淺談國家審計與內部審計的協調發展

●周曉斌

淺談國家審計與內部審計的協調發展

●周曉斌

隨著經濟環境的日益復雜，國家審計與內部審計的關系也在發生著變化，通過推進國家審計與內部審計的協調發展可以提高審計質量與審計效率，推動企業管理水平的進一步提高。本文在此基礎上分析了國家審計與內部審計在協調發展過程中面臨的問題，并提出了推動二者協調發展的建議。

國家審計 內部審計 協調發展

一、國家審計與內部審計概述

國家審計是通過對政府機關、政府投資項目和占有使用較多國有資源企業等對象的審計和監督，揭示財政資金的使用情況、公共權力運行情況和領導干部的經濟責任履行情況，對審計中出現的問題提出整改意見并及時處理，以預防和抵御我國經濟運行中可能會面臨的風險，維護我國財政經濟平穩運行，是國家監督體系的“免疫系統”。我國國家審計是典型的行政體制，分為審計署和地方審計機構進行審計，自1983年審計署成立以來，國家審計便在維護國家經濟秩序、提高財政資金使用效率、穩定國民經濟健康發展方面發揮著重要的基石和保障作用。國家審計重點監督財政資金的真實合法效益，此外也對政府大力投資的項目、主要領導的經濟責任、金融機構等的財政資金使用及運行情況進行審計，努力實現審計全覆蓋。

內部審計，通過對企業的各類業務進行審查、監督，確保內部控制的有效性，預測企業在運營中可能會面臨的風險，為企業的發展提供增值和咨詢服務。國際內部審計師協會將內部審計定義為一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，它通過運用系統、規范的方法，審查和評價組織的業務活動、內部控制和風險管理的適當性和有效性，以促進組織完善治理、增加價值和實現目標。內部審計充分獨立于其他部門，應與組織的目標、性質、規模、治理結構等相適應，結合企業有限的審計資源，運用充分適當的審計程序，對本單位的財務收支活動等各類業務進行審計，獲取相關、可靠和充分的審計證據，為企業董事會、管理層提供運營決策需要的信息，為企業的內部控制和風險管理提供適當的建議，促進組織更好地實現目標。并且內部審計應做好與外部審計的溝通機制，有助于提高審計效率和管理層的管理水平。

二、國家審計與內部審計協調發展過程中面臨的問題

現階段國家審計通過中國內部審計協會指導和監督內部審計，內部審計在業務處理上獨立性進一步加強，然而在行業管理上仍依附于國家審計。在審計過程中，國家審計更趨向于財務資金的審計，而內部審計除此之外，也將審計層面延伸至業務流程、治理層面進行審計監督。自2014年1月1日起施行的第2303號內部審計具體準則，為國家審計與內部審計的協調提供了法律上的指導。然而現階段我國法律法規并未對二者的溝通協調機制及內容有具體的規定。

（一）現行審計體制的不足

我國現行審計機構獨立性不足。國家審計受審計署和各級審計單位的領導，對各個經濟管理部門和各級人民政府進行審計，審計的同時又受制于人，獨立性差。從2015年起，審計署已經獨立向人民代表大會報告該年度審計執行情況，并提交審計工作報告，但審計機構中的人員構成、經費發放等仍直接接受政府部門的管理。內部審計真正意義上的獨立發展起于2003年，2006和2010年 《審計法》的修訂都對提升內部審計的獨立性做出了法律上的規定，然而由于內部審計發展時間較短，還不能在組織中擁有充分的獨立性。因此在國家審計與內部審計協調發展的過程中，會因為缺乏充分的獨立性，而使審計最基本的功能失去保障，給二者的協調發展帶來問題。

（二）缺乏具體的法律推動

關于國家審計與內部審計協調發展，共同實施審計過程，法律上尚無具體規定。審計署只在2006年頒布了《審計署聘請外部人員參與審計工作管理辦法的通知》，內容也只涉及到聘請外部人員參與審計，尚未規定利用內部審計的業務流程進行審計；2013年發布的第2303號內部審計具體準則，也局限了內部審計與外部審計進行協調的審計范圍，且對協調方法并無具體規定。在審計成果的溝通上，單位領導缺乏重視或責任意識淡薄，往往隱藏部分真實但可能對自己不利的信息。

（三）技術手段的制約

現在信息的交流已經進入大數據時代，不少行業的信息已經建立起數據庫。我國審計信息化進程已得到不斷發展，但審計資料的交流往往只局限于項目內，同一行業、同一地區的審計情況尚且不能得到有效的整合匯總與共享。國家審計涉及的審計范圍廣，對象多，缺乏對審計資源的清晰認識，這增大了其利用內部審計資源的難度。由于現階段審計未能建立大規模的數據共享平臺，這在技術手段上對國家審計與內部審計的協調發展形成了制約。

（四）缺乏國家審計利用內部審計成果的風險評估標準

內部審計成果是指內部審計人員在實施審計程序后實現的、將內部審計的結果經過匯總、分析、處理后形成的有關被審計單位某個業務或整體經營管理的信息或資料，審計人員對被審計單位在日常運營中出現的偏差和失誤進行分析，最終得出量化的資料和非量化的整改意見。國家審計實施審計的基礎是對被審計對象與待審計資源有明確、全面的了解，然而在與內部審計機構進行溝通協調時，信息不對稱可能會導致被審計單位為了自身利益而隱瞞可能會對自己產生不利后果的實際情況，向國家審計人員提供虛假的審計內容或結果，這樣導致處于信息劣勢地位的國家審計無法判斷內部審計結果的可靠性、真實性及有效性，加大了準確收集審計證據的難度。國家審計與內部審計協調過程中不同要素的配置方式，會給審計過程帶來不同的影響，進而影響審計效果。國家審計與內部審計協調發展，可以顯著提高國家審計的效率，然而由于現階段缺乏對國家審計應用內部審計信息資料的審計工作質量判斷標準和風險評估標準，使得二者在審計工作中難以協調。

三、推動國家審計與內部審計協調發展的建議

（一）國家審計應適度、合理利用內部審計成果

雖然國家審計利用內部審計的成果可以提高審計效率、節約審計成本，但內部審計并不能代替國家審計，所以在利用內部審計的成果時，仍要嚴格評估其客觀性和內審人員的勝任能力，對內部審計成果是否值得信賴加以注意。

首先應該考察內部審計工作的質量，被審計單位的內部審計機構是否有很強的獨立性，內部審計人員是否具有勝任能力與充分的獨立性，審計成果的質量是否值得信賴；內部審計程序是否可以得到完整執行，與單位負責人的溝通、報告與反饋制度是否完善，即內部審計整改意見是否可以得到管理層執行，后續審計是否得到執行從而真正落實了內審成果；內部審計結果是否得到單位領導人的重視等因素。其次應評估利用內部審計成果的風險，如常見的是否存在信息不對稱導致的道德風險，以及不同資源整合方式所引入到審計工作中出現的新的風險。這些都是國家審計對被審計單位內部審計成果信賴程度的影響因素。

（二）提升國家審計機關能力

1、注重作風建設，強化審計意識。審計中違規問題的屢禁不止，跟審計人員責任意識淡薄、全局意識不強有很大關系。審計人員作為國家審計的執行者，必須要對其加強執紀問責，對違反審計紀律、廉政建設中主體責任意識不強、履行職責不到位等現象加強懲治，提高違規違紀等問題的懲戒成本，以加強國家審計機關的能力。

2、鍛造審計人員精湛的業務本領。國家審計任務重，資源又相對不足，這便對審計人員的業務能力有極高要求。應繼續加大對審計人員的培訓力度，通過設立專門的培訓機構、規定審計人員每年或每個季度必須參加不低于某個時限的培訓來鞏固業務能力，完成培訓；通過實戰模擬、案例教學等練習來提高審計人員的業務能力；加大輪崗力度，多崗位鍛煉以使審計人員對審計業務、審計工作本身，有更全面、更深入的理解，從而更高效地開展業務。審計人員不應局限于審數據、通財務、找問題，更應善于發現規律、深知政策、解決問題，這樣才能使國家審計適應新形勢的要求，承擔更大的工作力度和工作難度。

（三）加強內部審計自身建設

1、繼續完善內部審計行業管理和制度建設。審計事業的發展，正體現在審計制度的不斷完善上。現階段我國內部審計行業雖獨立性不斷增強，但仍缺少很多必要的行業規范；內部審計行業接受國家審計機關的指導和監督，但法律條例上并未對此方面有具體的規定，因此，需要明確內部審計協會在接受指導和監督時應發揮的具體職責；內部審計具體業務準則也應爭取將內部審計規范的范圍擴大到整個業務范圍的各個環節，為內部審計工作的開展提供必要的法律保障。

2、加強行業內的溝通交流。2013年5月底，中國內部審計協會金融行業會員單位交流平臺在北京啟動，這意味著行業交流平臺正式啟動。內部審計在我國發展時間尚短，加強行業內的交流無疑可以促進內部審計理論水平、業務水平的提高，為行業內人員交流經驗、溝通信息提供一個便捷的通道，推進內部審計行業建設。

3、提高單位負責人對內部審計的重視程度。單位領導的態度，無疑是決定內部審計作用的決定性因素。因此，可以推進制度建設，要求單位主要領導負責內部審計機構的部分事務；外部監管機構、內部審計協會也可以對單位負責人多多開展關于內部審計的培訓，幫助其更深層次的理解內部審計的作用。此外，對內部審計人員的素質培養也很重要，內部審計人員可以憂企業所憂，積極發揮內部審計的增值作用，當企業處于發展過程中的困境時，為企業提供解決辦法，這樣也有利于引起單位負責人對內部審計機構的重視。此外，現階段的法律缺乏對國家審計與內部審計溝通協調的內容及問責的具體規定，如果國家審計信賴內部審計成果來實施審計，則單位負責人要明確對內部審計成果的真實性、有效性、可靠性負責。

（四）充分發揮現有溝通機制的作用

重視法律上已有對具體溝通機制的規定。現階段我國審計雖然仍存在不足，但經歷了多年的發展，以及對國際審計經驗的積極借鑒，法律法規上也不乏關于提升審計效率的具體規定。要實現國家審計與內部審計協調發展，首先要重視已經依據經驗建立起來的法律制度。例如，基于2015年12月印發的完善審計制度的意見中的規定，國家審計應督促被審計單位建立起信息審計的內部制度，完善配套設施，建立審計資源資料庫；在國家審計實施過程中，除了審計被審計單位的財政資金收支情況，也要充分收集審計資料，對被審計單位的資料庫進行抽查，通過分析形成某個問題的風險預警，這樣就可以在一定程度上減少在審計中屢查屢犯的問題；內部審計人員應積極配合國家審計的工作等。二者要實現協調，必須依賴已有的溝通機制與法律制度，才能盡快推動我國審計效率的提高。

（五）實現由外部監督到內部審計監督職能的轉換

國家審計由于審計資源有限，對被審計單位的審計往往不夠深入。要想提高國家審計的效率，可以從微觀層面思考，如果可以實現國家審計外部監督和單位內部審計監督的高效結合，無疑可以完善國家審計職能。目前我國內部審計機構的監督作用尚不能得到完整發揮，原因包括內部審計機構并未建立或是大多數已建立的內部審計機構與財務機構同屬一室，使得內部審計效果的發揮受影響；或是單獨設立的內部審計機構流于形式，受單位領導的干預過多，加之審計人員素質有待提高，使得審計無法得出有效結論等。此外，外部監督內化為內部審計也沒有專業的監督機制，由于國家審計外部監督十分強勢，往往使得被審計單位的內部審計缺乏主動進行全面溝通的動力，也缺乏具體流程的指導。審計署應著力督促國家審計外部監督功能實施到位，且不能越位代替被審計單位的內部審計機構；協助推進被審計單位內部審計機構的建設，督促被審計單位建立、完善內審機構建設，使其直接對單位董事會或管理層負責，而不依附于財務部門，擴大內部審計功能的發揮范圍至企業日常運營的業務流程等各個方面，提高內部審計的獨立性；對外部監督內化為內部審計的實施效果設立“再監督”部門，及時解決二者職能轉化過程中出現的問題，以此推動二者的協調發展，完善國家審計功能的發揮。

（作者單位：浙江省樂清市財政局/西北大學）

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（本欄目責任編輯：范紅玉）