開放發(fā)展與全球治理

馬玉榮

開放的新格局、新戰(zhàn)略和新體制是三位一體的，目標是形成參與全球競爭的新優(yōu)勢

“十三五”時期，世界經濟處在深度調整期，全球經濟治理變革和新一輪經貿規(guī)則構造期，中國如何實現(xiàn)更高水平的對外開放？如何形成對外開放新格局？如何打造改革開放新高地？如何促進創(chuàng)新、綠色發(fā)展、產業(yè)升級？如何打造參與國際競爭新優(yōu)勢？如何提高參與全球治理水平？帶著這些疑問，近日《中國經濟報告》記者專訪了國務院發(fā)展研究中心副主任隆國強。

新常態(tài)對改革開放的新要求

中國經濟報告：2016年是“十三五”開局之年，全國“兩會”召開在即，各地“兩會”都很關注中國經濟新常態(tài)及供給側改革，如何理解其對改革開放提出的新要求？

隆國強：開放發(fā)展是十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展新理念中的一個重要理念。當前，中國經濟進入新常態(tài)，經濟發(fā)展的目標與動力正在轉換，增長要實現(xiàn)中高速、產業(yè)正邁向中高端，“五大理念”指導下的新發(fā)展戰(zhàn)略對開放提出新要求。即在經濟新常態(tài)下，開放戰(zhàn)略要充分利用外部資源與市場，與國內資源與市場有機整合，促進創(chuàng)新、結構升級與價值鏈提升。

隨著中國經濟進入新常態(tài)，我們要提升中國在全球分工的地位，這也與國內尋求經濟增長新動力高度一致。要通過進一步擴大開放來引進高端的產業(yè)活動、高端的生產要素、更加先進的技術，包括制造業(yè)、服務業(yè)，提升中國在全球生產價值鏈上的分工地位。這意味著中國產業(yè)結構升級和競爭力的提升。從這個角度來審視，不難發(fā)現(xiàn)，我們原來很多領域開放程度均顯不足。例如，資本和技術密集行業(yè)的開放就很不夠。美國和德國在早期產業(yè)發(fā)展中，都采取了幼稚產業(yè)保護做法。在產業(yè)發(fā)展的幼小早期，政府為了保護國內市場，限制同類產品進口，從而培育這些幼稚產業(yè)、新興產業(yè)的成長。該種產業(yè)政策在歷史上叫幼稚產業(yè)保護理論，在一定的歷史時期是十分必要的，且具有一定的合理性。

進口替代政策一個重要的理論依據就是幼稚產業(yè)保護理論。但是實行進口替代的行業(yè)，普遍都存在著保護時間過長、保護程度過高的問題，就像在溫室里的花朵，難以形成較強的生命力。在中國，許多資本密集型或者技術密集型的產業(yè)中存在著同樣的問題，即保護過度、保護時間太長等，導致創(chuàng)新動力不足。以汽車產業(yè)為例，中國的汽車產業(yè)20世紀50年代就開始起步了，韓國是到20世紀70年代才開始做轎車，但韓國轎車的競爭力在全球已不可忽視，而中國的汽車產業(yè)呢？我們仍然依靠著高度的保護政策，雖然汽車產量、產業(yè)規(guī)模已經很大，但是國際競爭力還是很弱。中國的比較優(yōu)勢已經在轉換，原來可以依靠低成本的勞動力優(yōu)勢參與全球競爭，但是現(xiàn)在，勞動力成本已然提高，未來5年、10年還將繼續(xù)大幅度上升，中國制造業(yè)的競爭力已經受到嚴峻挑戰(zhàn)。勞動密集產業(yè)本身也有一個轉型升級的過程：一方面要維持勞動密集型產業(yè)的國際競爭力，把原來靠低成本變成靠質量、靠技術、靠品牌、靠服務；另外一方面，也要提高中國資本和技術密集產業(yè)的國際競爭力。

中國企業(yè)的國際競爭力從哪兒來？要靠改革，要深化國有企業(yè)的改革、深化落后行業(yè)的改革；靠開放來促改革，也就是需要轉變原來這些資本技術產業(yè)發(fā)展的整體指導思想，要用開放發(fā)展的理念替代進口替代發(fā)展的理念。

開放新格局

中國經濟報告：十八屆五中全會提出，“打造陸海內外聯(lián)動、東西雙向開放的全面開放新格局”。按照這個要求，具體如何進一步拓展、完善空間和行業(yè)開放新格局？

隆國強：五中全會強調形成開放新格局，構建開放型經濟新體制。新格局、新戰(zhàn)略和新體制這三者是三位一體的，形成參與全球競爭的新優(yōu)勢是目標。要實現(xiàn)這個目標需要有兩個支撐：一是體制，就是形成開放型經濟新體制，進一步提高管理和服務水平；二是開放的新格局，既包括空間上的格局，也包括行業(yè)上的格局。

支撐一：開放型經濟新體制。中共中央、國務院2015年9月17日發(fā)布了《關于構建開放型經濟新體制的若干意見》（簡稱《意見》）。總體目標是：加快培育國際合作和競爭新優(yōu)勢，更加積極地促進內需和外需平衡、進口和出口平衡、引進外資和對外投資平衡，逐步實現(xiàn)國際收支基本平衡，形成全方位開放新格局，實現(xiàn)開放型經濟治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我認為，新階段中國改革和構建開放型經濟新體制，要從當前的發(fā)展階段出發(fā)，根據中國參與全球分工升級的現(xiàn)實條件和目標來設計。十八屆三中全會制定的關于完善社會主義市場經濟的總體設計，明確要求在2020年之前建成基于現(xiàn)階段的開放型經濟新體制。

支撐二：開放的新格局。首先，空間上的格局提到的是雙向開放，對發(fā)達國家和對發(fā)展中國家的開放。因為我們早期的開放比較偏向對發(fā)達市場的開放，現(xiàn)在提出“一帶一路”。“一帶一路”涵蓋65個國家，其更加重視對周邊國家、對亞洲新興經濟體的開放。在空間布局上，沿海、內陸、沿邊將承擔不同的任務。對沿海地區(qū)來說，進一步提高開放水平，能夠引領中國產業(yè)結構的升級，繼續(xù)創(chuàng)新，也就是所謂形成參與國際競爭的新優(yōu)勢。沿邊地區(qū)特殊的地理位置決定它是我們落實周邊外交戰(zhàn)略的重要支點，同時也是建設國家大通道重要的載體，是保障資源安全、能源安全、國防安全非常重要的一個戰(zhàn)略架構。加快沿邊地區(qū)的開放，是落實“一帶一路”大戰(zhàn)略的一個重要考慮。目前，不少地方陸續(xù)提出了對接“一帶一路”戰(zhàn)略的實施方案。例如，西安將打造絲綢之路經濟帶新起點，甘肅打造絲綢之路經濟帶黃金段，寧夏建設內部開發(fā)經濟新高地。在十三五期間要謀劃一些可操作的舉措，既推進中部地區(qū)加快開放，還要做好承接東部地區(qū)一些產業(yè)的轉移；另外也要發(fā)揮自身優(yōu)勢，參與全球分工和全球競爭。這個大格局是空間布局的關鍵點。

其次，產業(yè)格局方面。過去30多年把制造業(yè)的開放放在一個很重要的位置，特別是勞動密集型產業(yè)。制造業(yè)的開放取得了非常好的成績，使得中國一躍成為貨物出口的第一大國，但是這些出口的產品絕大部分在中國的增值環(huán)節(jié)是勞動密集型、低附加價值的。對資本和技術密集產業(yè)而言，開放競爭就是在國內公平的競爭環(huán)境下，讓更多的民營企業(yè)、外資企業(yè)參與市場競爭，同時還有國際競爭，所以貿易保護程度也應該有所降低。當然，這有一個逐漸適應的過程，要在明確戰(zhàn)略的情況下逐漸降低保護程度，逐漸引入競爭，盡快推動在技術、品牌、商業(yè)模式等 方面的不斷創(chuàng)新，增強國際競爭力。

另一個開放不足的領域是服務領域。服務業(yè)的子部門一共有160個。中國加入WTO時承諾開放100個，其中29個沒有附加條件，剩下的附加了各種各樣的限制條件。例如地域限制、股權限制等。但實際上，國內的服務是不能完全滿足老百姓需要的。比如教育中的擇校難，優(yōu)質教育資源供給不夠，醫(yī)療資源供給不足，那該怎么辦？還是要靠改革，一是靠國內本身的改革，例如促進教育均衡，公立醫(yī)院的改革等等；二是要開放，開放才能促改革，通過開放引入新的服務業(yè)態(tài)、新的服務理念，甚至把一些高端的服務資源吸引過來。所以，服務領域開放是新一輪開放的重點。十八屆三中全會《決定》提出，推進金融、教育、文化、醫(yī)療等服務業(yè)領域有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設計、會計審計、商貿物流、電子商務等服務業(yè)領域外資準入限制，進一步放開一般制造業(yè)。通過開放來促進國內的改革、促進國內的創(chuàng)新、促進中國整個產業(yè)，特別是那些高附加價值產業(yè)的國際競爭力的提升。

如果把中國與世界上其他國家進行比較，把不同的產業(yè)進行分類，會發(fā)現(xiàn)資源類的產業(yè)、農業(yè)、服務業(yè)，技術密集和資本密集的產業(yè)等競爭力比較弱。但尚存在一些企業(yè)，比如中石油經過改革以后，可以變成全球很有國際競爭力的石油公司。當勞動密集型產業(yè)競爭力受到挑戰(zhàn)的時候，要想辦法在資本技術密集的制造業(yè)和服務業(yè)領域提高國際競爭力。未來的五年規(guī)劃要致力于解決這個問題，這就是形成開放的新格局。構建開放新格局本身也是新體制不斷建立和完善的過程，目標就是形成參與全球競爭的新優(yōu)勢。

新戰(zhàn)略：“新興大國的競爭力升級戰(zhàn)略”

中國經濟報告：新形勢下如何調整對外開放戰(zhàn)略？如何打造競爭新優(yōu)勢？

隆國強：新時期中國對外開放的戰(zhàn)略要從以往以“出口創(chuàng)匯”為核心目標，調整為“新興大國的競爭力升級戰(zhàn)略”，從八大戰(zhàn)略重點著力：加速推進國際競爭力的升級；改善營商環(huán)境，吸引高端生產要素與產業(yè)；打造具有國際競爭力的中資跨國公司；積極推進區(qū)域合作；積極參與全球經濟治理；積極穩(wěn)妥推進金融開放與人民幣國際化；加強國際合作，保障資源能源安全；著力增強國家軟實力。

中國經濟報告：請問，“互聯(lián)網+”行動計劃、“中國制造2025”等對提高中國在全球市場上競爭力的作用和意義？

隆國強：“互聯(lián)網+”行動計劃、“中國制造2025”是國家產業(yè)升級的戰(zhàn)略，其實就是要抓住以信息技術為代表的新一輪技術革命帶來的戰(zhàn)略機遇。這對全人類來說都是一個重大的機遇，但對每個國家來說卻可能是挑戰(zhàn)，它是把雙刃劍。如能抓住這一歷史機遇，產業(yè)就可以加速升級；如果不能抓住機遇，就可能在新一輪的技術競爭中落伍，被邊緣化。所以，各國都非常重視在這新一輪技術革命中搶占制高點，都相應地制定了國家戰(zhàn)略。德國提出“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略。與德國工業(yè)4.0強調的“硬”制造不同；美國版的工業(yè)4.0實際上就是“工業(yè)互聯(lián)網”。日本、英國都有類似的發(fā)展戰(zhàn)略。所謂戰(zhàn)略性新興產業(yè)的名單，各國也是大同小異。比如新一代的信息技術、新能源技術、生物技術、新材料、航天，日本、韓國還把文化產業(yè)列在里面。

對中國來說，搶抓本輪產業(yè)革命機遇有更重要的意義。因為中國首先是一個發(fā)展中國家，是一個追趕型的國家，傳統(tǒng)產業(yè)進一步升級的空間非常大。比如汽車產業(yè)，想真正追上德國、日本的水平確實不容易。其實全球的汽車產業(yè)大格局現(xiàn)在已經比較穩(wěn)定，再產生新的汽車產業(yè)大集團不容易，但因為這輪新的技術革命帶來了新的機會，電池技術取得突破性進展，出現(xiàn)了特斯拉這樣的新能源汽車領軍企業(yè)。所以，如果我們與新一輪技術革命結合得好，用新技術來改造傳統(tǒng)產業(yè)、提升傳統(tǒng)產業(yè)，就可能使傳統(tǒng)產業(yè)實現(xiàn)彎道超車。當然走的不是原來那個技術路徑，但這條新路徑應是代表未來的發(fā)展方向。

挑戰(zhàn)是，當我們面臨新興技術革命的時候，不知道哪個技術是真正代表未來最有生命力的。那么，最好的辦法就是讓市場去試錯。如何正確處理政府與市場的關系？怎樣讓市場發(fā)揮在資源配置上的決定性作用？如何更好地發(fā)揮政府的作用？要下決心思考和解決這些問題。政府有很多事要干，要創(chuàng)造一個讓市場去試錯的環(huán)境，支持基礎研究，保護知識產權，讓那些真正愿意搞研發(fā)的人能夠放手去搞創(chuàng)新。此外，政府應建立相應的風險投資、產業(yè)投資、資本市場，有一套適應創(chuàng)新的金融體系，這個也要靠政府去推動。

新挑戰(zhàn)：全球經濟治理

中國經濟報告：新形勢下全球經濟治理的現(xiàn)狀如何？如何改善？

隆國強：從全球來看，全球的經濟治理是處在一個變革期。第二次世界大戰(zhàn)結束后確定的全球秩序持續(xù)了70年，總體上保障了世界的和平與繁榮。時至今日，這個秩序暴露出了諸多問題，主要表現(xiàn)在：第一，代表性不足。就是發(fā)展中國家作為一個整體，在全球這個大格局中地位大幅度上升，但是它的利益、它的投票權在現(xiàn)有的國際格局中沒有得到相應的提升；第二，公平性不夠，這一規(guī)則是由發(fā)達國家主導的，比較多地體現(xiàn)了發(fā)達國家的利益，而發(fā)展中國家的利益相對來說體現(xiàn)得不夠；第三，當前的經濟治理不能充分適應國際分工不斷深化的新要求；第四，全球經濟治理機制防范和應對金融危機乏力，暴露出不足和缺陷，改革國際金融貨幣體系成為共識，一些新的全球性問題呼喚新的國際經濟治理機制。

在全球經濟治理的變革期，圍繞全球經濟治理改革的博弈不斷加劇。一方面，各國力爭加強在現(xiàn)有國際治理格局中的話語權與影響力。另一方面，主要國家不斷提出新的國際治理倡議，推動建立新的國際機構與規(guī)則，比如G20正在為全球治理發(fā)揮積極作用。

WTO這個多邊的貿易體制進展比較緩慢，但是經濟全球化需要不斷推進，這是生產力發(fā)展的要求、技術進步的要求，全球統(tǒng)一市場的要求，進一步推進貿易投資的自由化來適應生產力發(fā)展的需要。雖然多邊貿易談判進展緩慢，但還是有一點進展，比如最近在巴厘島的協(xié)定、在內羅畢的部長會議還是有一些不錯的進展。

從20世紀90年代以后，區(qū)域合作像雨后春筍一樣，現(xiàn)在已經運行的區(qū)域合作組織有200多個，反映各國希望在貿易和投資自由化爭取領先不愿落伍。在這個過程中，一方面是推進進一步的貿易投資的自由化和便利化；另外一方面像美國這樣的大國，又刻意推動新一輪規(guī)則的制定。在這樣的背景下，中國這樣的新興大國，需要一個更加開放、更加自由的全球貿易投資環(huán)境，來充分發(fā)揮我們的比較優(yōu)勢；同時我們又是一個新興的對外投資大國，希望少一點限制，多些便利，這也將為中國企業(yè)在全球布局創(chuàng)造條件。

區(qū)域合作有兩種類型：一種是封閉的，只有成員國之間相互開放，非成員不能享受開放的成果；還有一種開放的地區(qū)主義，比如APEC通過談判降低關稅，非成員同樣可以享受，是不排它的，不歧視非成員的。

2001年中國加入世貿組織以后，中央提出要實施自貿區(qū)戰(zhàn)略。截至目前，已經簽署并實施14個自貿協(xié)定，涉及22個國家和地區(qū)，自貿伙伴遍及亞洲、拉美、大洋洲、歐洲等地區(qū)。這些協(xié)定分別是中國與東盟、韓國、澳大利亞、新加坡、巴基斯坦、冰島、瑞士、智利、秘魯、哥斯達黎加、新西蘭的自貿協(xié)定，內地與香港、澳門的《更緊密經貿關系的安排》（CEPA），以及大陸與臺灣的《海峽兩岸經濟合作框架協(xié)議》（ECFA）。中國也正在推進多個自貿區(qū)談判，包括《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）、中日韓、中國—海合會等自貿區(qū)談判。

中國提出的“一帶一路”區(qū)域合作倡議，是一個目標非常宏大、內容非常豐富的區(qū)域合作倡議，要扎扎實實有序推進。

中國經濟報告：在全球經濟治理的變革期，中國應如何作為？

隆國強：作為一個新興大國，中國經濟發(fā)展的硬實力已經大了，是世界第二大經濟體、第一大出口國、第三大對外投資國等。今后，在全球經濟活動中，中國要進一步積極參與全球治理。

第一，要考慮清楚，全世界其實也在關心的問題是，對現(xiàn)有的全球治理，特別是全球規(guī)則，我們的基本態(tài)度是什么？怎么更好地參與全球治理？

我們要著力提升在國際經濟治理中的地位，同時與國際社會密切合作，積極參與并推動全球經濟治理體系的改革與完善。我們不是要另起爐灶，是要在保持現(xiàn)有全球規(guī)則、全球治理總體穩(wěn)定的情況下，逐漸改革、完善相關規(guī)則，提升其公平性和代表性。

第二，在這么一個背景下，實際上要把“一帶一路”和自貿區(qū)建設放到中國作為一個新興大國，參與全球經濟治理這個大格局下來看待。國際組織的規(guī)則可以是多邊的，也可以是區(qū)域層面的。在新一輪開放過程中，中國實施自貿區(qū)戰(zhàn)略有著特殊的重大意義。一方面我們要重視開展這種制度性安排，就是以FTA為代表的制度性安排；另外一方面也要重視開放的地區(qū)主義，“一帶一路”就是一個體現(xiàn)。

第三，我們要主動提出一些戰(zhàn)略倡議，更加積極主動地謀劃全球戰(zhàn)略，這是國家軟實力的體現(xiàn)。

把硬實力變成在全球治理中的話語權，我們在這方面是有欠缺的。最大的欠缺是，我們對全球治理的改革較少提出建設性倡議。一些新的問題，比如全球氣侯變化這些人類面臨的共同的新問題，需要新的治理來應對；中國作為一個新興大國，應該提出建設性的倡議，這是我們比較弱的一個地方，這個弱實際上有很深層次的原因：一方面，我們還缺乏大國視野，缺乏相應的人才，多數研究者尚未形成這種視野；另外，更深的原因是，我們的體制機制是不是適應這種大國地位的提升？具體到我們的智庫建設，智庫是國家軟實力的重要組成部分，應該在增強國家軟硬實力方面有所貢獻，為中國參與全球治理出謀劃策。

（孫珊對本文亦有貢獻）