(yōu)勢作用及其實現(xiàn)路徑”（201505）。

2016—05—09

劉慧慧(1988—)，女,山西長治人，碩士，主要從事憲法與行政法、勞動與社會保障法研究。