從“講誠信、懂規矩、守紀律”到《中國共產黨問責條例》*
——論黨建的法治化及其影響

朱 茜，曹潤田

從“講誠信、懂規矩、守紀律”到《中國共產黨問責條例》*
——論黨建的法治化及其影響

朱 茜，曹潤田

本文以“講誠信、懂規矩、守紀律”的提出，到《中國共產黨問責條例》的出臺所反映的黨建工作方式轉換與發展為切入點，總結了在“四個全面”戰略布局下黨建法治化的發展趨勢，分析其影響與價值，為更為有效的推進黨建法治化工作提供了細節性的改進意見。

黨的建設；問責條例；法治化

一、十八大以來黨建工作的新發展

十八大以來，中國共產黨在黨的建設方面采取的各項措施，一個突出特征就是關注黨員領導干部，強調抓住“關鍵少數”。從2013年8月，習總書記做出《領導干部要講誠信、懂規矩、守紀律》的重要講話，以黨員領導干部為對象提出了概括性、指引性的要求，《中國共產黨問責條例》出臺，將黨對領導干部的權責要求建成制度，實現了從概括性的政治號召向具體制度建設的跨越。這一黨建方式的發展和思路上的轉化體現了以習總書記為領導核心的黨中央在治國理政方面的思想特點，也體現了“四個全面”戰略布局的逐步落實，更代表了黨建機制和方法的豐富和發展。

中國共產黨原有的各項黨內法規制度中，有大量關于問責的具體規定，對于問責這一有效推動各項工作開展的監督手段，黨一貫是重視的，但是在十八屆四中全會確立黨的建設法治化思路之前，對黨內法規如何規劃、應當建立哪些規則體系、如何建立這些體系，思路不是非常清晰。在黨內法規制度中，與問責有關的規定119部，其中專門規定問責的制度12部，包含問責內的多達107部，但卻沒有一部黨內法規對問責制度進行總體規劃。新出臺的《中國共產黨問責條例》將立法的重點集中在四個問題上，即向誰問責？問什么責？怎么問責？誰來問責？通過對這四個問題的回答，問責條例從內容上構建了以關注黨的建設為核心和主要抓手的黨的問責體系，確立了問責主體和基本程序，在整體上為黨的問責制度建立了基本的框架。從立法結構上看，問責條例處于黨內問責制度總攬全局的位置，完善了黨內問責制度的頂層設計。

二、法治化思路下問責條例的主要特點

1.概念清晰，界定明確。問責條例開宗明義地規定了追究哪些主體，追究何種責任，既區分了直接責任與領導責任，又區分了集體責任與個人責任，更明確定義了全面領導責任、主要領導責任和重要領導責任。根據被追責的組織和個人在黨內制度與決策體系中的不同位置與不同作用，將各個主體間的責任徹底厘清和分離，從而實現有權必有責，權責相適應。

2.規定明確，工具性強。問責條例在立法過程中著重體現了可操作性的要求，詳細規定了問責程序，特別是明確了問責程序的發起、主導與最終的處理方式，使得整個問責過程本身權責明確、過程清楚、易于操作。

3.規定內容高屋建瓴，俯瞰各項具體工作。十八大以來推進“四個全面”戰略布局的方式表明，黨中央把黨的建設作為改進黨的工作、提高黨的戰斗力，進而推進國家、社會各項工作的重要保障和抓手。問責條例的內容也是黨中央這一思路的具體體現。通過問責條例規定的六項應當問責的事項，堅持將黨的建設放在首位，以黨的建設促進黨的各項工作的開展，保證黨的各級組織所負擔的其他工作順利開展，體現了作為高位階的黨內法規抓住要點，不貪大求全、面面俱到的特點。

4.條文設計體現體系性。首先，問責條例作為統領黨內問責工作的重要黨內法規，注重與其他已有的黨內法規、制度相配合，在制定內容的過程中強調抓住要點、內容清晰明確，但又留出余地，特別是注重為其他相關黨內法規和制度留出空間，保證其他相關的黨內法規在問責條例規定的定義和程序框架下仍然能夠發揮各自作用，甚至可以通過重新修訂或新立法的方式在特定領域為問責制度填補細節、細化程序。其次，問責條例允許各省、自治區、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機關各部委黨組(黨委)制定實施辦法。在具體立法中，問責條例通過其包含的清晰完善的定義體系和程序規定，從概念、程序、思路上為以后地方及各部門實施辦法的出臺提供了完善的基礎和指引。

三、從歷史與現實看黨建法治化的優勢

從歷史的角度看，人治和法治可以說是中國社會與中國共產黨發展歷程中的一對矛盾，兩者此消彼長，反復糾纏。人治是“刑不可知則威不可測”，它依附于施行者的威望和能力，內容變化無常，在強勢的領導人手里不失為一種有效的治理方法。法治依賴于完善自治的法律體系和需要長時間培養的法治精神，勝在不用擔心“人存政舉，人亡政息”，能夠帶來長久而穩定的高效統治，還可以通過不斷自我更新和發展始終保持生機和活力。黨的歷史發展已經指出，黨的事業是長期的，黨的目標是長遠的，遠超過一個強勢的領導人所能掌握的時間長度，因此，為了保證黨的事業蒸蒸日上的發展勢頭，保證中華民族偉大復興的中國夢的實現，法治是唯一的選擇，也是正確的選擇。

習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出，全面從嚴治黨，核心是加強黨的領導，基礎在全，關鍵在嚴，要害在治。應當如何理解“要害在治”？“治”在這里首先是個動詞，即“治”要體現在行動上，各級黨的組織、領導干部、紀委都要承擔起各自的責任，積極行動，通過扎實有效的工作切實推進黨中央從嚴治黨的要求。同時，結合黨中央十八大以來針對黨的建設問題提出的各種要求、采取的各種措施，綜合分析從要求各級領導干部“講誠信、懂規矩、守紀律”到出臺問責條例，建立制度性問責機制的整個過程，我們也可以發現，“治”在這里同樣可以是個名詞，它代表了以法治化的方式推進黨的建設的思路。

黨建法治化，即在黨的路線、方針、政策的指引下，以確定的法的規定為基礎，按照既定的法的程序，保障黨員的權利、推進黨的工作。黨建的法治化，不僅僅是黨建方法上的變革，同時也對黨員個人、黨的組織乃至社會大眾都產生重大的意義和影響。

法治的特征之一在于堅持權責的公平，即權力與責任必須保持對等。有權力就應有與之相對的責任，享有多大的權力就需要承擔相應的責任。因此，黨建的法治化不僅僅是在黨員身上增加了限制和義務，同時也是給各級黨員公平地賦予相應的權利以及保障。例如，問責條例中既規定了黨員領導干部應當被問責的若干情形，同時也區分了直接領導責任和重要領導責任，使得正確履行職責和責任較輕的黨員領導干部能夠得到相應的保護，而不會被不分主次地一并懲處。同時，對于一般的黨員而言，黨內法律的完善使得黨內制度和權力運行的方式得到明確，也就明確了黨員正常參與黨內政治生活的方法，保護了黨員行使權利的正當途徑，更通過規范黨內權力的行使保證了黨員的合法權利不受無端的侵犯，從而保護了全體黨員的利益。

對于黨組織而言，法治化是最有效的提升組織工作效率的方法，這主要體現在兩方面：一方面，從組織運行的角度看，法治化意味著整體化的制度設計，即組織的指導思想、結構與運行方式的統一、成文化和制度化，使得整個組織的各部分能夠以一個共同的基礎和標準相互結合成一個整體來運行。同時，在法治化的過程中，通過適當設計的組織結構與運行方式來對組織原有的結構和運行方式進行調整，能夠暴露組織內部機構間原有的不協調和沖突，通過減少這些內耗和矛盾，促進組織工作效率的提升。另一方面，從組織文化的角度看，組織本身不能被簡單地看作協調和控制一群人的理性工作，它不僅僅有結構和權力關系，同時還體現出一種“個性”，這種個性會塑造處于組織中的個人的思想和行為，這種個性就是組織文化。法治化所帶來的統一性與明確性是塑造統一組織文化的最好方法。法治化意味著同時通過宣示、獎勵、強制、懲戒等相互結合的多種方式持續性地向組織成員灌輸可接受的統一行為模式，同時被灌輸的還有與之相配的對于什么是恰當的、有意義的、有價值的行為的理解。最終使組織內成員對組織本身及其運作方式的理解趨向統一，減少誤解、分歧以及由此產生的錯誤和摩擦，為其在組織中更有效率地工作提供精神動力。

對于黨外的社會大眾而言，法治化意味著黨對其自身思想、信念、目標和行為方式的公開宣示。這種表達同時具有明確性和確定性，從而成為吸引廣大群眾認識黨、接受黨、愿意跟黨走的前提和基礎。這在黨史上也是有例可循的，例如毛澤東主席最先為紅軍提出的三大紀律八項注意，作為紅軍戰士最基本的行為準則，即使在紅軍最困難的時期也被嚴格遵守，這種對紀律的堅守也成為紅軍一張標志性的名片，成為紅軍區別于一切舊軍隊的最顯著的外部特征，也成為黨和紅軍發動群眾的有力武器。

無論從黨員個人、黨組織還是從吸引黨外人民群眾支持黨、擁護黨的角度看，法治化的黨建思路都具有明顯的可行性與正確性。

四、黨建法治化的完善

黨中央在“四個全面”中提出全面依法治國，更將依法治黨作為依法治國的一個部分提出，是充分考慮了人治與法治的各自得失與利弊之后做出的選擇，符合人類社會、歷史的發展方向。

按照這一思路，黨在黨的建設方面有必要繼續推進全面法治化，這符合全面依法治國戰略的要求。具體來說，可以采取以下措施。

第一，繼續完善黨內法規、制度體系，結合已有的相關規定和制度，將以前的一些卓有成效的黨建思路、工作方法制度化、法律化，全面規范黨的決策、執行、監督體系。

第二，強化對黨內法規、制度執行情況的監督，充分發揮已有的問責機制、紀委等專門部門監督與群眾監督的合力優勢，將紙面上的法律外化到黨員、黨組織的活動中，內化到黨員特別是黨員領導干部的內心。

第三，加強黨內法治的宣傳、教育工作。教育廣大黨員熟悉黨內法規，更要樹立法治精神，以堅定的信仰和規范的行動踐行各項黨內法規、制度。

第四，注意收集對黨內法規和制度運行情況的反饋，加強黨內法規、制度的修訂、完善工作，力爭做到黨的建設法治化與時俱進。

黨的建設的法治化是“四個全面”戰略布局的重要組成部分，在加強黨建法治化的同時，也不應該忽視黨建的其他方式方法，例如專題教育活動等。這些都是黨在發展過程中積累的歷史經驗和寶貴財富，有必要加以充分的繼承，特別是要注意將其與黨建的法治化進程相結合，從而充分利用法治化建設的成果，推進黨建工作進一步發展。

責任編輯：賀春健

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A

1671-6531（2016）12-0049-03

*項目名稱：遼寧省社科基金青年項目“領導干部講誠信、懂規矩、守紀律的組織環境與社會環境研究”（L15CDJ001）

朱茜/中共大連市委黨校黨史黨建教研部副教授，博士（遼寧大連116013）；曹潤田/中共北京市石景山區紀律檢查委員會干部，碩士（遼寧大連116013）。