鳳翔縣深化農村小型水利工程管理體制改革的實踐與思考

馬向紅　藺紅軍

（1.鳳翔縣城關鎮水務管理站　陜西　鳳翔　721400 2.鳳翔縣水土保持工作站　陜西　鳳翔　721400）

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鳳翔縣深化農村小型水利工程管理體制改革的實踐與思考

馬向紅1藺紅軍2

（1.鳳翔縣城關鎮水務管理站陜西鳳翔721400 2.鳳翔縣水土保持工作站陜西鳳翔721400）

摘要本文闡述了鳳翔縣深化農村小型水利工程管理體制改革的方案、存在的問題等，并針對存在問題提出了思考性的意見，供參考。

關鍵詞小型水利工程；管理體制；改革；實踐；思考

鳳翔縣位于陜西關中西部，地處渭北旱塬，土地面積1179km2，耕地76萬畝，轄12鎮233個村，總人口51.6萬人，農業人口45.3萬人，是一個以糧食、果業、蔬菜及畜牧業生產為主的農業大縣。20世紀60年代～70年代以來，全縣建成了馮家山灌區、橫水河灌區、東風水庫灌區、機井灌區和小型水利灌區五大灌溉網絡，形成灌溉面積43.5萬畝。已建成小型水利工程3775處，其中小（二）型水庫4座，堤防9 處8.5公里，斗渠54條120公里，抽水站10座，機井2081眼，塘池15座，水窖956個，淤地壩11座，農村飲水工程635處。這些小型水利工程是農村和農業生產的重要基礎設施，占據著全縣水利設施的半壁江山，為農村經濟和改革發展發揮了不可替代的作用。

在2014年深化小型水利工程管理體制改革方面，圍繞進一步明晰工程產權、落實工程管護主體和責任、落實工程管護經費的三大目標，采取承包、租賃、股份合作、農民用水者協會、委托管理等形式進行了產權制度和經營管理制度改革，取得了較為滿意的效果，即全部確定了3775處小水工程的產權歸屬，向產權人頒發了工程產權證3775本，占100%，其中國家所有工程40處，農村集體經濟組織所有工程2749處，單一農戶所有工程956處，其他所有形式工程30處；對頒發了產權證的工程全部落實了經營管理方式、經營管理人和經營管理期，其中基層水利服務機構集中管理27處，承包、租賃管理2771處，占73%，股份合作管理12處，農民用水者協會管理8處，委托國營專業管理單位管理1處，農戶自營管理956處。達到了改制的小水工程都具有一本產權證、一塊公示牌、一個經營管理人、一份經營管理合同、一本經營管理證、一套檔案資料的“六個一”標準。同時，落實工程維修管護資金1520萬元，其中財政資金217.06萬元，產權所有者籌集1302.94萬元。

1　改革方案

依據國家、省、市指導意見，結合實際，制定了《鳳翔縣深化小型水利工程管理體制改革實施方案》，明確了改革的指導思想、原則、工程范圍、工作任務、改革形式、方法步驟、工作責任、改后工程管護等內容，使改革工作有序進行。總的來說，小水改革工作分為三個階段：第一階段是產權制度改革，即確定工程產權性質，頒發工程產權證；第二階段是經營管理制度改革，即確定工程經營管理方式和經營管理人，頒發經營管理證；第三階段是落實工程管護費，確保工程持續經營運行。

1.1第一階段工作

重點抓好產權界定和資產評估。一是調查摸底。對全縣小型水利工程逐一進行調查摸底，造冊登記，立戶建檔。二是界定產權。在產權界定中，首先確定產權性質，將小（二）型水庫、堤防、淤地壩、鎮區集中飲水等以國家投資建設為主的公益性水利工程全部確定為國家所有，把以國家投資建設為主或以村、組集體投資為主的斗渠、抽水站、機井、塘池、村組飲水等工程確定為農村集體經濟組織所有，把以單一農戶或個人投資為主、國家適當資助的水窯工程確定為農戶或個人所有。其次確定產權人，把小（二）型水庫、堤防、淤地壩、鎮區集中飲水等公益性水利工程產權全部劃歸所在鎮人民政府，把跨村的斗渠、供水工程劃歸鎮人民政府或鎮水務站，把單村、單組的斗渠、抽水站、機井、塘池、飲水工程劃歸所在村、組和農戶，把農戶修建的水窯工程全部劃歸給農戶。對界定的產權在工程所在地和《鳳翔視窗》等媒體向社會公示，統一認識，消除異議，真正明晰工程產權。三是評估資產。按照《鳳翔縣農村小型水利工程改革資產評估辦法》評估改革基價，根據工程原造價、使用程度、當前價值、改造的可行性、效益情況等，計算分析出該工程的改革基價，做到既不造成國有資產流失，又能使工程資產保值升值。四是頒發產權證。根據公示結果，對每個工程進行統一編號，頒發工程產權證。證書載明工程名稱、產權性質、產權人名稱、工程內容、工程效益等。

1.2第二階段工作

重點是確定經營管理方式，落實管理人，簽訂經營管理合同。堅持因工程類型、效益而異，分類指導，不搞“一刀切”，宜包則包，宜租則租，宜股則股。對小（二）型水庫、機井、村組飲水等效益較好的工程采取承包、租賃、股份合作等多種方式經營管理，對規模較大、效益穩定的鎮區集中飲水工程由基層專業管理單位管理，對淤地壩、堤防等效益差的工程委托鎮水務站進行管理，對灌區單條斗渠以承包管理為主，聯村、聯鎮的整體灌區組建農民用水協會經營管理。經營管理人優先選用懂經營、會管理、有技術的能人和社會組織擔任。管理方式和管理人一經確定，即由產權人和經營管理人簽訂管理合同，明確雙方的權利、義務和責任，要求產權人必須全責管好自己的水利工程，經營管理人必須按照工程經營范圍和方式守法經營，維修養護好水利工程，確保資產不流失，工程正常發揮效益。最后頒發工程經營管理證，證書載明工程名稱、管理方式、管理人和管理期限。管理期限3年～5年，最長10年。

1.3第三階段工作

落實工程管護費。改制后的工程管護費原則上由工程產權所有者負責籌集，財政適當給予補助。2014年全縣共落實小水工程管護費1520萬元，其中財政資金217.06萬元，產權所有者籌集1302.94萬元。一是積極爭取各級財政補助資金，用于縣級國有公益性水利工程的維修養護。2014年共爭取財政資金204.06萬元，對小（二）型水庫、堤防、淤地壩工程進行了專項維修養護。二是向工程產權人籌集，建立縣級小水工程管護經費基金專賬。規定每一處飲水工程從水費中每立方米提取0.2元基金，上繳到縣村鎮供水管理站統一管理，使用時按照“籌二補一”的標準向供水單位補助，即供水單位每自籌上繳1000元，縣村鎮供水管理站從基金專戶補助500元的標準進行工程維修養護。2014年共籌集基金29.6萬元，支出22.5萬元，維修養護飲水工程21處。三是其它工程管護資金由產權人自籌自管自用，用于機井、渠道等農田水利工程的維修養護。

2　存在問題

2.1農民對改革的認識不到位

鳳翔縣農村小型水利工程大多數是由國家投資為主，農民投勞籌資為輔興建起來的，國有和集體所有成份占主導地位，農民仍習慣于公有公營和集體經營的傳統管理方式，對承包、租賃、股份合作等新的管理方式不理解、不接受，在經濟運行層面不會運作，直接影響管護體制改革的進行。

2.2農村小水工程的效益發揮不到位

從工程效益和盈利能力上說，飲水工程經常運行，管理正規，效益穩定，具有一定的盈利能力；小(二)型水庫、塘壩工程除公益效益外，養殖效益較好，灌溉效益差，盈利能力一般；淤地壩、堤防工程公益效益顯著，基本無經營效益，無盈利能力；機電井工程運行方便靈活，灌溉效益較好，略有盈利；灌區末級渠道不經常灌溉，管護差，效益低，無盈利能力。農村小水工程自身效益低，盈利能力差，效益發揮不到位，農民不愿去承包、租賃經營工程。

2.3工程管護費落實不到位

根據《水利工程維修養定額標準》，全縣3775處改革的小水工程全年維修養護費共需2460萬元，但2014年實際落實1520萬元，占61.8 %。主要由于農村小水工程效益不佳，從水費中提取的管護費微乎其微，財政又無此項費用，有些工程連管理人員的工資也無法保證，更不用說工程的維修費了。

2.4相關政策落實不到位

一是灌溉水價較低。渠灌區水價執行國營灌區水價，僅占供水成本的三分之一；井灌區水價由電費、管理人員工資等組成，占供水成本的一半。供水價格的不到位，直接影響水利工程的經營效益。二是土地政策不配套。由于農村土地均已承包到戶，水利工程改制后，群眾在思想上總認為工程就是某一個人或農戶的，工程灌溉放水、維修養護時在工程占用土地方面總會遇到許多阻礙和困難。三是農村管理人才缺乏。隨著市場經濟和城鎮化的發展，農村懂經營、會管理的技術型能人大多數進城務工，個別生產組竟無組長，水利工程的經營管理缺乏人才，直接影響工程的經營管理。

3　幾點思考

3.1提升農民認識是關鍵

2015年中央一號文件出臺了加大改革創新力度、加快農村現代化建設的若干意見，水利行業掀起了新一輪的改革大潮，內容涉及水利建設和管理的方方面面，小型農田水利工程改革創新也是一項重要內容。通過更進一步的宣傳，讓農民真正認識改革，把改革意識入心入腦，從心理上愿意接受改革，主動參與到改革中來。

3.2提高工程效益是根本

產權制度改革是一種以利益為導向的經濟行為，能帶來一定的凈收益是農村小水工程管護改革得以順利進行的根本所在，效益越好、盈利能力越強，個人、社會組織就越介入，才能形成競爭管護的良好態勢，改革就越徹底。一是大力調整農業種植結構，增大經濟作物面積，吸引灌溉，增加灌溉機會，發揮水利工程的灌溉主效益。二是徹底改革水價。重點提高水庫灌區和自流灌區的水價，按糧食作物和經濟作物分門別類定價，糧食作物水價達到供水成本價的一半以上，經濟作物水價力爭達到供水成本價。三是充分挖掘綜合效益。在保證小（二）型水庫、塘壩、淤地壩、堤防等工程公益效益的前提下，因地制宜，想法設法，挖掘水利工程養殖、種植、觀光休閑等綜合效益，最大限度發揮其效益。

3.3落實工程管護費是動力

工程管護費不落實，工程管理就是一句空話。一是積極爭取國家小水工程資金，用于水庫、堤防、淤地壩等公益性水利工程的維修養護。二是利用公共財政預算、政府性資金及其他水利規費收入建立縣級小水工程維修養護基金，對管理較好、效益顯著、改革到位、示范效應的工程予以扶持，使好上更好，達到改革創新之目的。三是制定優惠政策，鼓勵和動員社會各方力量支持和參與小水工程管護，特別是吸引農村致富能人大力支持公益水利工程的管護。

3.4加強監管是保證

小水工程改制就是將以國家投資為主體建成的工程真正交給群眾管理，讓群眾成為工程的主人，擁有工程的所有權、使用權和收益權，但這不等于不管。在監管方面，一是要建立獎懲績效考核機制。對改革工作較好的鎮、村，在項目資金上予以傾斜，進行鼓勵支持；對改革工作推進不力的鎮、村，減少項目資金安排，通報批評。二是強化管護。對改制的小水工程實行水利部門統一指導，工程產權人、經營管理人、鎮村分級管理，即工程產權人對工程管護負全責，經營管理人負責工程的經營管理，鎮政府和村委會負責監督管理，保證每處小水工程都能正常運行，發揮效益，使相關利益各方都能滿意。三是若遇非常時期，要求工程產權人和經營管理人都必須無條件服從水行政部門的統一指揮，維護大局，起到小水工程聯合的大作用。陜西水利

（責任編輯：闕嘉雯）

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