內部控制視角下的公共財政支出績效評價探討

●甘詩璐

內部控制視角下的公共財政支出績效評價探討

●甘詩璐

公共財政資金合理使用與否關乎社會公平以及經濟的發展。傳統公共財政支出管理采取了控制財政支出總量、編制預算等措施，取得了事前控制的效果，但也存在不計成本、不講效益、權責不清、責任不明、浪費嚴重等問題。為加強財政支出管理，強化支出責任，提高財政資金使用效益，建立科學的公共財政支出績效評價是新常態下發展的需要。本文從內部控制制度對公共財政支出績效評價的重要性出發，探討了內部控制在財政支出績效評價中存在的主要問題，進而對財政支出績效評價內部控制的構建途徑提出幾點建議。

公共財政支出 績效評價 內部控制

一、加強公共財政支出績效評價內部控制的重要性

傳統公共財政支出側重于評價經濟效益，經濟效益的指標有支出總量指標和支出結構指標，總量指標是絕對指標，結構指標是相對指標，在政府績效評價體系中，重視總量指標、忽視結構指標，更沒有內部控制。而隨著我國經濟結構調整和轉型升級，更加注重公共財政支出的社會績效和生態績效，強化了內部控制。社會績效是長期的、間接的，難以用貨幣來衡量和評價，如教育支出對全民素質的提高等方面的影響。生態環境績效是指治理環境污染、恢復生態平衡等方面的投入與產出的比較，也是一種非貨幣化的效益。如政府投資興建公園等，生態環境的影響在許多方面難以用精確的指標量化，只能運用統計數據盡可能量化指標，同時結合定性指標進行評價。

經濟新常態下，財政支出管理已進入以綜合績效評價為主的階段，實行經濟績效、社會績效和生態績效“三位一體”的財政支出績效評價方法，建立科學的財政支出評價標準和指標體系，是深化公共財政支出改革的時代要求。我國財政收入不斷增長，關系國計民生的支出年年增加，但財政收支結構不合理，收支狀態不平衡、不協調，有的地方資金充足，大搞“形象工程、政績工程”，有的地區財政支出工資都不能及時發放，基本和正常的支出得不到有效保障，開展財政支出績效評價是優化資源配置的客觀需要。“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，調整公共財政支出政策，優化財政支出結構，加大在“科技創新、生態環境、公共設施”等方面的投入，公共財政支出重點解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的問題，開展財政支出績效評價是全面建成資源節約型、環境友好型社會和實現小康社會宏偉目標的要求。

強化公共財政支出績效評價的內部控制，有利于防止財政支出結構不合理和效率低下以及社會責任的實現，有利于財政支出和財務信息的透明度，有利于防止政府職能部門的“錯位”和“越位”。內部控制主要包括內部過程控制、內部會計控制、現金控制、采購控制和內部審計等方面。內部過程控制，旨在確保只有正確的財政支出才可以執行，對預算支出的每一個過程、每一個環節、每一個時間都要進行有效的控制，對關鍵的人、關鍵的事、關鍵的物、關鍵的部門進行全方位的監督，這種內部過程控制有利于內部牽制。內部會計控制，能保證清晰地記錄預算支出、撥款或預算項目分攤和追加的變化。內部現金控制，在整個財政績效支出控制中有其獨特性，表現在現金余額的集中化，通過“國庫專門賬戶”來實現，這有助于資金使用效用最大化。內部采購控制，實行招投標有助于財政支出資金購買服務的公平性，為實現價值最大化，降低腐敗，國家成立了公共資源管理辦公室，有利于采購控制的陽光化。內部審計，是對內部控制的再控制，審查財政支出的日常核算工作是否合理、合法，審查預算編制是否粗化，支出預算約束是否軟化。

推進財政支出績效評價工作進而提高財政支出透明度、增強公眾對政府的信任度迫在眉睫，對經濟社會健康可持續發展意義重大。財政資金使用單位應強化績效觀念和責任意識，必須要學會對財政支出進行科學合理的管理和評價，按規定對所使用的財政支出進行績效評價，確保財政支出合理、高效以及規范。而績效評價工作的順利進行，需要一套科學合理的內部控制體系來支持和保障。內部控制制度既能夠發揮管理和監督作用，確保財政資金使用單位進行績效評價時有章可依，也能夠增強相關人員的績效觀念和責任感。總之，績效評價工作的順利執行離不開有效的內部控制制度，首先，內部控制制度能夠約束財政資金使用單位進行績效評價時遵守相關的規章制度；其次，可以從制度上保證資金使用的規范性和透明度；最后，內部控制制度能夠有效提升財政資金使用單位財政支出的管理效率。

二、公共財政支出績效評價中的內部控制現狀

由于財政資金涉及到國民經濟的各個方面，因此其使用效果具有廣泛的影響。目前我國財政支出績效評價工作仍處于探索階段，對績效考評制度仍處于試點階段，績效評價內部控制制度普遍缺失問題日益突出，存在諸多需要解決的問題。

（一）財政資金使用單位內部控制制度缺乏法律及制度保障

我國公共支出績效評價制度起步較晚，繼黨的十六屆三中全會首次提出“建立預算績效考評機制”后，在2015年1月1日起施行的新《預算法》中，首次以法律形式明確了公共財政預算收支中的績效管理要求。新《預算法》為我國預算體制由“傳統預算”向“績效預算”轉型奠定了法理基礎，是對財政管理在全過程預算中扮演何種“角色”的重新界定。新《預算法》下財政管理的模式和財政部門在預算管理體系中所扮演的“角色”將被迫改變，被迫由過去“控制追加分配”的模式向“控制預算分配”模式轉變，財政干預被迫前置，財政資金監管難度增大，倒逼財政部門加強財政資金監督力度。新《預算法》對預算編制的詳細性以及不可追加的強制性作了嚴格約束。

新形勢下，財政支出預算內部管理如何開展、內部控制如何進行、內部結構如何安排、最小的資金如何取得最大的效益是我國在當前財政工作中迫切需要解決的制度保障問題。到目前為止，各部門尚未出臺具體的實施細則及配套的管理制度，與績效評價相關的內控制度更是缺失。由于沒有相關法律法規的制約和監督，一些單位在獲得項目資金后，出現各種執行力不強等情況以至降低了財政資金的使用效益。

（二）財政資金使用單位績效評價的內部控制意識淡薄

我國財政資金長期以來就存在重分配輕管理、重支出輕績效的弊端，使得財政資金使用單位績效理念基礎比較薄弱，以至于主動建立相應的內部控制制度來提高財政支出效率的意識淡薄。由于我國財政預算編制采用的是增量預算法，今年的預算用得多，則下年的會相應增加，今年的預算沒用完，則明年的可能會削減，導致許多部門都有一種財政資金不花白不花的心理，這種傳統觀念使績效評價工作面臨巨大壓力和挑戰。另外，許多部門認為績效評價工作只是走個形式，即便有要求績效評價的項目也是敷衍了事，達不到有效的考核效果，沒有意識到績效評價對財政資金管理的重要性。

（三）財政支出預算編制及執行過程控制存在問題

自2000年部門預算改革起，十幾年的預算改革已大大提升了預算編制管理水平，當前存在的主要問題是預算體系不完整及與此相關聯的預算編制管理粗放。財政預算執行結果反映普遍存在預算編制不夠完整和細化、支出的控制把關不嚴、專項支出頻繁追加以及預算實際執行結果偏差較大等情況。這些問題歸根結底是因為部門預算只是一種擺設，并沒有真正執行而僅僅是流于形式。如某部門年初財政支出預算和實際執行結果分別為159.71萬元和362.42萬元，支出預算完成率為227%，預算實際執行超支嚴重。財政支出預算編制的初衷就是要求各部門按照預算支出，但是仍然有很多部門嚴重脫離預算，繼續按原來的經驗管理預算資金，支出隨意性較大，影響了預算的權威性和約束力。

（四）尚未建立有效的追蹤問效及后續獎懲機制

在績效考核工作完成后，財政部門僅僅告知各部門考評結果，未深究評價結果反映的問題及應采取的措施，如對未達到規定績效目標的項目或績效評價級次較低的項目責令其尋求原因并進行改進等。由于缺乏針對績效評價結果的獎懲辦法，績效考核結果好和差的單位分別得不到相應的激勵和處罰。以至于先進單位漸漸失去對支出管理工作的積極性，也不能鞭策落后單位正確面對績效評價工作中存在的問題并奮發改進，導致績效考核工作失去原有的意義。

(五)缺乏科學完整的財政支出績效評價體系

由于財政支出涉及范圍甚廣,因此就需要一套科學完整的指標體系對不同行業領域各種類型的項目進行績效評價。但該體系目前尚未建立，財政部門也無法采取比較準確的辦法來衡量財政支出績效，使得績效評價在實踐過程中缺乏客觀性。一方面，由于支出績效的多樣化，除了經濟效益可以用一些具體的指標進行準確衡量，仍有許多不易或無法簡單地用貨幣進行衡量的社會效益，且各項目之間的直接、間接效益和長短期效益也各不相同。另一方面，由于各級單位的項目預算在申報時細化的績效指標和績效目標都大相徑庭，這使得最終績效考核時各項目之間的橫向比較變得異常困難。

三、公共財政支出績效評價內部控制的構建途徑

（一）構建科學完整的績效評價體系

從日常實踐中看，公共財政資金使用單位的財政支出不同于企業的支出情況，后者可以直接衡量其經濟效益，而公共財政資金使用單位無法僅僅依靠簡單的收入、成本、費用等具體指標對其進行全面評價，必須建立起完善的經濟績效、社會績效和生態環境績效“三位一體”的評價方法和指標體系。根據我國目前的績效考核實踐，建議從以下幾個方面盡快完善績效考核指標體系。第一，將考評的主要對象集中在與年度重點任務、部門職能以及社會效益等緊密相關的項目上，以此來制定績效考評指標。第二，堅持定量為主，定性為輔。單位績效評價指標的選擇應該盡量以量化指標的形式出現，減少概念性指標的數量。對于量化衡量支出效果有困難的項目，采用定性的指標可增強績效評價的實際可操作性和結果的參考價值。第三，財政部門應針對各部門與項目特點，盡快編制出財政支出績效評價的共性指標，以便增強各單位績效考評結果的橫向及縱向可比性，另外，在評價指標的實際應用過程中若發現有不科學或不合理等問題，應積極尋找有效的解決辦法并進行相應的調整。

（二）加強績效評價工作的信息流動與溝通

建立績效評價信息管理平臺，實現各部門、項目的信息共享。一方面可以通過信息平臺整合有關績效評價的數據資源，促進各部門相互交流借鑒經驗，提高工作效率；另一方面可以利用績效評價結果，調整各項目之間的資金分配，優化社會資源配置，爭取公共支出的效益最大化。同時加大對績效評價工作的宣傳培訓力度，可以吸引中介機構等來監督完善績效評價工作。

（三）完善財政支出預算編制和執行的內部控制制度

預算編制是預算管理的龍頭，可以把績效預算編制作為切入點來構建財政支出績效評價體系。在預算編制過程中，應進一步細化項目支出預算編制，推進項目支出預算滾動管理；單位的預算必須囊括全部財務收支且收支項目的數字必須有充分計算依據，而不是估算來的；完善預算編制與預算執行的有機結合，逐步實現縣級財政部門預算“全覆蓋”。要進一步加強預算執行管理，堅持投入與績效并重、分配與管理并重的原則，加強各職能機構與各主管部門的協調配合；深化公務卡改革，實現國庫支付全覆蓋，對預算單位全部財政性資金實施動態監控。

（四）建立財政支出績效評價獎懲制度

績效評價結果應用缺失是績效評價觀念淡薄的最主要原因。由于缺少績效評價獎懲制度，績效評價的結果往往與各單位應承擔的后果嚴重脫節，無法觸及各單位的切身利益。建立嚴格的績效考核問責機制，使之與資金安排掛鉤，同時將績效結果作為部門考核的內容之一，時刻挑動各級單位的利益神經，這必將使得單位及個人的績效觀念得到根本性轉變。一方面，各部門應將財政支出控制指標逐級分解、逐級落實，對控制指標嚴重超支的單位，追究該單位一把手的責任，并取消其年終評優資格。另一方面，建立政府績效評價結果公開制度，對支出管理科學、規范的單位予以表彰，強化績效評價的激勵作用。另外，也可采用將績效評價結果與財政支出關鍵環節人員年終考核掛鉤等辦法，激發其加強支出管理的主動性。

（作者單位：長江職業學院）

1.李昊鵬.2014.淺釋行政事業單位財政支出績效評價[J].時代金融，29。

2.潘賡.2014.完善事業單位財政支出績效評價體系的思考[J].當代經濟，15。

3.王立萍.2010.事業單位財政支出績效自我評價的內部控制[J].中國經貿導刊，16。

（本欄目責任編輯：王光俊）