四川省新型城鎮化中融資方式的選擇

薛昶

摘 要：在我國的城鎮化過程中，土地財政曾經發生過很大的積極作用。但是隨著我國進入城鎮化快速發展的階段，曾經的土地財政越來越不適合我國的城鎮化進程。另一方面，在我國經歷了幾十年的嘗試與發展的PPP融資模式開始慢慢登上歷史舞臺，在2014年之后，PPP進入了快速發展的時期，幾經波折的PPP融資模式終于在中國迎來了它的春天。

關鍵詞：城鎮化;基礎建設;PPP模式;四川省

中圖分類號：F832 ? ? ? ?文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）22-0100-02

一、城鎮化過程中的融資模式現狀

1.歷史狀況

中國的發展歷程也是不斷地城鎮化的過程。在這個過程中，地方政府往往承擔更大的責任。中國城鎮化的歷程主要劃分為兩個階段，第一個階段是建國以來到改革開放以前，即1949—1978年之間，在這一段時間中國的城鎮化歷程發展緩慢，中國的城鎮化率從1949年的10.64%上升到1978年的17.92%;第二個階段是從1978年至今，中國的城鎮化進入快速發展的階段，到2013年底，中國的城鎮化率已經達到53.7%。城鎮化人口也由1978年的1.7億上升到2013年的7.3億（數據來源：中國國家統計年鑒（2014））。

在長期的城鎮化發展過程中，中國地方政府主要依靠土地財政以及由此發展而來的土地金融進行融資。

2. 2015年我國地方政府融資需求概況

關于我國地方政府在城鎮化基礎建設融資需求的額度，學者們從各個方面進行了估算，估算出來的數值與通過土地財政能夠融入的資金相差很大。

2013年，地方政府的財政收入總計7萬億元，如果每年增長1萬億的話，預計2015年財政收入達到9萬億，一般的公共服務支出不到10%，因而投入基礎建設的投資顯然達不到2萬億。城鎮化基礎設施建設存在如此大的資金缺口，以往的土地財政顯然無法滿足政府推進城鎮化建設的要求，要繼續加快推進城鎮化建設，政府必須選擇其他的融資方式。首先，土地財政在經歷了幾十年的發展之后，已經積累了相當大的問題，這些問題也要求政府轉變融資方式。

二、目前土地財政存在的問題

土地財政在過去的三四十年中對我國的城鎮化建設起到了非常大的作用。土地財政一直是地方政府的主要收入來源，它增強了政府的財政調控能力，保證了地方政府功能的實現。但是隨著土地財政的不斷進行，其弊端也逐漸顯現出來。

1.土地資源的稀缺性導致地價不斷上漲

近年來房地產價格不斷上漲，雖然中央政府一再調控，但是房價依然沒有走低的趨勢。房價的高漲對于收取土地出讓金和關于土地的稅收的地方政府而言無疑是一種好事，因為高的房價會使地方政府收取較高的地價，地價上漲又會推動房價的上漲，由此而收取的土地使用稅、房產稅等稅收收入隨之增長。但是土地財政有明顯的副作用，致使房價高漲，近年來出現了普通居民購房困難、高收入群體投機炒房、出現大量樓房空置的現象。

2.地方融資平臺的風險較大

以土地為杠桿貸款融資，以土地吸引投資，再通過土地出讓獲得收入，這一通過“時間換空間”的土地經營城鎮化方式實際上隱含著巨大的風險，很可能由于國內經濟形勢的變化而遭致不可預估的不良后果。如果房地產降溫，地方政府的土地財政收入會隨之下降，地方融資平臺的償債能力會大大降低。近年來地方融資平臺不斷爆出丑聞，在法制的健全的情況下導致權力的腐敗，銀行也由此受到牽連，導致金融系統的風險加劇。

土地財政在發揮了三四十年的功能之后，其不可持續性逐漸暴露出來。

三、PPP模式在中國的發展歷程

在我國，PPP模式叫作政府與社會資本合作模式，公共部門即政府，而私人部門更偏向于有資本的社會主體。

中國的PPP發展歷程總共可以詳細地劃分為五個階段。從1994—2002年，我國開始有組織的試點PPP項目，那個階段較為出名的是廣西的來賓B電廠項目，這是國家計劃委員會即現在的發展與改革委員會第一個批準的BOT項目。從2002—2008年，PPP模式的發展進入了全面推進階段，此時兩個標志性的文件產生了：一個是2002年底建設部即現在住建部推出的《大力推進市政公用市場化的指導意見》;另外一個是2004年推出的《市政公用事業特許經營管理辦法》，這就是城市建設領域著名的126號文件。在2013年以前，絕大部分的城市建設項目的依據是以上兩個文件。從2008—2012年出現了PPP的反復，投資主體由市場化的民營企業、外商投資企業和一部分市場化比較徹底的國有企業轉變為非市場化的主體。主要原因是2008年的4萬億的刺激計劃，很多非市場化的央企和地方融資平臺拿到了大量的銀行貸款，它們與地方政府簽訂PPP協議，導致此時的PPP已經不是真正意義上的公私合伙模式，大量的項目都是以BT的方式進行的，從而失去了市場化的味道。最后一個階段是2012年至今，隨著地方融資平臺退出了歷史舞臺，PPP模式進入了快速發展的階段。

相比于英國的PPP模式，我國的PPP模式更加傾向于經營性項目和準經營性項目，而英國更多的是非經營性項目。目前我國的PPP項目主要是污水處理、電力供應、交通運輸方面，未來可能的發展方向為醫療衛生和養老方面，這些項目大多具有項目融資規模大、項目周期長、預期現金流穩定的特點，所以非常適合以PPP模式融資。PPP模式的融資旨在為公眾提供優質高效的公共產品和服務，而對于投資的效率而言，私人投資相比于政府投資更加具有效率。

四、關于在四川省推廣PPP模式的建議

1.法律制度的完善

PPP項目需要高度的契約精神，目前來看《合同法》等相關法律在PPP項目中起著重要的作用，但現在還沒有單項法律規范PPP基礎建設項目的運行?？梢灶A見，在將來推廣PPP模式時，必然會遇到很多法律糾紛，相關的《合同法》《公司法》《招投標法》等法律可能很難做到盡善盡美，為了處理這些糾紛，規范PPP的運行，制定關于PPP模式的專項法律必不可少。

2.加強金融對于PPP模式的支持

PPP項目往往具有一定的盈利性，而且預期的現金流也相對穩定，政府參與其中減少了項目的信用風險。所以金融行業的創新比如資產證券化等可以運用到PPP模式中來，商業銀行、投資銀行、證券公司等可以構造資金池，對于項目預期現金流進行加工包裝，然后打包出售，降低融資成本，提高資本運作的效率。

3.加強政府治理

PPP項目在政府取得控制權之后，項目的資產負債理應并入政府的資產負債表，反映政府提供的公共產品和服務。對于準經營性項目而言，政府應加強管理能力，使項目能夠在生命年限內為人民持續得提供公共服務，政府在保證公共服務的同時盡量追求項目的市場盈利能力。

4.世界金融機構關于PPP的經驗

世界性的金融機構比如說世界銀行在PPP模式中積累了許多寶貴的經驗和成果。目前亞洲開發銀行正在積極推廣PPP模式。積極借鑒這些金融機構已經取得的寶貴經驗與成果，有助于提高我國PPP模式的成功率，加快我國的城鎮化建設。

2013年習近平總書記和李克強總理先后出訪東南亞時提出籌建的亞洲基礎設施投資銀行，將于2015年底運行。據亞洲開發銀行的估算，從現在到2020 年，亞洲地區每年基礎設施投資需求將達7 300億～8 000 億美元，但現有的世界銀行、亞洲開發銀行每年能夠提供給亞洲國家的資金大概只有 200 億美元。即使亞投行成立后，每年可以提供的資金也僅約300億美元，相較于上述需求，這個資金缺口仍然相當龐大。由于資金需求不小，亞投行將采用PPP 模式，隨著亞投行年底前即將展開運作，PPP模式勢將成為亞投行推動亞洲建設的主力，國內的基礎建設積極借鑒這些國際性金融機構的寶貴經驗將有助于我國加快基礎設施建設，促進城鎮化的快速發展。