上海農業保險創新與實踐的調研報告

■劉慧穎

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上海農業保險創新與實踐的調研報告

■劉慧穎

上海農業保險在發展的10年內，規模保持穩步增長，服務能力和創新發展水平逐步提升，在有效化解農業自然風險、分擔政府公共管理職責、促進社會穩定和完善上海農村保險保障服務體系等方面發揮了積極而顯著的作用，無論在經營方式還是發展實踐中都走出了一條創新之路。

一、上海市農業保險創新發展取得的成效

上海是改革開放以來我國最早恢復農業保險業務的地區之一。2004年，安信農業保險股份有限公司作為全國首家專業運營農業保險業務的保險公司在上海成立。10年來，上海農業保險依托各級農業部門，不斷探索，積極開拓，勇于創新，逐步形成了“政策扶持、市場化運作、專業化經營、以險養險”的農業保險發展模式。截至2014年末，上海市農業保險深度達到3.48%，保險密度超過320元/人，接近發達國家水平。

（一）實現農業保險與農業信貸機制的聯動

2008年，為解決農民專業合作社和家庭農場缺乏有效抵押物導致貸款難的問題，依托市財政支農貸款擔保專項資金，上海市在全國首創了農民專業合作社小額信貸保證保險試點工作，由安信農業保險公司提供信用擔保，涉農商業銀行對符合條件的農民專業合作社和家庭農場給予最高不超過200萬元的貸款。小額信貸保證保險的推出，有效解決了新型經營主體貸款難、貸款慢、貸款貴的問題，也標志著農業保險逐步向農村金融領域延伸，實現了農業保險與涉農信貸等農村金融手段的結合。截至2014年末已為約1000家合作社累計提供了2500筆貸款支持，貸款總額16.53億元，貸款余額3.69億元。

（二）農業保險從傳統保障自然風險過渡到市場風險

2010年，上海市探索并建立了“淡季”綠葉菜價格保險機制，在全國首創“淡季”綠葉菜成本價格保險，有效化解了市場風險。以2013年冬季為例，上海市遭遇暖冬氣候，氣溫偏高，市郊蔬菜上市量較常年增長明顯，造成蔬菜價格較上年下降明顯。冬淡期間收取保費1108萬元，賠付金額達3077萬元，惠及農戶2289戶次，惠及合作社852戶次。據統計，2011－2014年間，淡季綠葉菜價格保險平均賠付率在70%左右。上海連續三年鮮菜價格波動指數在全國36個大中城市中位列25位之后，發揮了價格保險穩定農副產品物價水平，保障菜農服務民生的積極作用。

（三）初步建立多層次的農業保險推進服務體系

從2004年起，上海市相繼成立了市、區縣推進農業保險工作委員會。為進一步提升農業保險精細化管理水平，根據國務院《農業保險條例》的要求，上海在9個郊區縣初步建立起“管理到區縣、機構到鄉鎮、網絡到村組、服務到農戶”的農業保險基層服務體系，協助完成本區縣農業保險承保、查勘、理賠等相關保險業務。截至2014年末，各區縣、鄉鎮、涉農村均基本建設完成“三農”保險服務機構并落實專人明確工作職責，全市共有協保員1766名，涉及行政村1277個，基本形成了以市、區縣農委、基層農業技術推廣部門、安信農業保險公司為主體的推進農業保險工作隊伍。

（四）財政補貼政策紅利充分顯示

財政支持是政策性農業保險的基本特征之一。10年來，上海市市級財政對農業保險的支持力度不斷加大，補貼保險費的保險險種和標的范圍不斷擴大，利用財政補貼的杠桿效應有效提升了保險覆蓋率。2013年和2014年，市級財政安排農業保險保費補貼資金預算達1.66億元和1.77億元，中央、市、區縣三級財政對農業保險保費補貼比例約占71%。隨著財政補貼力度的不斷加大，上海市水稻、麥子、油菜、生豬、奶牛等主要農產品品種實現保險全覆蓋，經濟果林、設施蔬菜、西甜瓜和淡水養殖等品種的保險數量也有不同程度提高，農業保險覆蓋率在全國省級行政區位列首位。

二、農業保險發展中面臨的問題

上海市農業保險工作這幾年雖然取得了較快較好的發展，但總體上尚處于發展完善階段。從政府、保險公司、農戶這三個參與主體的角度來看，在實踐發展過程中還存在一些困難和問題。

（一）政府層面存在的問題

一是財政補貼保費比例遇瓶頸。上海市目前對農業保險保費補貼比例超過70%，遠遠高于美國50%的補貼比例。今后在政府財政收入增幅有限的情況下，農業保險保費補貼比例增長壓力較大。二是財政補貼保額標準遭遇天花板。目前，農業保險中央財政補貼以保障直接物化成本為目標，全國其他省份的農業保險保額按照直接物化成本確定，保險金額很低。上海地區在直接物化成本的基礎上，增加考慮了人工成本和地租成本等生產成本要素，保險金額相對較高，明顯高于全國水平。三是政策補貼太過分散。上海市市級財政對水稻、小麥、油菜、能繁母豬、生豬、奶牛、淡水養殖、家禽等主要農產品險種的投入占保費收入的比例（集中度）從2010年的78%下降到2014年的54%，政策標的整體設計太過分散和復雜，而農戶本身知識水平和理解能力也存在不足，故投保農戶對補貼政策的理解和接受都存在一定困難。

（二）保險公司方面存在的問題

一是保險條款中保險責任范圍狹窄。調查中80%的調查對象表示農業保險條款太復雜，不易理解；70%的調查對象認為目前農業保險條款中對保險責任認定過于狹隘。這種現象在養殖業險種中比較突出。致使一些保戶受災無法得到應有的理賠。長期以往，挫傷了農戶投保積極性。

二是投保方式過于粗放。由于農業保險面廣量大，大部分險種投保數量以區縣農業主管部門認定的計劃數為依據，實際生產數量和投保數量之間有差異，無法精確掌握。

三是農業保險費率厘定缺乏公信力。目前，享受政府補貼險種的農業保險費率由保險公司和地方政府“商定”。因此，最終的費率水平往往由保險公司和地方政府的博弈結果而定，而不享受政府財政補貼的險種則由保險公司精算確定，沒有統一的行業標準。

（三）農戶方面存在的問題

一是農業保險需求沒有得到充分滿足。雖然上海農業保險的保障金額相對全國其他省市來說是較高的，但與上海都市型農業的高投入、高產出來比，目前的保障程度還稍顯不足。新型農業經營主體由于產品品牌效益大，附加值高，對農業保險的保障水平則期望更高。75%的調查對象對收入穩定型險種如價格保險需求強烈。另外由于農業生產、加工是高風險行業，但是目前保費補貼范圍主要是農業生產領域，針對農業從業人員特別是農機具操作人員、漁民的人身意外傷害保障力度不夠，農戶對人身意外傷害險種保費補貼需求強烈。

二是農戶對農業保險認識存在較大偏差。目前，很多農戶對農業保險功能和運行機制的認識仍存在較大偏差，把農業保險當做理財產品來看待，投保后希望當年都要得到賠款，而且要遠超過保費投入。這種現象在散戶中尤為突出。

三是農戶對財政補貼的依賴心理依然很強。通過調研發現，雖然廣大農民群眾的自我參保意識有了很大提高，但是依賴政府財政補貼的心理仍然突出。散戶希望保費能被政府全額買單，一些具備規模的農民合作社雖然愿意參加農業保險，但是仍然強調政府要給予較高比例的財政補貼。根據安信農業保險公司提供的數據，近幾年，市級財政補貼險種的保費收入占全部農業保險保費收入的99%。

三、創新發展上海市農業保險的思路及相關建議

美國2014-2018年農業法案對農業補貼政策進行了重大調整，取消了實施近18年、每年耗資近50億美元的農業直接補貼，轉而擴大農業保險覆蓋范圍和補貼額度，這標志著美國對農業保險的重視認識越來越高。我國長期以來，價格支持和掛鉤補貼逐步成為主要政策工具，對市場的干預和扭曲作用日益明顯，下階段補貼政策轉向“綠箱”操作或是大勢所趨，農業保險作為WTO鼓勵的“綠箱”農業支持政策，將日益成為強農惠農富農政策的重要形式。站在這一高度，結合上海都市現代農業發展特點，下階段，建議從以下幾方面對農業保險進行完善：

（一）進一步提高農業保險財政補貼資金的效益

在財政補貼資金增長面臨壓力的情況下，調整財政補貼結構是下階段工作重點，建議在以下三個方面進行突破：一是突出政策導向。進一步區分市和區縣的支出責任，完善“市級財政保大宗、區縣財政保特色”的農業保險補貼體系，創新“以獎代補”農業保險補貼體系。二是豐富農業保險補貼體系。加強產品創新，完善以收入為基礎的保險產品和特色險種的保障力度，充分體現都市現代農業發展特色，進一步提高保費補貼的彈性。三是突出投保對象的差異化補貼。農業部部長韓長賦在“金融支持新型農業經營主題發展座談會”上提出要求：“農業保險方面，重點是針對新興農業經營主體需求，提供多層次、高保障的保險服務”。根據上海農業保險發展現狀，由于農業規模化組織化程度比較高（目前農業產業化水平已達到80%），新型經營主體將逐漸成為農業生產的主要力量。今后建議加大對新型經營主體的扶持力度，發揮農業保險帶動農業組織化、規模化的作用，進一步提高農業規模化生產者的保障水平。

（二）進一步提高保險產品設計的精細化水平

下階段應加強相關研究，完善財政補貼類險種的條款修訂，并可嘗試建立農業保險農業保險數據庫，通過逐步積累農作物生產相關數據（面積、地塊位置、形狀、風險系數、單產等）和田頭交易價等價格數據，建立“大數據”決策支持系統科學厘定費率。研究推進農業風險區劃，根據氣象水文、基礎設施、歷史產量等要素，劃分為不同的保險責任區，確定保險責任和保險金額，為打造以指數保險、收入保險為主的現代農業保險體制做好基礎。

（三）創新農業災害政府轉移支付與農業保險銜接模式

建議將農業災害救助與農業保險相銜接，逐步發揮農業保險在災害補償中的主導地位。探索涉農資金與農業保險的聯動機制，通過農業保險這種方式將政府臨時性的被動救災救濟行為，轉化為一種制度化、規劃化的主動災害應對機制，從而進一步提升農業保險覆蓋率。轉變政府救災職能，通過農業保險市場主體作用實現農業風險保障資源的有效配置。

（四）強化頂層設計，完善農業保險管理體制

一是縱向分權。理順不同層級政府之間的關系，加強中央、省市、區縣三級政府體系的縱向合力。二是橫向分權。理順政府不同部門之間的關系，消除不同部門職能交叉與政出多門，建立健全協調機制。建議從中央和省（市）級層面建立農業保險領導小組，明確各部門的職責分工，從法律法規、框架制度、組織管理、政策支持、保險方案等方面強化農業保險的頂層設計，充分發揮農業部門作為行業主管部門和農民需求代言人在農業保險制度設計和政策制定中的主導作用，更好發揮農業保險的農業支持保護政策屬性。

作者單位：（上海市農業委員會綜合發展處）