常州茅山老區扶貧開發歷程與啟示

■陳艷紅

常州茅山老區扶貧開發歷程與啟示

■陳艷紅

常州茅山老區現有8個老區鄉鎮143個行政村、15萬農戶、50萬人。

改革開放以來，常州農村經濟取得了巨大的成就，農民生活日益富裕。但農村經濟的發展不平衡，在絕大部分農民富裕起來的同時，農村還存在部分低收入人群和困難農戶。據調查，2003年底，全市農村家庭人均純收入低于2000元的農戶有3.61萬戶，8.3萬人。從調查情況分析，低收入人群分布區域以金壇、溧陽為主，茅山老區又是低收入人群的主要分布地。2006年開始，常州市委對老區進行了每三年一輪的集中連續多輪幫扶，取得了較大成效，但與全市其它地區相比，老區仍是常州市經濟發展的洼地。據統計，2014年，全市1.5萬多戶低收入人群中，老區占50%以上；全市的經濟薄弱村依然以茅山老區居多。“信息不靈、吃水不便、路通車不通”現象在老區仍較突出，因病、因殘、因災、因無勞動力致貧情況在老區仍有發生。

一、茅山老區扶貧開發歷程

因自然條件及經濟發展水平的限制，茅山老區的貧困問題一直是制約常州市農業現代化的重要因素，對茅山老區的扶貧一直是政府關注的問題。上世紀80年代以來，常州市委根據不同時期老區貧困狀況的不同特點，采取了相應的扶貧政策和措施，老區扶貧工作取得了較大成效。回顧常州茅山老區扶貧開發歷程，大體經歷了三個階段。

（一）小規模結對幫扶時期 （上世紀80年代中期-2005年）

常州市委、市政府歷年來非常重視茅山老區的扶貧工作，上世紀80年代中期就組織市區48家企業與老區56家鄉鎮企業實行掛鉤幫扶。1995年，又組織市級21個委辦局與老區鄉鎮實行掛鉤，并從資金、信息、技術、管理、人才、教育等多方面采取措施，開展幫扶。為促進老區幫扶工作的深入開展，2000年常州市委辦轉發了市老促會《關于茅山老區掛鉤幫扶情況和工作意見的報告》，2003年1月15日市委、市政府在溧陽召開了全市城鄉掛鉤幫扶老區現場會，進一步動員全市各行各業，立足于“統籌城鄉經濟社會發展”，繼續對老區加大幫扶力度，促進老區經濟和社會更快發展。當時市掛鉤的37個單位，重點幫扶老區鄉鎮16個，共落實幫扶項目36個，安排扶持資金616萬元。

（二）大規模集中幫扶時期（2006年-2014年）

2003年，江蘇省委、省政府提出了率先全面建成小康社會、率先基本實現現代化的“兩個率先”奮斗目標。常州市委、市政府按照“兩個率先”目標要求，基于茅山老區發展現實和形勢發展需要，從2006年到2014年連續組織三輪每輪三年對茅山老區經濟薄弱村和低收入農戶實施“持續、集中、零距離”結對幫扶。2006年-2008年第一輪幫扶，市委、市政府組織148個市級機關、單位開展“黨員進老區、萬人幫萬戶”活動。結對幫扶活動由市委書記親自抓，市委組織部、農工辦、機關工委組成活動辦公室具體抓，采取幫扶工作組駐鎮、幫扶單位掛村、黨員干部聯戶的形式，用三年時間對茅山老區8個鎮、182個村、1.23萬戶低收入農戶實行持續、集中、零距離直接幫扶。三年中總計扶持茅山老區資金1.19億元，落實幫扶項目716個。2009年-2011年第二輪幫扶，幫扶單位及黨員共籌集各類幫扶資金1130多萬元，重點解決了茅山老區10個經濟薄弱村的村委會辦公服務用房、新建翻建了20個村的衛生服務站、支持了107個村的基礎設施建設和農業產業化項目，并對1870戶貧困戶進行了扶持。2012年-2014年第三輪幫扶，以茅山老區8個鎮100個經濟薄弱村為幫扶對象，在充分發揮其自身主動性的同時，組織動員市級機關、單位120個，在茅山老區實施“百村創業、千項幫扶、萬戶致富”工程，以實施產業發展項目為重點，重點解決老區薄弱村問題。三年中120家幫扶單位共籌措幫扶資金5328萬元，實施各類幫扶項目484個；市級財政安排專項幫扶資金500萬元，實施幫扶項目16個。

三輪幫扶，基本解決了茅山老區交通閉塞、道路不暢，農田水利設施年久失修、破舊老化，群眾吃水用水困難，以及老區群眾看病難等老區群眾最關心、最迫切、最直接、最實際的大量生產生活困難問題。老區經濟薄弱村收入得到大幅度提高，至2014年底有64個薄弱村村級總收入超過100萬元。低收入困難農戶得到了有效幫扶，2013年底老區低收入農戶人均收入水平全部達到或超過所在市確定的扶貧目標。

（三）突出精準扶貧精準脫貧時期（2015年至今）

近年來，習近平總書記曾在不同的場合多次指出，“脫貧攻堅已經到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措、超常規的力度，眾志成城實現脫貧攻堅目標，決不能落下一個貧困地區、一個貧困群眾”。常州市委根據總書記及中央、省委要求，按照“大穩定、小調整”的思路，以茅山老區8個鎮91個經濟薄弱村為基本幫扶對象，繼續組織動員市級機關、單位120個，以進鎮幫村促發展、進村幫戶助脫貧為重點，從2015年開始，對老區開展新一輪掛鉤幫扶。力爭用3年時間，實現茅山老區經濟薄弱村集體經營性收入達到70萬元以上，低收入農戶人均收入水平達到或超過所在地區確定的扶貧目標。目前排出的43個鎮級平臺重點幫扶項目正在組織實施中，已到賬幫扶資金1179.4萬元，慰問2196戶貧困戶，發放慰問金144萬元。市級財政已安排500萬元專項資金幫扶建設老區14個項目。

二、茅山老區扶貧開發面臨問題

（一）貧困人口生活質量依然不高

老區貧困人口處于生存性消費區間，通過抽樣問卷調查顯示，40%左右的貧困家庭自認為處于溫飽狀態，50%左右的貧困家庭怕因病無法正常生活，60%左右的貧困家庭自認為供子女接受高等教育難，30%左右的貧困家庭維修、更換住房中已破損的必要設備難。老區貧困農戶就業以種養業為主，通過調查發現，低收入農戶從事二、三產業的比重不高，外出打工的人員相對較少，貧困戶收入水平低，是影響生活質量提高的重要原因。

（二）村級集體經濟依然薄弱

從調查的情況來看，老區村級收入結構不平衡，大多村級集體經濟來源主要包括財政轉移支付、項目補助、發包等，自身經營性收入較少，增收點匱乏，后勁不足，可持續發展能力薄弱。以金壇老區朱林鎮為例，2011年朱林鎮9個幫扶村中最低的高橋村村集體收入僅為38萬元，2013年9個幫扶村優化成7個幫扶村村集體經濟收入均都超60萬元。各村從2012年開始村集體經濟都有所增長，特別是2013年鎮啟動行政村區域優化后，部分合并的行政村的村集體經濟更是有了大幅度的增長，除了紅旗圩村，其他所有村都超100萬元，甚至個別村超過300萬元。但通過對朱林鎮各行政村村收入的構成分析，穩定性的經營性收入少。以沙湖村為例，2013年沙湖村集體經濟收入為138萬元，從收入構成看，該村實際比較穩定的收入就是村通過土地復墾增加的村屬耕地、魚塘發包及部分土地流轉管理費20萬元。

（三）老區發展缺乏總體規劃

從調研的情況看，老區發展規劃和布局上存在各自為政的情況，基本都是各鄉鎮根據本地情況確定發展規劃和布局。在市、轄市（區）級層面上缺乏茅山老區總體發展規劃，缺乏宏觀的統籌、整合，難以形成整個老區發展的清晰定位，容易造成老區產業競爭的無序，制約相關產業做大做強。

（四）老區幫扶機制還需不斷完善

從2006年開始的10年來，常州市委對茅山老區經濟薄弱村和低收入農戶實施專項結對幫扶，成效明顯。但從這個過程來看，第一輪專項幫扶行動實施時，單位積極性高，幫扶資金舉牌額高，到第三輪時，出現幫扶項目推進十分緩慢，幫扶資金籌措難。從調研的情況看，有多種原因，主要是尋找合適的項目難；幫扶單位大多只做事務性工作，對如何組織實施項目不熟悉，幫扶項目實施難，幫扶資金不能發揮應有的效果。實際情況，老區發展不僅需要資金，更需要思路，需要成效，如何建立適合老區實際，真正從根本上幫助老區建立自身的造血機制才是更有效的幫扶途徑。

三、茅山老區扶貧開發啟示

農村扶貧要取得更大成效，應當建立以各個利益相關者共同參與的模式來替代政府獨立扶貧模式。但在探討農村扶貧的可行性戰略和措施時，政府制度安排與政策供給仍然發揮著主導作用。對政府來說：其反貧困行動不僅在“給錢給物給政策”，更在于提供優良的制度結構和環境。作為公共產品的制度和環境，需要政府來倡導并提供，同時也是對政府行為的有力約束。回顧反思老區扶貧開發歷程，對新時期進一步做好扶貧開發工作具有重要的現實意義。

（一）制定扶貧開發規劃

十八屆五中全會對扶貧工作提出了新的要求，作為長三角地區的常州，應該認真調研，制定行之有效的茅山老區中長期的發展專項規劃，切實找準問題，實施有效幫扶。對于結對的經濟薄弱村，要放在整個鎮、轄市中來通盤考慮，階段性有重點地制定幫扶規劃，確定幫扶項目，確保建一項目成一項目。對于結對的貧困戶，仔細分析貧困原因，廣泛發動各方力量，通過政府托底、捐資捐物、智力扶持等形式，分類幫扶。

（二）健全扶貧開發長效機制

健全外力和內力相協調的扶貧開發長效機制，提高老區自身的可持續發展能力。加大老區的教育投入，提高教育質量，對低收入家庭困難學生先行示范，普及高中階段教育，逐步分類推進中等職業教育免除學雜費，實現家庭經濟困難學生資助全覆蓋。完善勞動力培訓和就業服務體系，實現低收入戶有勞動能力的人員就業。完善產業化扶貧機制，培育發展特色支柱產業，強化產業支撐，穩步實施整村推進工程，實現村集體經濟可持續發展。

（三）完善扶貧政策協調機制

老區幫扶是一項長期任務，扶貧效益最大化依賴各項政策的配套協調，要整合各項政策資源，發揮各幫扶單位優勢，使現有政策發揮更大的合力，取得更好的實效。財政政策要根據扶貧標準上調的要求，加大資金轉移支付和政策傾斜力度；道路修建、農田水利等項目要有計劃有規模地向整個老區傾斜；社會保障政策應盡量擴大農村低保、養老保險、新農合制度在老區的覆蓋面，并探索實行扶貧線和低保線“兩線合一”的辦法和途徑，最終形成相互促進、相互銜接、相互補充的多層次扶貧政策體系。

（四）加強扶貧機構和扶貧隊伍建設

扶貧工作是一項長期而重大的政治任務，也是一項復雜而艱巨的系統工程，目前常州市還沒有專門的扶貧機構，存在職責不清、人員不穩、協調不順等情況，必然會影響幫扶的效果和延續性。因此有關方面要重視扶貧隊伍的建設，明確機構、落實編制、充實人員，以確保扶貧工作的各項任務順利完成。出臺專門針對幫扶工作隊伍的管理辦法，對幫扶機構工作的職責、內容、管理等作出明確規定，規范幫扶工作行為，加強幫扶人才的培養，保證幫扶工作人才的可持續性。建立市、轄市、鎮、村幫扶網絡，定期或不定期進行幫扶業務知識培訓，確保幫扶工作能夠有質有量地持續推進。

（作者單位：常州市委農村工作辦公室）