陜西小城鎮發展問題及對策

葉珊珊

在當前陜西新型城鎮化進程不斷加快、城鎮化水平加速提高的背景下，小城鎮的發展起到了十分重要的作用。如何完善陜西小城鎮的功能，更好地發揮小城鎮作用，及時解決小城鎮存在的問題和矛盾，是今后小城鎮建設發展的關鍵所在，也是促進陜西新型城鎮化發展的必由之路。

陜西小城鎮發展現狀

——小城鎮數量不斷增加，綜合承載能力不斷增強。小城鎮亦城亦鄉的特點成為聯系農村與城市的重要橋梁，是陜西城鎮化發展的潛力所在。近幾年來，小城鎮發展迅猛，2014年全省建制鎮個數達1142個，比2005年增加320個；2014年建制鎮密度為5.55個/平方千米，比2005年密度提高38.9%。隨著建制鎮建成區面積不斷擴大，市政基礎設施和公共服務水平不斷提升，小城鎮綜合承載能力也在不斷增強。2010年至2014年，關中、陜北地區建制鎮鎮區平均人口規模增長1.2倍，人口集聚能力不斷增強，小城鎮居民生活水平也有了明顯提高。

——重點鎮建設步伐加快，初步形成一批特色小城鎮。近些年，陜西許多小城鎮通過優化資源開發利用，涌現出一批有產業發展前景、經濟發展快、輻射帶動作用強的小城鎮。截止到2014年末，陜西省有全國重點鎮128個、中國歷史文化名鎮4個、全國特色景觀名鎮3個、陜西省重點示范鎮35個、文化旅游名鎮（街區）31個以及市級重點鎮119個。

——小城鎮園區經濟穩步發展，特色產業支撐作用增強。近幾年，陜西鎮域相續建成的工業園區、現代農業園區、物流園區吸引了大批企業落戶，帶動了鎮區二、三產業的快速發展，成為促進農民增收、吸納勞動力就業的重要平臺。2014年，全省中小企業、非公企業營業收入過5億元的鄉（鎮、街道辦）發展到477個，占全省鄉（鎮、街道辦）總數的33.7%；過10億元的鄉（鎮、街道辦）315個，比上年增加23個。

——大城市周邊小城鎮發展迅速，分流疏散作用明顯。大城市周邊地區小城鎮的發展有著得天獨厚的優勢，憑借其良好的區位條件，能夠對大城市人口、產業起到有機疏散功能。通過分擔大城市的人口、產業功能等職能，一方面避免了大城市的過度膨脹而引起的一系列“城市病”，另一方面也使得此類小城鎮成為都市圈城鄉空間網絡中的一個重要節點，接受中心城市的經濟模式、產業結構、生活方式的影響，實現小城鎮的跨越式發展。如西安市約200萬人口居住在周邊小城鎮（包括縣城關鎮），占全市域常住人口23.2%，這些小城鎮與西安交通聯系方便，經濟發展水平與基礎設施建設比省內同等建制的小城鎮發展快得多，開發強度雖弱于西安市區，但生態環境保護較好，具有巨大的發展潛力。

小城鎮發展五大問題

——小城鎮發展水平較低且不均衡。從建制鎮個數和城鎮人口數來看，陜西小城鎮的等級規模不合理、發展水平較低，小城鎮數量多但吸納的城鎮人口數較少，特大城鎮和大城鎮占比較低，大量小城鎮總人口不足萬人。

全省小城鎮區域、市域發展差別較大，空間分布不均問題明顯。關中建制鎮密度為陜北的2.87倍，是陜南的1.25倍。小城鎮密度最高的是楊凌示范區，最低的是延安市，相差近10倍。

——小城鎮規模總體偏小。人口承載能力的強弱也是影響小城鎮持續發展的重要因素。一般認為，人口規模達到3萬人以上，小城鎮才可能具有一定水平的基礎設施和服務體系，從而形成綜合經濟和社會效應。

除西安、咸陽、寶雞等大中城市周邊的小城鎮因其獨特的地理條件和大城市的經濟輻射帶動外，陜西絕大多數小城鎮的人口規模偏小，特別是陜南一些經濟比較落后的地區，小城鎮中幾乎沒有鄉鎮企業，缺乏人口向小城鎮集中的引力，幾乎沒有進鎮落戶的外籍農民，不少小城鎮完全是“一條街道，幾個門面”的落后景象。2013年，全省5萬人以上的鎮僅有89個，占全部建制鎮數量的7.8%，5萬人以下的鎮1053個，占全省建制鎮總數的92.2%。建制鎮平均人口規模為5220人，鎮區集聚人口僅占全鎮總人口的22.5%。與人口規模相似，城鎮空間規模也明顯偏小。全省接近80%的縣城建成區面積不足10平方公里，70%以上的建制鎮建成區面積小于1平方公里。

——小城鎮產業支撐能力不足。目前陜西全省建制鎮中只有160多個初步形成了特色產業，且大多集中在關中大城市周圍，大多數小城鎮仍然存在產業基礎薄弱、鄉鎮企業發展不佳等問題。以小城鎮產業代表鄉鎮企業為例，陜西鄉鎮企業發展和其他省份相比，仍然存在較大差距。一方面，鄉鎮企業個數遠遠低于江蘇、浙江、廣東等東部沿海省份，也不足湖北、河南、四川等相鄰省份的一半；另一方面，鄉鎮企業還存在規模較小、提供就業崗位的能力較弱，效益不高、發展能力不足等問題。

究其原因，主要有以下幾點：一是小城鎮生產性服務業發展滯后，不能為企業集聚和擴大再生產需要的金融、技術、物流、人力等要素提供足夠的“服務半徑”。二是由于缺乏既懂技術又懂管理的專業人才，鄉鎮企業的發展很容易遇到瓶頸而無法解決。三是許多鄉鎮企業的建立最初都是依托農村社區，以地緣關系和行政權力為紐帶而發展起來的，具有濃厚的社區色彩和較強的行政干預特征，企業產權主體模糊。如韓城黨家村早在上世紀90年代初期就成立了以農戶為單位入股的旅游公司，由于公司完全由村委會代理經營，政企不分，權責不明，嚴重制約了當地旅游產業的發展。

——小城鎮基礎設施建設滯后。小城鎮基礎設施建設和公共服務設施水平直接影響鄉鎮企業的發展環境、小城鎮的人口集聚及招商引資能力等。陜西省絕大多數小城鎮基礎設施建設依然滯后，鎮區內自來水、電、氣、路、橋建設水平參差不齊，不少城鎮還未建設有效的垃圾、污水處理設施。公共服務水平依然較差，幼兒園、學校、圖書館、養老院、醫院等設施無法完全滿足當地需求。

造成這一問題的原因，一方面是因為缺乏資金；另一方面由于缺少規劃和正確的發展理念，盲目熱衷于新上項目而忽視了最基本的基礎設施建設。

——小城鎮綜合服務功能不健全且同質化度高。陜西境內的小城鎮特別是大城市周邊的小城鎮，往往在經濟發展中擔任某種疏散功能的角色，逐漸喪失了自身發展的獨立性。不少小城鎮存在功能單一、綜合服務功能不強等問題，這樣就有可能導致“臥城”或生產型城鎮的產生，制約了小城鎮綜合競爭力進一步提升。

此外，小城鎮還存在產業結構雷同，投資項目相似的問題，例如西安南部長安區的灤鎮、東大鎮、太乙宮鎮，北部高陵縣的通遠鎮、東部臨潼區的秦陵街辦下河村等等，都在大力發展農家樂產業，各農家樂基本都以欣賞田園風光、品嘗農家飯菜、體驗生態采摘等娛樂項目為主，農家樂產品和服務的同質化程度較高，一些小城鎮還在繼續盲目地效仿，造成形象單一、個性缺乏、多鎮一面的現象，這樣的結果不僅會在區域內形成較激烈的競爭，也會造成資源的巨大浪費，不利于小城鎮的可持續發展。

加快小城鎮發展建議

——加強小城鎮規劃編制和執行，注重資源節約和空間管制。一是要堅持規劃先行原則，按照合理布局、城鄉統籌、節約用地、因地制宜的標準，精心編制中心鎮、重點鎮的規劃；二是要合理確定中心鎮、重點鎮、一般鎮的空間布局，安排好重點建設時序，以免因農村人口遷移造成公共投資浪費；三是要以《陜西主體功能區規劃》等上位規劃為依據，切實保護好不可開發建設的生態、文化遺產保護區域，以空間管制促進城鎮空間的可持續發展。

——合理定位小城鎮功能，培育具有專業特色的小城鎮。小城鎮發展功能定位應根據其自身基礎條件、周邊資源環境特點等多方面因素綜合考慮，盡可能實現區域小城鎮的分工協作、資源的合理開發和利用、人與自然的和諧共處等目標。以西安周邊的小城鎮為例，南部小城鎮多位于秦嶺山麓，峪口河流較多，適宜發展以短途旅游、觀光農業為主的生態文明鎮；北部小城鎮交通優勢明顯，適宜發展以現代工貿業、特色種植業為主的經濟型小城鎮；西部小城鎮位于西咸一體化發展的重點片區，適宜發展以戰略性新興產業、現代服務業、都市農業為主的現代田園小鎮；東部小城鎮生態資源、歷史文化資源豐富，且交通便利，適宜發展以商貿物流、文化旅游為特色的小城鎮。

——以鄉鎮企業為抓手，促進“產城融合”發展。一是要按照市場導向，調整優化鄉鎮企業的產品結構、商業模式，努力推進品牌戰略和規模經營，培養出具有一定知名度的龍頭企業；二是要通過不斷完善基礎設施建設、加強服務、減輕企業負擔等措施，改善企業發展環境，以吸引新辦企業進鎮，促進鎮區鄉鎮企業的集聚發展；三是要用產業集聚推動小城鎮發展，通過鄉鎮企業的發展吸納周邊剩余勞動力就業，帶動人口居住地向城鎮集中，從而達到優化小城鎮空間結構、提升小城鎮發展質量的目的。

——拓寬融資渠道，加快小城鎮建設步伐。解決小城鎮建設資金短缺問題，要充分發揮市場機制的引導性作用，建立新型的、多元的投融資體系。一是通過市場化運作方式吸引各類社會資本參與，按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，鼓勵企業、個人投資小城鎮基礎設施建設，投資模式可包括特許經營權模式、城投債融資、公私合營模式、資產證券化模式等；二是依然要積極爭取政府財政支持，建立小城鎮建設以獎代補激勵機制，激發各地加快小城鎮建設積極性。