食品藥品安全監管部門宣傳工作法律問題初探

北京市房山區食品藥品監督管理局（102488）朱延秋

1 研究背景

行政機關主辦的宣傳是公眾獲得權威信息的主要途徑，其宣傳內容和方式及涉及公共權威知識的獲取，特別是食品藥品安全宣傳，與人們切身利益有著密切關系。新的《食品安全法》（2015年10月1日實施）第十條規定各級政府的食品藥品安全宣傳職能。食品藥品安全宣傳傳達信息的內容和方式直接影響人們的生活生產方式及生命健康安全。隨著服務行政理念的深入，對政府提供高標準服務的期許越來越高，稍有不當，食品藥品安全宣傳滯后、越界或者失范，都會導致對政府信譽的極大損害。當前，隨著食品藥品監督管理體制改革的不斷深入，房山區新的食品藥品監督管理機構完全建制成立，根據編辦三定方案，房山區食品藥品監管局具有食品藥品安全宣傳職責。宣傳作為行政職能一部分，宣傳工作作為行政作為的一種方式，其內在基本的法律問題和應遵循的原則是本文探討的核心內容。

2 基本概念和理論

2.1 基本概念 宣傳，作為一種信息傳播方式，現代漢語詞典（2008年第三版）這樣解釋：“對群眾說明講解，使群眾相信并跟著行動”。從實踐上看，宣傳影響的也不僅僅是人們的行動，甚至還會影響人們的思想理念。因此，對于宣傳的含義，“互動百科”這樣進一步的解釋，宣傳是運用各種符號傳播一定的觀念以影響人們的思想和行動的社會行為。

但是同樣作為傳播信息的一種方式，以上兩種解釋并沒有厘定宣傳與“告知”“通知”“通告”等信息傳播方式的根本區別。本文認為，宣傳具備如下幾個區別其他信息傳播方式的根本特征：一是宣傳的受眾為一定范圍內的不特定公眾，不具有個案性；二是宣傳不以改變受眾的權利義務為目的，只是期待影響公眾思想和行為；三是宣傳具有公開性，因此涉密信息不能作為宣傳內容；四是宣傳載體多樣化，可以是平面、廣播電視、網絡、現場活動等；五是宣傳是主動行為。

綜上，本文所指宣傳，是行為主體通過各種形式公開向一定范圍的不特定公眾解釋說明某種觀念或事物，傳達告知某種信息，以期影響人們思想和行動的一系列行為，宣傳的形式包括文字說明、多媒體、現場活動、新聞發布、網絡傳播等。這里的宣傳屬于廣義上政府信息公開形式之一，但是屬于《政府信息公開條例》法定之外內容的公開。

本文所應用的“食品藥品安全宣傳”一詞，特指食品藥品監管部門（行政主體）運用各種形式，公開向群眾解釋說明食品藥品安全的信息和知識，以期滿足人們對食品藥品安全的信息和知識的需求的一系列行為。

2.2 基本行政法理論 政府部門的宣傳，由于其主體的特定性，向特定或不特定群眾發布信息，使其知曉，這種行為的過程，從行政法上來說，既具備了抽象行政行為的特征。行政行為以其對象是否特定為標準，分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為，是指國家行政機關針對不特定管理對象實施的制定法規、規章和有普遍約束力的決定、命令等行政規則的行為，其行為形式體現為行政法律文件，其中包括規范文件和非規范文件。從對象上看，食品藥品安全宣傳具有不特定對象的特征，而從形式上看，卻并非以形成規范性文件為結果。因此，本文認為，食品藥品安全宣傳是一種準抽象行政行為，其具體的法律問題本文將在下面進行闡述。

3 食品藥品安全宣傳的基本法律問題

3.1 食品藥品安全宣傳職責的主體 根據《食品安全法》（2015年10月1日實施）第10條規定“各級人民政府應當加強食品安全的宣傳教育，普及食品安全知識，鼓勵社會組織、基層群眾性自治組織、食品生產經營者開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的普及工作，倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。”第118條規定：“縣級以上人民政府食品藥品監督管理、質量監督、農業行政部門依據各自職責公布食品安全日常監督管理信息。”“公布食品安全信息，應當做到準確、及時，并進行必要的解釋說明，避免誤導消費者和社會輿論。”

此外，各級行政主管部門的宣傳職能大都以相應編辦批復機構職責、人員編制的紅頭文件予以確定。如，按照《北京市食品藥品監督管理局關于印發房山區食品藥品監督管理局、食品藥品稽查大隊、街道（鄉鎮）食品藥品監管所主要職責、內設機構和人員編制規定的通知》（京食藥監人〔2014〕25號）、《關于同意區（縣）食品藥品監管局、區（縣）食品藥品稽查大隊、街道(鄉鎮)食品藥品監管所機構編制事項的函》（京編辦行〔2014〕38號），上述兩個文件也就是常說的“三定方案”明確規定“房山區食品藥品監督管理局負責宣傳、貫徹、實施食品藥品監督管理方面的法律、法規、規章和政策、規劃。”三定方案屬于規范性文件，為行政法責任的承擔和行政責任內部追責提供了規范化依據。

3.2 食品藥品安全宣傳的內容、對象和程序 食品藥品安全宣傳的內容以食品藥品安全知識為核心，可以是食藥監部門的監管動態，可以是食品藥品科普知識，可以是食品藥品行業發展動態，可以是食品藥品安全監管的新聞。

食品藥品安全宣傳的對象以一定范圍內的公眾為對象，因此宣傳行為期待影響的是公眾的思想和行為。

食品藥品安全宣傳程序在遵守基本法律法規尤其是政府信息公開條例的基礎上，遵循行政機關內部行政規則和制度。

3.3 食品藥品安全宣傳的法律效力 法律效力是指法律上的約束力，食品藥品安全宣傳的法律效力，就是宣傳這一行為及事實在法律上的約束力。食品藥品安全宣傳是一種柔性的法律行為，不具有強制約束力。從行政法學的角度看，這種柔性的法律效力主要包括以下三個方面。

一是非強制拘束力。這是指行政行為具有法律規定的或行政機關所決定的法律效果，行政機關必須尊重并遵守之。而與強制性拘束力不同，行政相對人對于非強制性的行政行為具有選擇權利。

二是公定力。這是指行政行為即使被認為是違法的，在有權機關予以撤銷或變更之前，行政相對人及其他人都不能以任何借口否認其存在，都必須姑且視其行政行為的效力。

三是非強制執行力。這是指行政行為生效后，行政主體有權采取一定手段，使行政行為的內容得以實現的效力。宣傳行為的執行力并非強制性的，但是卻有指引的作用和效果。

食品藥品安全宣傳受眾面對宣傳行為具有選擇性，并且并不因此增減宣傳受眾的權利義務，而是通過潛移默化的方式影響受眾食品藥品消費理念和行為，因此不具有強制約束力和執行力。而由于是具有公信力的行政機關做出的行為，對公眾具有明確指導指引作用。

3.4 食品藥品安全宣傳的法律責任分析 食品藥品安全宣傳由于不針對特定對象，屬于準抽象行政行為，就目前我國行政法體系來看，行政相對人還通過司法或者行政復議的途徑提起訴訟或者復議。公眾因為信賴職能部門發布的權威信息，而導致飲食用藥方面發生的問題，從而造成損失和不便，行政相對人也就是宣傳受眾卻可以通過信訪、群眾監督、投訴舉報等多種途徑，對不合法不合理的宣傳發起爭議。一旦存在查證屬實的有合法合理性瑕疵的宣傳，將成為行政機關承擔法律責任的事由。

食品藥品安全宣傳的合法性合理性乃至科學性對公眾健康具有較大影響，一旦宣傳有瑕疵，發生問題，其后果也可能是比較嚴重的。而此類有瑕疵的宣傳行為，其承擔責任的方式除了外部向公民道歉，還應給予一定的經濟或者精神補償，而行政機關內部可以通過行政內部責任追究和追償。

4 食品藥品安全宣傳的基本原則

正是因為監管部門食品藥品安全宣傳主體、內容、對象、法律效力和法律責任的特定屬性，可以說食品藥品安全宣傳不僅關系政府公信力，還關系公眾健康安全，因此食品藥品安全宣傳應謹慎對待，并遵循以下原則。

4.1 依法原則 作為食品藥品安全監管機關行政行為的一種，食品藥品安全宣傳行為應遵循依法宣傳的原則。現行食品安全法第八十二條規定：“食品安全監督管理部門公布信息，應當做到準確、及時、客觀。”這里的依法宣傳，除了根據食品法，還應該根據行政機關組織法及規范性文件，不屬于職責范圍內的事項不宜超越職責范圍越權宣傳。除了內容依法，其宣傳行為方式應該遵循一定的內部法律制度規制，不得隨意宣傳。

4.2 客觀原則 食品藥品安全宣傳的內容包括法律法規、監管動態以及知識常識，這些內容應是客觀的，而不帶有任何主觀色彩，而其中知識常識應是經由權威部門認可或者組織科學驗證過的。對于未經查實的知識常識，不應進行宣傳。

4.3 公正性原則 食品藥品監管機關進行的食品藥品安全宣傳應當保持公正性原則，不應帶有任何傾向性內容，也就是應該尊重客觀事實，同時不應利用公用權威為特定單位和個人進行宣傳，也就是在宣傳中不得為任何單位和個人做廣告和帶有廣告宣傳性質的內容。否則，將涉嫌違反《反不正當競爭法》等。

4.4 程序化原則 食品藥品監管機關進行宣傳應遵循一定的程序制度，作為法律法規及規范性文件的補充，同時確保發布的信息內容、方式、程序依法依規和統一性，減少宣傳行為瑕疵，避免負面輿論風險，便于將宣傳責任分解落實到人，強化宣傳效能。