發達國家農村土地流轉的經驗及對中國的啟示

王欣桐　蔣國洲

摘 要：農村土地流轉的順利開展不僅可以促進中國“三農”問題的盡快解決，也是實現農業現代化的重要前提。中國農村土地流轉的發展嚴格說來只是初期摸索階段，并沒有形成屬于自己的體制和系統。文章分析了中國農村土地流轉的現狀和存在的問題，以美國、法國、英國為主要參考對象，借鑒這些農業發達國家的先進經驗，為完善中國土地流轉制度，實現農業現代化提供了良好的政策啟示。

關鍵詞：農村；土地流轉；經驗；啟示

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2016）09-0148-02

隨著經濟全球化的逐步推進，我國農業將全面融入國際市場競爭中。美國、法國、英國等一些發達國家已經實現了從傳統農業向機械化、規模化的現代農業的轉變，在土地流轉方面的發展都已經比較成熟，相關法律法規十分完善，積累了豐富的經驗。雖然各個國家的自身背景、經濟發展水平、資源條件等都有所不同，但是這些國家的實踐證明了要想實現農業現代化必須要實現規模化經營。通過比較和分析發達國家土地流轉的歷程，中國可以在一定程度上進行借鑒，吸取經驗教訓。

1 中國農村土地流轉的現狀及存在的問題

隨著中國農業現代化的不斷發展，先進的科學技術和大型的農業機械被越來越多地應用到農業生產經營中來。農村土地通過流轉，集約化程度得以提升，規模化經營程度得以提高；同時在流轉過程中，全國各地的省市如山東、重慶、浙江等也根據自身提點探索自己的創新模式，土地流轉模式日益多元化。但是，中國在土地規模流轉的過程中也出現了很多亟待解決的問題。

1.1 土地流轉的產權界定不明晰

中國的土地產權制度中土地使用權和所有權是相互分離的，土地的使用權經承包以后歸承包經營土地的農民所有[1]。《土地承包法》雖然對于農民擁有的土地使用權進行了規定，但是，對于實際流轉過程中會涉及的土地流轉原則、流轉期限、流轉合同如何簽訂等問題并沒有具體的規定。可見，中國目前的法律法規對土地產權的界定既不具體和詳細，也不清晰。而產權界定明晰恰恰是土地流轉順利進行的必要前提。

1.2 缺乏政府支持及有效引導

中國目前沒有專門負責農村土地流轉的部門，缺少直接了解目前土地流轉狀況的渠道，土地流轉政策的制定不能及時出臺。另外，由于我國沒有對農業出臺足夠的支持政策，農業的貸款十分困難，抵押擔保體系不成熟，十分不利于土地流轉的進行。由于缺乏有力的財政支持、優惠的信貸政策和完善的社會保障，中國農民進行土地流轉的規模很小并且流轉方向很難保證，阻礙了中國農業規模化、現代化的步伐。

1.3 土地流轉中介機構發展滯后

第一，中國缺少關于土地的咨詢機構，土地資源信息不對稱，土地流轉市場透明化程度低。第二，市場上缺乏關于土地價格專門的評定機構，對土地的價值沒有統一的計算標準，導致土地交易市場主要按照買賣雙方的意愿來協商價格，簽訂的合同也沒有具體的規范。第三，土地交易的中介組織不健全，在土地交易雙方之間缺少溝通的橋梁，土地流轉的方向也不能得到保證。

1.4 缺乏直接的法律制度做保障

中國對于土地流轉制度沒有專門的立法，配套的法律法規也相對較少。一方面，一些法律對于在土地的承包中，經營權的流轉也會有很多的限制，這些規定可以看出，有很多的土地流轉應該會根據相應情況進行發展。另外一方面，這些法律僅在總體上對土地流轉制度進行了規定，很多現實中的細節問題沒有規定，并且隨著農業的不斷發展，一些法律條款變得比較陳舊，不能適應現階段土地市場的發展。

2 國外農業發達國家實施土地流轉的經驗借鑒

2.1 美國的土地流轉經驗

美國的土地流轉制度具有清晰的產權邊界，土地所有者對土地擁有絕對的私有產權，享有土地的處置權和分配收益的權利。在實施土地流轉制度的過程中，美國政府扮演著監督者和引導者的角色，土地流轉主要靠市場調節，政府不會干預農村的土地買賣過租賃。

美國的土地流轉有兩種主要的形式，一種是由國家收購和出售土地，另一種是農場主之間進行土地的自由交易。不論是哪一種形式，其目的都是為了促進土地的集中，擴大農場的生產規模，促進農業的機械化和專業化。美國政府通過提供信貸支持、價格補貼等優惠政策鼓勵農場主購買土地以擴大農場的規模，也通過出售國有土地等政策促進土地的開發和利用。美國的土地流轉市場完善，土地產權邊界明晰，農地資源的流轉和開發利用都有明確的法律法規進行規范和管理，為農村土地的規模化經營創造了良好的條件。

2.2 法國的土地流轉經驗

法國是歐盟最大的農業生產國，也是世界上農業最發達的國家之一。法國政府只是對土地的買賣和交易進行監督和審核，保證土地流轉的秩序，同時特別注重對于農業用地的保護。在土地流轉的過程中，法國通過用益權制度來對土地的租佃關系進行調整。法國制定和頒布了一系列的法律法規，其中比較重要的是《農業指導法》。這部法律明確了土地流轉雙方的權利和義務，避免了土地流轉過程中產生糾紛，同時為了避免土地被細碎化，規定了土地在轉讓的過程中不可以被分割，不論是繼承還是出讓都要以整體的形式進行流轉。

法國政府設立了“調整農業結構行動基金”，用于一次性補貼55歲以上棄耕的農民或補貼和獎勵從事農業生產的青壯年[2]。法國政府一系列的政策和法律法規促進了土地的流轉，促進了農場的擴大，農業現代化水平逐步提高。

2.3 英國土地流轉經驗

在英國土地市場進行流轉的實際上是土地的保有權。英國的土地制度更加注重土地的使用，保障土地使用者的合法權益，因此在英國土地租用保有權受到最大程度的保護，其次是土地的自由保有權，最后是土地所有權。這種做法促進了英國土地的大規模流轉，使土地的利用效率大大提高。

英國政府積極出臺相應的法律政策鼓勵農場擴大規模，加快了土地的流轉的速度。同時，英國政府對于一些被兼并的小農場實施了補償金制度和終身年金制度，包括向失去土地的小農場主發放2 000英鎊以下的補助或者每年275英鎊以下的終身年金[3]。完善的農民保障制度為英國的土地流轉營造了良好的環境，也在一定程度上鼓勵了農場的兼并和規模的擴大，使英國農業的現代化程度不斷加強。

3 發達國家農村土地流轉經驗對中國的啟示

3.1 土地產權的明晰界定是土地流轉的前提

所謂土地產權明晰，就是要求土地產權的邊界及土地權能的設置依法而定，土地產權的處置有法可依。土地產權明晰不僅適用于所有權，同樣適用于土地使用權，土地產權明晰是土地所有者或使用者行使權利的前提[4]。將土地產權界定的最清晰的是美國，農場主對于土地享有絕對的私有產權。正是明晰的產權界定使美國土地所有者在進行土地流轉的過程中權利不受到干擾和侵犯，同時降低了交易的成本，大大促進了土地流轉的進行。

3.2 政府的支持和引導至關重要

通過分析發達國家的土地流轉經驗可以看出，政府在土地流轉的過程中都推出了一系列的政策，來促進土地流轉的發生。國家具有一定的強制力，這種強制力是維護土地流轉秩序的有力保障。中國目前應加強政府對于土地流轉的支持和監督的力度，出臺關于土地流轉制度具體的法律法規，實施財政補貼、低息貸款等優惠政策，建立完善的社會保障體系，為土地流轉打造合適的軟環境，促進國家農業現代化的發展。

3.3 建立中介組織可以加快土地流轉市場的建設

中介組織可以搜集土地交易市場上的信息并及時發布，在很大程度上降低了由于信息不對稱造成的市場失靈現象。國家也可以通過這些機構組織收購一些分散的土地然后將它們流轉給想要擴大農地經營規模的農民，提高土地的利用效率。中介組織相對比較專業，可以為農民提供土地價格的評估、土地相關法律咨詢等服務，通過這些服務使土地流轉變得更加高效便捷。

3.4 健全的法律制度是土地流轉的重要保障

美國、法國、英國這幾個農業發達國家均有專門的法律法規對土地流轉進行規范，如英國的《農業法》、日本的《農用地利用增進法》、《農促法》等。中國目前的法律對于土地流轉的規定還不夠具體和詳細，缺乏針對性。借鑒發達國家的經驗，中國農村土地流轉法律體系的完善應該是：通過完善物權法和財產法來解決農地所有權主體這一基本問題，并在此基礎上進一步修訂農村土地承包經營和流轉的法律規范，使農村土地流轉真正做到有法可依、有規可循[5]。

參考文獻：

[1] 黎和貴.國外農村金融體系的制度安排及經驗借鑒[J].國際金融研究，2009，（1）.

[2] 范懷超.國外土地流轉趨勢及對中國的啟示[J].經濟地理，2010，（3）.

[3] [英]弗里德利希·馮·哈耶克.鄧正來（譯）.自由秩序原理（下）[M].北京：三 聯書店，1997.

[4] 朱建華.中國農村土地流轉的經典模式和法律困境研究[D].重慶：重慶 大學，2010.

[5] 左良平.土地承包經營權流轉法律問題研究[M].長沙：中南大學出版社，2007.