內(nèi)部控制視角下的公共財政支出績效評價探討

●甘詩璐

內(nèi)部控制視角下的公共財政支出績效評價探討

●甘詩璐

公共財政資金合理使用與否關(guān)乎社會公平以及經(jīng)濟的發(fā)展。傳統(tǒng)公共財政支出管理采取了控制財政支出總量、編制預(yù)算等措施，取得了事前控制的效果，但也存在不計成本、不講效益、權(quán)責(zé)不清、責(zé)任不明、浪費嚴(yán)重等問題。為加強財政支出管理，強化支出責(zé)任，提高財政資金使用效益，建立科學(xué)的公共財政支出績效評價是新常態(tài)下發(fā)展的需要。本文從內(nèi)部控制制度對公共財政支出績效評價的重要性出發(fā)，探討了內(nèi)部控制在財政支出績效評價中存在的主要問題，進而對財政支出績效評價內(nèi)部控制的構(gòu)建途徑提出幾點建議。

公共財政支出 績效評價 內(nèi)部控制

一、加強公共財政支出績效評價內(nèi)部控制的重要性

傳統(tǒng)公共財政支出側(cè)重于評價經(jīng)濟效益，經(jīng)濟效益的指標(biāo)有支出總量指標(biāo)和支出結(jié)構(gòu)指標(biāo)，總量指標(biāo)是絕對指標(biāo)，結(jié)構(gòu)指標(biāo)是相對指標(biāo)，在政府績效評價體系中，重視總量指標(biāo)、忽視結(jié)構(gòu)指標(biāo)，更沒有內(nèi)部控制。而隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，更加注重公共財政支出的社會績效和生態(tài)績效，強化了內(nèi)部控制。社會績效是長期的、間接的，難以用貨幣來衡量和評價，如教育支出對全民素質(zhì)的提高等方面的影響。生態(tài)環(huán)境績效是指治理環(huán)境污染、恢復(fù)生態(tài)平衡等方面的投入與產(chǎn)出的比較，也是一種非貨幣化的效益。如政府投資興建公園等，生態(tài)環(huán)境的影響在許多方面難以用精確的指標(biāo)量化，只能運用統(tǒng)計數(shù)據(jù)盡可能量化指標(biāo)，同時結(jié)合定性指標(biāo)進行評價。

經(jīng)濟新常態(tài)下，財政支出管理已進入以綜合績效評價為主的階段，實行經(jīng)濟績效、社會績效和生態(tài)績效“三位一體”的財政支出績效評價方法，建立科學(xué)的財政支出評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，是深化公共財政支出改革的時代要求。我國財政收入不斷增長，關(guān)系國計民生的支出年年增加，但財政收支結(jié)構(gòu)不合理，收支狀態(tài)不平衡、不協(xié)調(diào)，有的地方資金充足，大搞“形象工程、政績工程”，有的地區(qū)財政支出工資都不能及時發(fā)放，基本和正常的支出得不到有效保障，開展財政支出績效評價是優(yōu)化資源配置的客觀需要。“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，調(diào)整公共財政支出政策，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大在“科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施”等方面的投入，公共財政支出重點解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題，開展財政支出績效評價是全面建成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和實現(xiàn)小康社會宏偉目標(biāo)的要求。

強化公共財政支出績效評價的內(nèi)部控制，有利于防止財政支出結(jié)構(gòu)不合理和效率低下以及社會責(zé)任的實現(xiàn)，有利于財政支出和財務(wù)信息的透明度，有利于防止政府職能部門的“錯位”和“越位”。內(nèi)部控制主要包括內(nèi)部過程控制、內(nèi)部會計控制、現(xiàn)金控制、采購控制和內(nèi)部審計等方面。內(nèi)部過程控制，旨在確保只有正確的財政支出才可以執(zhí)行，對預(yù)算支出的每一個過程、每一個環(huán)節(jié)、每一個時間都要進行有效的控制，對關(guān)鍵的人、關(guān)鍵的事、關(guān)鍵的物、關(guān)鍵的部門進行全方位的監(jiān)督，這種內(nèi)部過程控制有利于內(nèi)部牽制。內(nèi)部會計控制，能保證清晰地記錄預(yù)算支出、撥款或預(yù)算項目分?jǐn)偤妥芳拥淖兓?nèi)部現(xiàn)金控制，在整個財政績效支出控制中有其獨特性，表現(xiàn)在現(xiàn)金余額的集中化，通過“國庫專門賬戶”來實現(xiàn)，這有助于資金使用效用最大化。內(nèi)部采購控制，實行招投標(biāo)有助于財政支出資金購買服務(wù)的公平性，為實現(xiàn)價值最大化，降低腐敗，國家成立了公共資源管理辦公室，有利于采購控制的陽光化。內(nèi)部審計，是對內(nèi)部控制的再控制，審查財政支出的日常核算工作是否合理、合法，審查預(yù)算編制是否粗化，支出預(yù)算約束是否軟化。

推進財政支出績效評價工作進而提高財政支出透明度、增強公眾對政府的信任度迫在眉睫，對經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展意義重大。財政資金使用單位應(yīng)強化績效觀念和責(zé)任意識，必須要學(xué)會對財政支出進行科學(xué)合理的管理和評價，按規(guī)定對所使用的財政支出進行績效評價，確保財政支出合理、高效以及規(guī)范。而績效評價工作的順利進行，需要一套科學(xué)合理的內(nèi)部控制體系來支持和保障。內(nèi)部控制制度既能夠發(fā)揮管理和監(jiān)督作用，確保財政資金使用單位進行績效評價時有章可依，也能夠增強相關(guān)人員的績效觀念和責(zé)任感。總之，績效評價工作的順利執(zhí)行離不開有效的內(nèi)部控制制度，首先，內(nèi)部控制制度能夠約束財政資金使用單位進行績效評價時遵守相關(guān)的規(guī)章制度；其次，可以從制度上保證資金使用的規(guī)范性和透明度；最后，內(nèi)部控制制度能夠有效提升財政資金使用單位財政支出的管理效率。

二、公共財政支出績效評價中的內(nèi)部控制現(xiàn)狀

由于財政資金涉及到國民經(jīng)濟的各個方面，因此其使用效果具有廣泛的影響。目前我國財政支出績效評價工作仍處于探索階段，對績效考評制度仍處于試點階段，績效評價內(nèi)部控制制度普遍缺失問題日益突出，存在諸多需要解決的問題。

（一）財政資金使用單位內(nèi)部控制制度缺乏法律及制度保障

我國公共支出績效評價制度起步較晚，繼黨的十六屆三中全會首次提出“建立預(yù)算績效考評機制”后，在2015年1月1日起施行的新《預(yù)算法》中，首次以法律形式明確了公共財政預(yù)算收支中的績效管理要求。新《預(yù)算法》為我國預(yù)算體制由“傳統(tǒng)預(yù)算”向“績效預(yù)算”轉(zhuǎn)型奠定了法理基礎(chǔ)，是對財政管理在全過程預(yù)算中扮演何種“角色”的重新界定。新《預(yù)算法》下財政管理的模式和財政部門在預(yù)算管理體系中所扮演的“角色”將被迫改變，被迫由過去“控制追加分配”的模式向“控制預(yù)算分配”模式轉(zhuǎn)變，財政干預(yù)被迫前置，財政資金監(jiān)管難度增大，倒逼財政部門加強財政資金監(jiān)督力度。新《預(yù)算法》對預(yù)算編制的詳細(xì)性以及不可追加的強制性作了嚴(yán)格約束。

新形勢下，財政支出預(yù)算內(nèi)部管理如何開展、內(nèi)部控制如何進行、內(nèi)部結(jié)構(gòu)如何安排、最小的資金如何取得最大的效益是我國在當(dāng)前財政工作中迫切需要解決的制度保障問題。到目前為止，各部門尚未出臺具體的實施細(xì)則及配套的管理制度，與績效評價相關(guān)的內(nèi)控制度更是缺失。由于沒有相關(guān)法律法規(guī)的制約和監(jiān)督，一些單位在獲得項目資金后，出現(xiàn)各種執(zhí)行力不強等情況以至降低了財政資金的使用效益。

（二）財政資金使用單位績效評價的內(nèi)部控制意識淡薄

我國財政資金長期以來就存在重分配輕管理、重支出輕績效的弊端，使得財政資金使用單位績效理念基礎(chǔ)比較薄弱，以至于主動建立相應(yīng)的內(nèi)部控制制度來提高財政支出效率的意識淡薄。由于我國財政預(yù)算編制采用的是增量預(yù)算法，今年的預(yù)算用得多，則下年的會相應(yīng)增加，今年的預(yù)算沒用完，則明年的可能會削減，導(dǎo)致許多部門都有一種財政資金不花白不花的心理，這種傳統(tǒng)觀念使績效評價工作面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)。另外，許多部門認(rèn)為績效評價工作只是走個形式，即便有要求績效評價的項目也是敷衍了事，達(dá)不到有效的考核效果，沒有意識到績效評價對財政資金管理的重要性。

（三）財政支出預(yù)算編制及執(zhí)行過程控制存在問題

自2000年部門預(yù)算改革起，十幾年的預(yù)算改革已大大提升了預(yù)算編制管理水平，當(dāng)前存在的主要問題是預(yù)算體系不完整及與此相關(guān)聯(lián)的預(yù)算編制管理粗放。財政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果反映普遍存在預(yù)算編制不夠完整和細(xì)化、支出的控制把關(guān)不嚴(yán)、專項支出頻繁追加以及預(yù)算實際執(zhí)行結(jié)果偏差較大等情況。這些問題歸根結(jié)底是因為部門預(yù)算只是一種擺設(shè)，并沒有真正執(zhí)行而僅僅是流于形式。如某部門年初財政支出預(yù)算和實際執(zhí)行結(jié)果分別為159.71萬元和362.42萬元，支出預(yù)算完成率為227%，預(yù)算實際執(zhí)行超支嚴(yán)重。財政支出預(yù)算編制的初衷就是要求各部門按照預(yù)算支出，但是仍然有很多部門嚴(yán)重脫離預(yù)算，繼續(xù)按原來的經(jīng)驗管理預(yù)算資金，支出隨意性較大，影響了預(yù)算的權(quán)威性和約束力。

（四）尚未建立有效的追蹤問效及后續(xù)獎懲機制

在績效考核工作完成后，財政部門僅僅告知各部門考評結(jié)果，未深究評價結(jié)果反映的問題及應(yīng)采取的措施，如對未達(dá)到規(guī)定績效目標(biāo)的項目或績效評價級次較低的項目責(zé)令其尋求原因并進行改進等。由于缺乏針對績效評價結(jié)果的獎懲辦法，績效考核結(jié)果好和差的單位分別得不到相應(yīng)的激勵和處罰。以至于先進單位漸漸失去對支出管理工作的積極性，也不能鞭策落后單位正確面對績效評價工作中存在的問題并奮發(fā)改進，導(dǎo)致績效考核工作失去原有的意義。

(五)缺乏科學(xué)完整的財政支出績效評價體系

由于財政支出涉及范圍甚廣,因此就需要一套科學(xué)完整的指標(biāo)體系對不同行業(yè)領(lǐng)域各種類型的項目進行績效評價。但該體系目前尚未建立，財政部門也無法采取比較準(zhǔn)確的辦法來衡量財政支出績效，使得績效評價在實踐過程中缺乏客觀性。一方面，由于支出績效的多樣化，除了經(jīng)濟效益可以用一些具體的指標(biāo)進行準(zhǔn)確衡量，仍有許多不易或無法簡單地用貨幣進行衡量的社會效益，且各項目之間的直接、間接效益和長短期效益也各不相同。另一方面，由于各級單位的項目預(yù)算在申報時細(xì)化的績效指標(biāo)和績效目標(biāo)都大相徑庭，這使得最終績效考核時各項目之間的橫向比較變得異常困難。

三、公共財政支出績效評價內(nèi)部控制的構(gòu)建途徑

（一）構(gòu)建科學(xué)完整的績效評價體系

從日常實踐中看，公共財政資金使用單位的財政支出不同于企業(yè)的支出情況，后者可以直接衡量其經(jīng)濟效益，而公共財政資金使用單位無法僅僅依靠簡單的收入、成本、費用等具體指標(biāo)對其進行全面評價，必須建立起完善的經(jīng)濟績效、社會績效和生態(tài)環(huán)境績效“三位一體”的評價方法和指標(biāo)體系。根據(jù)我國目前的績效考核實踐，建議從以下幾個方面盡快完善績效考核指標(biāo)體系。第一，將考評的主要對象集中在與年度重點任務(wù)、部門職能以及社會效益等緊密相關(guān)的項目上，以此來制定績效考評指標(biāo)。第二，堅持定量為主，定性為輔。單位績效評價指標(biāo)的選擇應(yīng)該盡量以量化指標(biāo)的形式出現(xiàn)，減少概念性指標(biāo)的數(shù)量。對于量化衡量支出效果有困難的項目，采用定性的指標(biāo)可增強績效評價的實際可操作性和結(jié)果的參考價值。第三，財政部門應(yīng)針對各部門與項目特點，盡快編制出財政支出績效評價的共性指標(biāo)，以便增強各單位績效考評結(jié)果的橫向及縱向可比性，另外，在評價指標(biāo)的實際應(yīng)用過程中若發(fā)現(xiàn)有不科學(xué)或不合理等問題，應(yīng)積極尋找有效的解決辦法并進行相應(yīng)的調(diào)整。

（二）加強績效評價工作的信息流動與溝通

建立績效評價信息管理平臺，實現(xiàn)各部門、項目的信息共享。一方面可以通過信息平臺整合有關(guān)績效評價的數(shù)據(jù)資源，促進各部門相互交流借鑒經(jīng)驗，提高工作效率；另一方面可以利用績效評價結(jié)果，調(diào)整各項目之間的資金分配，優(yōu)化社會資源配置，爭取公共支出的效益最大化。同時加大對績效評價工作的宣傳培訓(xùn)力度，可以吸引中介機構(gòu)等來監(jiān)督完善績效評價工作。

（三）完善財政支出預(yù)算編制和執(zhí)行的內(nèi)部控制制度

預(yù)算編制是預(yù)算管理的龍頭，可以把績效預(yù)算編制作為切入點來構(gòu)建財政支出績效評價體系。在預(yù)算編制過程中，應(yīng)進一步細(xì)化項目支出預(yù)算編制，推進項目支出預(yù)算滾動管理；單位的預(yù)算必須囊括全部財務(wù)收支且收支項目的數(shù)字必須有充分計算依據(jù)，而不是估算來的；完善預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的有機結(jié)合，逐步實現(xiàn)縣級財政部門預(yù)算“全覆蓋”。要進一步加強預(yù)算執(zhí)行管理，堅持投入與績效并重、分配與管理并重的原則，加強各職能機構(gòu)與各主管部門的協(xié)調(diào)配合；深化公務(wù)卡改革，實現(xiàn)國庫支付全覆蓋，對預(yù)算單位全部財政性資金實施動態(tài)監(jiān)控。

（四）建立財政支出績效評價獎懲制度

績效評價結(jié)果應(yīng)用缺失是績效評價觀念淡薄的最主要原因。由于缺少績效評價獎懲制度，績效評價的結(jié)果往往與各單位應(yīng)承擔(dān)的后果嚴(yán)重脫節(jié)，無法觸及各單位的切身利益。建立嚴(yán)格的績效考核問責(zé)機制，使之與資金安排掛鉤，同時將績效結(jié)果作為部門考核的內(nèi)容之一，時刻挑動各級單位的利益神經(jīng)，這必將使得單位及個人的績效觀念得到根本性轉(zhuǎn)變。一方面，各部門應(yīng)將財政支出控制指標(biāo)逐級分解、逐級落實，對控制指標(biāo)嚴(yán)重超支的單位，追究該單位一把手的責(zé)任，并取消其年終評優(yōu)資格。另一方面，建立政府績效評價結(jié)果公開制度，對支出管理科學(xué)、規(guī)范的單位予以表彰，強化績效評價的激勵作用。另外，也可采用將績效評價結(jié)果與財政支出關(guān)鍵環(huán)節(jié)人員年終考核掛鉤等辦法，激發(fā)其加強支出管理的主動性。

（作者單位：長江職業(yè)學(xué)院）

1.李昊鵬.2014.淺釋行政事業(yè)單位財政支出績效評價[J].時代金融，29。

2.潘賡.2014.完善事業(yè)單位財政支出績效評價體系的思考[J].當(dāng)代經(jīng)濟，15。

3.王立萍.2010.事業(yè)單位財政支出績效自我評價的內(nèi)部控制[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，16。

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）