建立與新型城鎮化相匹配的流動人口管理制度

王　拓， 袁小棠， 梁曉燕， 劉　蕾， 張建華

(1. 青島北洋建筑設計有限公司，山東青島 266001;

2. 青島市城鄉建設委員會政務辦理服務中心， 山東青島 266001)

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建立與新型城鎮化相匹配的流動人口管理制度

王拓1， 袁小棠1， 梁曉燕1， 劉蕾2， 張建華1

(1. 青島北洋建筑設計有限公司，山東青島 266001;

2. 青島市城鄉建設委員會政務辦理服務中心， 山東青島 266001)

【摘要】日前，到戶籍科開具“任性”、“另類”證明的事情屢屢出現，比如證明你媽是你媽，證明你現在還活著等。有務工者為了取7 000元錢，奔波4 000 km辦戶籍證明，這也從另一個層面折射出現行流動人口管理制度存在很大的弊病。文中分析了改善現行流動人口管理制度的必要性，提出需要建立健全適應新型城鎮化下的流動人口管理制度。

【關鍵詞】新型城鎮化;流動人口;預防;服務

1新型城鎮化與流動人口管理的關系

流動人口像一把雙刃劍，為城市的發展和壯大做出突出貢獻的同時，也給城市管理帶來了巨大挑戰。如今流動人口問題的性質規模已經遠不同于以往，如何確立科學合理的流動人口管理模式，事關經濟的可持續發展、社會的穩定和諧，事關包括流動人口在內的廣大人民群眾的根本利益和長遠利益。

與大量的流動人口和市場化的經濟秩序相比，我國的流動人口管理體制依然沿襲著計劃經濟體制下的思路，以公安部門為主導、以條為主、條塊結合、自上而下的防范型管理模式。通觀各個城市對流動人口就業、暫住、婚育等做出的詳細規定，其立足點無一不是期待“外來人口有序流動”，“希望通過管理使管理對象對管理主體或他人的危害性降低，從而實現管理主體和他人的平安與幸福”，這是一種典型的防范式管理。它不知不覺地把流動人口放到了對立面①。這種預防式的管理模式，從本質意義上講就是將流動人口預設為可能危害城市社會安寧的洪水猛獸，也基本上不考慮流動人口的正當利益與需求，更無法把流動人口動員到城市的管理秩序中來，管理效果并不見佳，而且往往會激化社會矛盾。

從世界范圍來看，城市流動人口的管理對于處于城市化、工業化、現代化的國家都是不得不面對的復雜問題。解決得不好，會造成痛楚的社會傷痕，還會留下難以治理的后遺癥。中國未來10年每年將有千萬級別的新增城市人口，其中流動人口將占很大比例，如何建立健全流動人口管理制度，把這部分流動人口順利過渡到城市人口至關重要。

2現行管理制度

不得不承認這種計劃經濟下的“預防式”管理在當時是起到一定的管理作用的，確實保證了社會的穩定和城市的有序管理并推動了經濟的發展。但是計劃經濟下形成的管理模式和方法在市場經濟高度發展的今天已經不適用了。這種以預防為主導的流動人口管理模式存在的許多弊端已初露端倪。

(1)管理目的偏失，管理效率低下。最初的目的是能夠更好的管理和控制進入大城市的流動人口，使其為經濟的發展和社會的穩定服務。此外還在于服務于當時提出的“嚴格控制大城市，適當發展中小城市，大力發展小城鎮”的城市化發展戰略②。它實際上是傳統的計劃管理體制的一個變種，還不是一種適應市場經濟發展的管理制度。然而這種管理并沒有達到完全控制外來人口的目的，反而在一定程度上侵害了外來人口的利益，損害了城市形象和社會公正。

(2)管理變“官利”，成為創收的渠道。許多管理制度沒有設身處地為流浪大軍著想，而且附在這一管理制度上的相關利益成分太重，以至成為讓流浪大軍的國民身份無法承受的“平等”。本來很簡單的登記管理也要附加多種收費條款，許多不合理的收費也就此搭上了便車，而一旦與收費有關，就意味著從過去的“任務”、“指標”變成了“解決經費”的途徑。

據報道，南方某開放城市在取消暫住證收費之前，每年僅暫住證收費一項就超過7×108元。暫住證制度不僅使外來人口多交各種費用，而且人為制造了身份等級，制造了各種社會不公、緊張和矛盾，造成城市社會的分裂，阻礙了外來人口與城市社會的融合③。暫住證誕生的初衷，應該是便于管理外來人口和限制人口大面積流動，卻被某些執法者演繹成了“合法”敲詐流動務工人員的工具，一些外來的務工人員也被“合法”地當作流浪乞討人員加以收容、管制，直至遣送。

(3)管理思路落后，只管理“手腳”，不管理“頭腦”。只有當流動人口“動手動腳”違法犯罪時才進行干預，而平時對他們的思想動態、情操培養和文化學習等“頭腦”問題不聞不問，在這樣的管理理念支配下，絕大多數流動人口只能處在一種與城市社會相對隔離的亞文化環境之中。

(4)重視行政管理，忽視群眾參與。現在，上自中央領導，下至基層干部，都在提倡民本思想。所謂民本思想，就是要求任何決策都以對民生的關懷為依據。“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”，應該成為檢驗每項政策或制度是否合理的重要依據。也許只有流動人口自己才能知道他們到底需要的是什么，可是有多少制度在制訂的時候聽取過他們的意見呢？

這種從計劃經濟體系下發展起來的流動人口管理模式弊端重重，在高度自主靈活的市場經濟面前，它的“權威”也正逐漸消失殆盡。市場經濟條件下的流動人口管理制度，應該是一種與市場機制適應的現代化管理制度，它的運行，不應只依靠行政強制力，而應該是一種以市場為主導的利益引導機制，同時注入人文關懷，政府只能起協調、監督等順水推舟式的作用。因此，以服務式的管理制度取代預防式的管理制度，才是流動人口管理方式發展的必然方向。

3探索

世人攻擊的其實并不是管理制度本身，而是很多被搭載在管理制度上的相關制度，比如戶籍制度跟糧油關系和教育問題等。原來的戶籍制度，其實更多的是一種管理，一種登記制度，并沒有太多的經濟利益的內容。

我們可喜地看到，流動人口的管理正在向好的方向轉變，隨著簡政放權力度的不斷加大，服務型管理制度將滲透到社會各個方面。在市場經濟的今天，我們如何管理好流動大軍，使其更好的為經濟的發展、社會的進步服務呢，這值得我們好好的思索。

(1)在觀念上要有所轉變，尊重和保護公民的合法權益要放在流動人口管理的首位，也就是將執法為民作為管理工作的出發點和歸宿點。要在思想感情上尊重流動人口，在管理工作中要善待和保護流動人口，要堅決杜絕歧視流動人口，特別是進城務工的人員管理制度。

(2)要確立創新機制、加強管理、優化服務、促進發展。在管理流動人口方面，要不斷改進工作方法，提高管理水平和管理效率，在管理中滲透服務，在服務中實現管理，為流動人口的創業和生活創造一個良好的社會環境。

(3)改變工作思路，把流動大軍融入城市。城市管理不應只為城市居民的利益著想，把外來人看成是另類，時刻防范他們，而應為外來人口的利益著想。從他們的生活到工作，從信念到思想都要時時刻刻服務、引導、管理和教育，在管理中為他們服務，在服務中實現有效管理。

(4)要建立黨委政府主導，多部門參與，保障有力、綜合治理的工作格局，統一構建從管理到服務的管理模式，將流動人口的管理部門進行整合，將流動人口、出租屋管理、社會保障和勞動就業部門組織成一支隊伍，為流動人口一條龍服務。

4結束語

做好流動人口的管理工作是我國新型城鎮化的重要著力點。人口不只是負擔，人口還是資源。流動著的人口就是流動著的資源，對流動人口的有效管理，就是對流動著的社會資源的管理與經營。其效益將不僅僅是經濟的，還有社會的、精神的、文化的和文明的。

“十三五規劃”建議提出：推進以人為核心的新型城鎮化。深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民有同等權利和義務。實施居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。

參考文獻

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[2]童玉芬. 人口與可持續發展[M]. 中國人口出版社，2001.

[3]孫宜學.中國流動人口心態調查[M].山東友誼出版社，2002.

[4]劉錚，張象樞，李建保，等.中國人口發展戰略[M].山西人民出版社,1992.

[5]吳良鏞,劉健.城市邊緣與區域規劃[J].建筑學報,2005(6).

[6]童大煥.不要在外來人口子女心里埋下仇恨[N]. 中國青年報,2005-04-15.

[7]河南省進城務工就業人員權益保護辦法[J].河南省人民政府公報,2005,(16)

[8]陸學藝.當代中國社會階層研究報告[R]. 社會科學文獻出版社,2002.

[9]戶籍制度成為解決三農問題大障礙[N]. 中國經濟時報,2005-03-18.

【文獻標志碼】A

【中圖分類號】D912.14

[作者簡介]王拓(1978～)，男，本科，高級工程師，注冊規劃師，國家一級注冊建筑師；袁小棠(1985～),女，碩士研究生，工程師；梁曉燕(1983～)，女，碩士研究生，工程師；劉蕾(1979～)，女，本科，工程師；張建華(1979～)，男，本科,工程師。

[定稿日期]2015-11-09

注釋：①《燕趙都市報》彭興庭2005-05-26

②《取消暫住證，由誰說了算》王春光(社科院研究員)《新京報》2004-9-7

③《競報》2005.5.25 第三版