借鑒發達國家社區管理經驗 完善我國農村社區管理方法

劉嘉慶，雷慶勇

（吉林大學生物與農業工程學院，吉林長春130062）

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借鑒發達國家社區管理經驗 完善我國農村社區管理方法

劉嘉慶，雷慶勇

（吉林大學生物與農業工程學院，吉林長春130062）

摘要：本文通過對自治理論、新公共管理理論和治理理論的研究，對我國農村社區管理體制現狀及存在問題進行分析與整合，結合韓國“新村運動”、“小政府、大社會”的美國鄉村社區自治以及以德國為代表的歐洲國家新農村建設管理等成功的實踐經驗，為我國農村社區管理體制的發展提供了更加完善、更具現實意義的框架和基于不同出發點的多種對策建議。

關鍵詞：農村社區；管理體制；現狀；對策

1農村社區社會管理體制的理論分析

1.1自治理論

自治理論在農村社區自治研究中可以定義為農村社區內部的各種事務均由村民共同選舉產生的自治組織來管理。自治理論著重強調政府與社區內部自治組織之間權利的分配，在社區中形成高度自治的權利主體，這一理論相對比較合理。但這一理論在防止各個權利主體因權力關系而發生沖突方面以及對權力組織的定義方面存在明顯的缺陷。

1.2新公共管理理論

該理論認為在農村社區管理體制改革過程中，必須對政府的角色進行正確的定位。政府作為多元管理主體的核心機構，在社區的事務管理方面，應該扮演組織者、協調者的角色。政府在社區管理中應該去負責政策的制定而不是執行。只有這樣，政府才能降低成本，減少規模，有助于社區管理的長遠發展。但這一理論也有一定的缺陷，即過于強調政府在社區管理中的主導作用，從而忽略了社區內部自治組織的自治功能。

1.3治理理論

在社區公共事務管理的研究過程中不難發現，治理理論整合了以上兩種理論的長處，并避開了它們的缺陷，最終發展成一種新的理論模式。對治理理論的定義主要包含三個重要觀點：一是隨著社會需求的不斷增長，國家和市場無法充分滿足社會的需要，社會自組織機構以第三個補充因素的身份出現是必然的；二是新的治理模式與格局打破了長期存在傳統的公私分明的組織界限；三是社會自組織團體的核心機制是信任和合作，而不是政府的行政命令和相互之間的競爭。

2我國農村社區管理體制現狀及存在問題

2.1我國農村社區管理體制現狀

由于我國農村的社區制管理起步較慢，研究農村社區管理的資料大多是個別示范農村的零碎經驗，而國內已成型的農村社區管理體制也大部分是借鑒于城市社區，尚不完善。我國農村社區管理體制的運行機制主要包括：以“村黨支部—社區黨小組—黨小組組長—黨員示范戶”為構架的黨組織領導運行機制；以“村委會—社區理事會—社區服務站”為構架的村民自治運行機制；以“監督委員會—社區監事會—村民義務監督員”為構架的社區監督運行機制。但實際上，我國管理機構的相關職能并不完善，運行也不是十分的順暢，可以說還有許多方面需要我們去不斷改進和完善。

2.2我國農村社區管理體制存在的問題

2.2.1組織管理機制不健全我國在開展農村社區建設過程中采取的是自上而下的方式，政府發揮主導作用，而在社區內部實施自治管理機制。但在實際生活中，政府在農村社區管理中的角色定位存在一定的偏差，主要表現在政府職能的越位和缺位；農村社區內部管理人員思想觀念落后，農村基層社區組織管理機制不健全，使得真正實行民主的社區數量十分有限，甚至有的政府采用行政手段來管理社區，導致社區農民的自治功能嚴重弱化。

2.2.2建設資金投入不足 長期以來，農村經濟發展水平相對較低，很大程度上制約了農村社會公共服務的發展。而且我國農村社區管理制度的建設正剛剛起步，需要大量資金的投入。目前我國農村社區建設的籌資方式主要是政府的財政支出和農民自籌資金，缺乏多元化的籌資機制。

2.2.3缺乏因地制宜的科學、合理規劃 隨著我國一些農村社區試點的建設取得成功，農村社區建設的活動開始在全國范圍內廣泛的開展。隨著農村經濟的發展，農民對文化娛樂生活的需求也逐步提高。但在現實生活中，由于有些地方以試點的成功做法為模板，盲目的進行模仿，導致農村文化娛樂設施的建設根本無法滿足農民實際需求。

2.2.4農村社區服務體系不健全 我國城市社區的居民可以享受到公共服務、社會化服務和志愿性服務相結合的多元化服務體系。與城市相比較而言，農村在社區服務質量上則明顯較差，大多數農村的文化教育、社會保障等公共服務水平以及社會化服務水平等方面相對薄弱，主要是傳統的、鄰里之間的和救助性的服務。不僅規模較小，服務水平較低，而且還缺少面向社區居民的物質、精神等多方面需求的服務，不能滿足社區居民逐漸多元化的服務需求。

3國外農村社區管理體制的經驗及其啟示

3.1國外農村社區管理體制的經驗分析

3.1.1政府主導推動與村民參與相結合：韓國“新村運動”20世紀 70年代初，韓國開始實施“新村運動”，到 70年代后期，全國基本實現了村村通車，基本公共設施全面完成，農村面貌發生巨大變化，農民的法制水平和道德水平有顯著提高，城鄉得到了同步發展。韓國的“新村運動”得以成功的主要原因在于以下幾個方面：

一是“新村運動”加強了政府對農村的發展和管理的干預，但又不是完全包辦代替。國家制定了一系列的切實符合農民意愿的建設項目，具體建設方式由社區內部召開村民大會自主決定，這在很大程度上激發了農民對“新村運動”的積極性，實現了政府主導推動與村民參與相結合；二是“新村運動”提升了政府對農村社區的管理和服務能力。“新村運動”為這些傳統政府官員們提供了為村民服務的機會。通過“新村運動”的實施，地方官員的管理服務能力得到了進一步的提升；三是“新村運動”促進了農村民主和民間組織的發展。通過實施新村運動，農民民主決策能力有了根本性的提高，增強了農民內部的決策能力和組織化程度。

3.1.2“小政府、大社會”：美國鄉村社區自治模式 美國的鄉村社區管理模式，主要是實行公民自治，美國鄉村社區里的事務通常由社區中心進行管理。在每一個社區中心都設有一個委員會作為議事機構，委員會成員是由社區居民選舉產生的，這些人在當地通常都具有較高的地位和威望，能普遍反映社區居民的意愿，有較高的管理、決策水平，對本社區的長遠發展有一定的認識。社區內重大事情實行民主決策，由社區居民自己組織社區內的各種活動，自己管理和解決社區中出現的問題，使得社區內居民和組織都能發揮自己的作用，積極參與鄉村社區自治。從長遠來看，美國的這種“小政府、大社會”的鄉村社區自治模式將成為世界各國農村社區管理體制發展的目標與方向，對完善我國農村社區管理體制中的民主參與機制具有重要意義。

3.1.3可持續發展戰略：以德國為代表的歐洲國家新農村建設管理模式 多年來，全面、平衡、可持續發展已經成為歐洲各國農業政策的整體目標，德國在新農村建設中也融入了可持續發展的理念，為了提高農村生活質量，確立了“城鄉等值化”理念，并自下而上，由地方社區進行引導，對土地分布的調整，農田基礎水利設施的改善，農村產業結構的調整，傳統文化的保護以及娛樂設施的配備等方面做出了整體的規劃并加以實施。把新農村社區的建設同當地獨特優勢結合起來，從實際出發，科學的進行規劃，努力縮小城鄉差距，延伸政府的公共服務到農村，使得農村居民也能享受到與城市居民相同的待遇。因此以德國為代表的歐洲國家用科學的理念引導農村社區發展的經驗值得我們高度重視。

3.2國外的農村社區管理經驗對我國的啟示

通過以上對少數外國比較完善的農村社區管理體制的綜合分析可知，雖然每個國家對農村社區管理所采取的措施不盡相同，但是鑒于我國農村社區管理體制現狀，國外政府的一些措施是值得學習、借鑒。

3.2.1堅持以農為本 從韓國、美國以及歐盟的農村社區管理過程可以發現，都通過把農民看作農村社區管理的主體，堅持以農為本來激發農民的自主意識和積極性，提高農民的整體素質。因此對于我國農村社區管理來說，堅持以農為本是完善農村社區管理的關鍵。

3.2.2加大財政投入 從上述幾個國家農村社區的發展經驗來看，充沛的資金投入是社區管理體制完善與發展的前提。因此我國政府應增加對農村社區建設的財政投入，使各項農村建設項目能夠順利開展，促使我國農村社區管理和建設的穩定、長期發展。

3.2.3注重科學規劃 盡管上述各國由于地理環境，文化差異等因素使得農村社區發展各異，但是無一例外，他們都進行了充分的、科學的前期規劃，使得目標最終得以順利實現。因此我們應當根據我國的具體國情、地方以及民族的差異，結合當地農民的根本需求，合理的、科學的對我國農村社區的長遠發展進行規劃。

4完善我國農村社區管理體制的對策建議

4.1轉變政府職能，優化社區自治機制

農村社區管理體制發展的前提和保障是轉變政府職能，并建立有效的社區自治機制。使政府逐漸由全能型政府轉為主導型政府，使社區逐步承擔起由政府職能轉變的社會職能，逐步培養社區居民的民主意識和民主參與行為。構建權責、分工明確的農村社區自治機構，并堅持以民主自治為原則，保證社區的自治性。制定社區的自治標準化章程，保障社區管理的有序化、規范化。從滿足社區居民的根本需求出發，廣泛開展醫療衛生服務、文體教育活動等，充分調動社區居民參與民主管理的積極性。同時加強培育社區非政府組織團體，鼓勵志愿者參與社區管理。提高居民的組織化程度，增強社區自治功能。

4.2拓寬資金吸納渠道，建設農村社區資金多元化投入機制

農村社區建設是一項長期的、復雜的工程，和城市相比具有建設周期長，投入精力大等特點。而資金問題則是政府在農村社區管理過程中面臨的根本性制約因素。只依靠政府財政投入的單一渠道，而缺乏有效的投入機制，很難滿足我國農村社區建設資金的大量需求。因此，必須創新農村社區管理的資金投入機制，拓寬資金吸納渠道，除繼續逐步增加政府財政資金投入外，還應該增加社會力量的投入。

4.3注重科學的規劃引領，創新農村社區管理體制

農村社區的所有項目、活動都應先制定規劃，把新農村社區的建設同當地獨特的優勢結合起來。規劃要強調村民參與，在尊重村民意愿的前提下，從實際出發，科學規劃，引導村民參與規劃制定的全過程。加強政府與村民之間的相互交流，提高村民參與農村社區規劃的積極性。制定與完善相關政策，統一規劃建設村民的居住社區，實行“村改居”的創新發展方向，以城市社區管理方向為目標，從根本上消除城鄉二元結構，提升村民的生活質量，實現農村社會經濟的可持續發展，最終實現傳統農村管理體制的轉型。

4.4提高社區服務質量，建立農村社區多元化服務體系

隨著社會經濟的發展，社區居民對社區服務的需求逐漸表現出多元化的特點。社區服務建設是農村社區建設的核心，我們應該以農民的需求為導向，結合農村生產，農民生活的特點，逐步建立與完善以公共服務為根本、社會化服務為主體、志愿性服務為輔助的多元化的農村社區服務體系。主要包括：對貧困人群、殘疾人士等特殊群體開展的社會福利與救助；對社區居民提供的便利的社會化服務，如家政服務等；培養社區公益性、服務性的社會組織，鼓勵各種社會組織機構和個人積極地參與社區管理的志愿性服務等。

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中圖分類號：D422.6

文獻標識碼：ADOI編號：10.14025/j.cnki.jlny.2016.13.075

作者簡介：劉嘉慶，吉林大學生物與農業工程學院，在讀碩士研究生，研究方向：農村與區域發展；雷慶勇，吉林大學生物與農業工程學院，副教授，研究方向：涉農企業管理。