防范地方債風險：構建借、用、還相統一的監管機制

●繆小林

防范地方債風險：構建借、用、還相統一的監管機制

●繆小林

防范地方政府債務風險，重點是要避免地方政府債務出現超常規增長，核心在于規范債務舉借、債務使用和債務償還三個環節行為。本文構建借、用、還相統一的地方政府債務監管機制，實現責任對債務管理主體權力的約束，包括構建以地方政府為核心，上級政府、社會公眾和融資平臺為責任對象的債務行為控制程序和控制機制，分別就債務舉借、債務使用和債務償還行為環節，解決新增債務、無效債務和逾期債務膨脹問題，系統防范地方政府債務風險。

地方政府債務 風險防范監管機制 借、用、還

2014年9月21日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）明確提出，建立借、用、還相統一的地方政府性債務管理機制。主要是針對地方政府債務不同環節進行相關責任規定，以此促進地方政府債務管理的規范性。總體上看，地方政府債務風險表現為債務超常規增長，包括新增債務、無效債務和逾期債務超常規增長。進一步從債務舉借、使用和償還的三個環節關系看：即便地方政府存在盲目擴張債務行為，但如果債務使用有效并且按期償還，不會出現債務超常規增長和風險問題；即便存在盲目擴張債務行為以及債務的無效使用，如果債務能夠按期償還，也不會出現債務超常規增長和風險問題。可見，合理舉債、有效使用和按期償還，是防范我國地方政府債務風險的三個重要環節，解決新增債務膨脹問題是基礎，解決無效債務膨脹問題是重點，解決逾期債務膨脹問題是關鍵。

一、債務舉借監管機制：解決新增債務膨脹問題

地方政府債務風險首先表現為新增債務的膨脹，這一行為是地方政府向金融機構舉借債務過程中出現的非理性行為。地方政府之所以出現大量盲目舉債，很大程度上是因為地方政府舉借債務的權力脫離責任約束，表現為代表地方政府的各部門無約束地向金融機構舉債的過程，地方政府債務舉借監管機制的核心是確定債務舉借過程中的責任約束機制。根據實際運行需要，針對地方政府舉借債務的行為，主要構建包括社會公眾、上級政府和融資平臺為監管主體的責任制約體系。社會公眾主要對地方政府舉債的用途進行通過與否的決策，并對債務預算支出計劃所涉及項目的優先順序進行判斷，形成基于公共服務需求偏好的債務規模及結構預案；上級政府主要從承債能力的角度對地方政府舉借債務的規模及結構進行決策，其目的是保證債務對社會經濟發展的最優促進作用；融資平臺主要從償債能力的角度對地方政府舉借債務的規模及結構進行決策，保障地方政府有債務的償還能力。地方政府債務舉借過程中的責任約束機制，既需要能保證債務支出對居民公共服務需要的合意性，又需要能保證債務支出對宏觀經濟運行的有效性，還需要能保證債務支出按期償還的可行性。

（一）舉債控制程序

地方政府舉借債務分別要針對社會公眾、上級政府和融資平臺進行債務的審核和批準，具體依次為：

首先，在地方政府決定舉借債務時，向社會公眾進行情況通報和征求意見。實際上，代表地方政府履行舉借債務權力的是所轄具體職能部門和下級地方政府，因此，這些部門及政府需要對社會公眾進行債務舉借情況聽證，具體包括：一是通報部門及政府的財力收入、支出需求和債務需求的總體情況；二是通報自身財力支出涉及的公共服務項目情況；三是通報需要舉借債務進行支出的公共服務項目情況。

其次，社會公眾根據地方政府所通報的情況，基于公共服務需求偏好作出債務舉借決策，并向地方政府相關部門進行反饋，核心內容包括：一是財政支出涉及的公共服務項目偏好優先性排序；二是公共服務項目預算資金合理性和科學性審核；三是最終決定需要舉借債務的規模及項目結構。

第三，地方政府將經過社會公眾決策的債務規模及項目結構情況，以及舉借債務的可行性分析等，向上級政府呈報待批。可行性分析重點內容包括：一是新舉借債務對地方政府承債能力的威脅和影響；二是新舉借債務對地方社會經濟發展的積極作用等。

第四，上級政府根據地方政府上報的債務舉借可行性分析，并結合宏觀社會經濟發展的需要，對地方政府承債能力進行系統評估，形成地方政府舉借債務的決策報告，主要包括：一是能夠舉借債務的規模；二是舉借債務的期限結構；三是舉借債務的償還責任結構。

第五，地方政府將社會公眾的反饋材料、上級政府的決策材料、債務舉借的償還分析報告等，向融資平臺呈報，等待債務資金批復。債務償還分析報告的主要內容包括：一是償債資金來源及可行性分析，包括有收益項目的收益分析；二是債務償還時間分布預算及可行性分析；三是債務償還的責任主體及上級政府授權書。

第六，融資平臺根據地方政府提供的債務舉借相關資料，并結合地方政府的信用水平、財力水平等，對地方政府的償債能力進行綜合評價，形成地方政府舉借債務的融資批復，主要包括：一是允許給予融資的規模；二是允許給予融資的利率結構。

（二）舉債控制機制

社會公眾、上級政府和融資平臺對地方政府舉借債務的責任制約，主要依賴于社會公眾與地方政府間的債務支出服務需求表達機制，上級政府與地方政府間的地方政府承債能力決策機制，融資平臺與地方政府間的地方政府債務融資決策機制。

1、社會公眾：債務支出需求表達決策機制。該機制主要目的是對地方政府債務支出項目結構的合理性進行決策，其實施主體是社會公眾，社會公眾需要得到上級政府允許的法律上的獨立性授權，獨立于地方政府相關職能部門或政府。核心內容包括：一是建立部門收支審核機制，社會公眾要對政府部門的收支運行進行真實性和合理性審核，全面掌握部門財務信息；二是建立支出偏好表達機制，要將所有受益主體對支出項目的偏好信息進行匯總和處理，形成絕大多數人贊同的支出項目組合方案；三是建立項目預算評估機制，重點對每個項目預算支出的合理性進行評估，可以由工會組織實施，也可以由工會委托第三方實施。

2、上級政府：地方政府承債能力決策機制。該機制主要是從宏觀視角判斷地方政府可以承受的債務規模及期限結構，實施主體是中央政府所屬的地方政府債務管理部門。實際上就是從最優經濟增長的視角判斷地方政府債務最優區間。核心內容包括：一是構建信息收集系統，主要從不同渠道收集各地方政府債務相關的各類數據資料，并歸類整理入庫；二是構建債務測算系統，核心是建立地方政府債務與社會經濟發展的一般均衡模型，包括各類傳導變量，通過編程和軟件計算地方政府承債能力水平、新增債務規模、新增債務期限結構等；三是構建決策指導系統，根據測算得到的地方政府承債能力結果，除了公布允許舉借的債務規模外，分別對各地方政府提出指導性意見，也包括由誰來承擔債務責任的決策等。

3、融資平臺：地方政府債務融資決策機制。在上級政府批復地方政府債務舉借數量后，地方政府如果各自向銀行等債權人融資，由于地方政府對所轄范圍內的銀行等金融機構擁有絕對的行政干預權力及利益外溢，以銀行為代表的債權人往往僅會考慮政府信用給予放貸，從而出現債權人對地方政府舉債的軟約束，最終導致地方政府舉借債務規模超過最優數量。因此，需要重新構建地方政府債務融資決策機制，該機制重點解決地方政府與金融機構間的獨立性問題。核心內容包括：一是組建獨立的債務融資平臺。重新組建地方政府融資平臺，要保持與地方政府及相關部門獨立，一方面，該融資平臺由中央政府通過法律授權建立，兼有地方政府債務融資管理職能；另一方面，該融資平臺按照市場運作模式，為地方政府融資，遵循市場化原則。二是構建融資平臺的債務決策系統。主要通過信息收集對地方政府債務償還能力定期檢測和發布，包括信用等級、財力水平等，最終形成授予地方政府融資的批復。三是構建融資平臺的債務融資機制，除了銀行貸款外，進行各類金融產品創新，包括發行地方政府債券等。

二、使用監管機制：解決無效債務膨脹問題

地方政府債務風險，核心表現為債務資金在使用環節的無效浪費，這種行為往往是因為地方政府出于追求短期目標而盲目擴大債務資金的投入，屬于債務使用過程中的非理性行為。地方政府債務使用監管機制的核心也是要確定債務使用過程中的責任約束。根據實際運行需要，針對地方政府使用債務的行為，主要構建包括社會公眾和上級政府為監管主體的責任制約體系。其中：社會公眾主要履行內部制約職能，上級政府主要履行外部制約職能，兩者同時從事前和事后兩方面對地方政府債務使用行為進行約束控制。地方政府債務使用過程中的責任約束機制，目標是實現債務資金的效率提升，社會公眾實施約束的重點在事前行為，上級政府實施約束的重點在事后行為。

（一）用債務控制程序

地方政府使用債務分別要針對上級政府和社會公眾進行的債務使用控制監管，具體依次為：首先，地方政府在獲得融資批準后，根據債務舉借中社會公眾、上級政府和融資平臺的批復指示，調整、完善和細化債務支出計劃，重點按照債務支出項目進程進行支出預算，并明確每一筆預算資金的依據和使用實施方案。地方政府將債務支出計劃上報社會公眾和上級政府。其次，社會公眾針對地方政府上報的債務支出計劃，通過預算評估的審核及上級政府反饋的意見和信息，向地方政府下達債務支出計劃意見。經過調整修改并最終經過批準后，社會公眾將通過債務資金使用約束機制，約束地方政府使用債務的行為，督促地方政府按規劃安排使用債務。再者，地方政府定期向上級政府和社會公眾提交債務資金自評報告，自評報告要著重對債務資金管理和債務資金使用情況進行綜合評價，以及對債務支出項目資金結余和超預算進行情況說明。最后，上級政府針對地方政府提交的債務資金使用自評報告，結合社會公眾提供的意見和信息，向地方政府提出批復意見，包括表揚和批評意見的通報。該過程需要上級政府通過債務資金效率監測機制對地方政府債務使用作出評判來完成。

（二）用債控制機制

上級政府和社會公眾對地方政府使用債務的行為約束，關鍵取決于兩個重點：以社會公眾為主體構建的債務資金使用約束機制，屬于事前監管行為；以上級政府為主體構建的債務資金效率監測機制，屬于事后監管行為。

1、社會公眾：債務資金使用約束機制。該機制主要在事前對地方政府使用債務行為進行約束，保證地方政府按照計劃使用債務，核心是避免債務使用過程中地方政府出現逆向選擇行為。實施主體為社會公眾，重點對該機制進行監察實施，上級政府通過意見和信息支撐進行協同。由于這種行為往往產生于信息不對稱導致地方政府機會主義加劇，因此，重點需要圍繞債務資金使用過程中的信息隱瞞進行制約。核心內容包括：一是建立嚴格的債務支出預算計劃，該計劃由地方政府提出和社會公眾評估審查并修正，這是進行債務資金使用行為約束的前提性依據；二是建立嚴格的會計審核制度，在居民債務資金使用過程中，除了要按照計劃實施外，每一筆經費支出均要說明具體用途和支出依據，并需要由不同利益主體進行會簽；三是完善政府采購招標機制，為了避免經銷商與債務使用主體的勾結尋租，涉及債務支出的任何商品均需要采用競爭招標的方式進行；四是強化國庫集中收付制度，凡是涉及債務支出的資金一律納入國庫單一賬戶體系管理，即債務收入直接繳入國庫或財政專戶，債務支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。

2、上級政府：債務資金效率監測機制。該機制主要從事后對地方政府使用債務的行為結果進行評估考核，以此督促地方政府修正和改進債務支出行為。實施主體是上級政府，重點是建立債務資金效率考評機制，社會公眾提供意見和信息支撐。債務資金效率監測的主要內容包括：一是針對債務資金管理建立考評機制，重點強調債務資金在整個使用流程中的規范性，包括制度建設、規則制定、流程規范等各方面；二是針對計劃規定的產出建立考評機制，嚴格按照債務支出計劃項目的目標，核實債務項目完成是否達到“按時、保質和保量”要求；三是針對債務支出的成效建立考評機制，即從投入—產出的角度考查債務使用主體的資金使用效率，重點需要構建與債務支出相關的產出指標體系，以實現資金配置效率最大化為目標。

三、債務償還監管機制：解決逾期債務膨脹問題

即便地方政府新增債務和無效債務均已得到解決，但如果地方政府不履行其應當承擔的償還責任，債務依然會出現超常規增長，地方政府債務風險暴露。地方政府之所以不愿意償還債務，是因為缺乏對債務償還責任的規定和約束，在局部或個體利益存在的前提下，都希望本應用于償還債務的資金用于任職期限內的經濟發展。在此情況下，地方政府償還債務就演化為可以償還也可以不償還的肆意格局，現實中往往是通過舉借新債來償還舊債。同債務舉借和債務使用一樣，地方政府債務償還監管機制的核心也是要確定債務償還過程中的責任約束機制。針對地方政府償還債務行為，主要構建包括上級政府、融資平臺和社會公眾為主要監管主體的責任制約體系。其中：上級政府主要針對其確定的償還責任主體及償還計劃履行進行情況監管考核，核心是認定誰應當承擔償還責任；融資平臺主要針對債務償還的實際情況確定地方政府的信用等級，所得出的信用等級信息將通過向融資平臺的債務融資機制傳遞進而決定其以后的融資能力；社會公眾主要圍繞建立和完善準備金制度進行監管，減少到期違約風險對財政正常運行的沖擊。

（一）償債控制機制

地方政府償還債務分別要針對上級政府、融資平臺和社會公眾進行監管責任控制設計，具體依次為：首先，在上級政府明確債務償還責任主體以后，承擔償還責任的地方政府要定期向上級政府上報債務償還規劃和實際履行的償還情況，包括償債時間安排、償債資金來源、償還遇到的問題等。其次，待上級政府核實債務償還規劃和實際履行情況，并與融資平臺進行信息溝通后，基于系統評估得出地方政府履行償債責任的情況反饋，包括基本評價、問題說明、責任追究等。再者，地方政府按照償債計劃以及和融資平臺的協議，在規定時間向融資平臺進行債務償還，或者進行相關情況說明。第四，融資平臺對應該歸還的債務情況向地方政府進行事前通報，除此之外，融資平臺對地方政府實施的償還債務行為進行審查，并在與上級政府進行信息溝通后，綜合形成各地方政府的信用等級報告，向地方政府通報。第五，地方政府按照準備金制度要求，定期向社會公眾指定的管理部門提取債務償還準備金，以及需要說明的情況。第六，社會公眾在得到上級政府和融資平臺的信息反饋后，通過調整償還債務準備金提取方案，向地方政府傳達并要求履行。

（二）償債控制機制

要真正對地方政府償還債務行為形成監管，關鍵是要構建分別與上級政府相關的債務償還責任計劃履行評估機制、與融資平臺相關的債務償還違約信用等級評估機制、與社會公眾相關的債務償還準備金制度。

1、上級政府：債務償還責任計劃履行評估機制。該機制主要是發揮上級政府對地方政府償還債務的監管和約束作用，屬于行政管理手段，重點是要認定每一筆債務的償債主體，即由哪一屆政府主體和由什么資金來源償還，避免各級政府推卸債務責任。核心內容主要是建立對地方政府償債計劃和履行償債的審核與評估，對地方政府償債行為得出不同程度的評價結果，針對出現與計劃不吻合的債務償還要進行督促糾正。

2、融資平臺：債務償還違約信用等級評估機制。該機制主要是發揮融資平臺對地方政府償還債務的制約作用，屬于市場管理手段，重點是要針對債務違約行為進行信用評級，并將該評級作用于融資條件。核心內容主要是由融資平臺構建地方政府信用等級評估機制，包括與違約程度相關的信用等級評判標準，以及與信用等級直接相關聯的融資影響機制等。

3、社會公眾：債務償還準備金機制。該機制是為了防備地方政府不能按期償債所面臨的債務風險對財政運行的沖擊，主要是要求地方政府通過設計償債準備金并按期進行資金準入，在需要的時候彌補償債資金需求。償債準備金制度的關鍵問題包括：一是資金來源問題，包括根據部分債務的內生效益原則與資金有償使用原則，從債務項目盈利中提取一定比例的資金；從債務資金使用受益者的收益中繳納適當比例的資金；根據各時期經濟宏觀調控的需要，從預算資金中直接安排一定比例的資金；償債準備金中的增值部分不斷滾存產生的資金。二是管理方式確定，需要進行專項管理，在保證安全性和流動性原則的前提下，進行適度投資并產生相應收益。三是用途條件確定，即在什么情況下將動用償債準備金，需要社會公眾結合上級政府和融資平臺信息以及地方政府財力情況等，進行債務償還決策評估，最終決定是否動用償債準備金以及動用多少等。

（本文為教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目 “公共財政安全監測預警機制研究”<12JZD031>；國家自然科學基金青年科學基金“地方政府債務風險動因挖掘與制度修正研究：基于權責時空分離下的責任轉移預期模型”<71303207>；云南省科技計劃應用基礎研究面上項目“權責時空分離下地方政府債務風險生成與控制研究——云南案例”< 2012FB168>階段性成果）

（作者單位：云南財經大學公共政策研究中心）

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4.繆小林、程李娜.2015.PPP防范我國地方政府債務風險的邏輯與思考——從“行為犧牲效率”到“機制找回效率”[J].財政研究，8。

5.尹啟華、陳志斌.2016.國家治理視域下我國地方政府債務管理制度的演進及啟示[J].當代財經，6。