環境公益訴訟完善探析

康忠芳　何志春

（1.甘肅省社會科學界聯合會　甘肅　蘭州　730000；2.中共甘肅省委黨校法學教研部　　甘肅　　蘭州　730070）

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環境公益訴訟完善探析

康忠芳1何志春2

（1.甘肅省社會科學界聯合會甘肅蘭州730000；2.中共甘肅省委黨校法學教研部甘肅蘭州730070）

【內容摘要】我國的經濟發展取得了舉世矚目的成就，但在經濟飛速發展的同時，卻面臨嚴峻的環境問題。環境公益訴訟作為解決環境問題的有效途徑受到諸國推崇，本文從中國完善環境公益訴訟的必要性、環境公益訴訟的現狀、存在的問題入手，闡釋完善對策。

【關鍵詞】環境環境權公益訴訟環境公益訴訟

改革開放三十余年來，我國的經濟總量占世界第二，僅次于美國。但在經濟飛速發展的同時，面臨嚴峻的環境問題，空氣污染、水污染、霧霾等嚴重困擾人們的生活，成為我國政府迫切需要關注和解決的問題。公益訴訟作為解決環境問題的重要手段備受各國青睞，我國司法實踐早有嘗試，立法亦有突破，然只是雛形。建設美麗中國，落實十八屆四中、五中全會精神，實現中國夢，完善環境公益訴訟勢在必行。

一、環境公益訴訟的含義、特征

公益訴訟起源于羅馬法，又被稱作“民眾之訴”。古羅馬法學家以所維護利益是公益還是私益作為標準將訴訟作了公益和私益的劃分，公益訴訟一般允許任何市民提起，旨在維護公共利益。我國對公益訴訟尚無明確的法律界定。環境公益訴訟是公益訴訟的重要組成部分。對于環境公益訴訟的概念，圍繞著是否只是為了維護環境權而存在兩種觀點。如浙江大學葉勇飛教授認為“環境公益訴訟是指為了保護社會公眾的環境權利和其他相關權利而進行的訴訟活動”。［1］而呂忠梅教授則認為“環境公益訴訟制度是為了解決對‘環境'的損害的救濟主體而確定的特殊制度，其不同于對‘人'的損害的確認”。［2］筆者認為，呂忠梅教授的觀點比較全面。環境公益訴訟不僅保護公民的環境權利，也應包括雖對公民環境權利未造成損害但卻對環境造成破壞的情形。環境公益訴訟與其他訴訟方式比較有如下特征：1.訴訟目的的公益性。提起環境公益訴訟的目的不是維護起訴者的個人利益，而是為公共利益而訴，一般而言，勝訴后的賠款亦未全部歸屬起訴人，而是用于修復被污染的客體或上交國庫的情形。2.受害者的集體性及訴訟主體的不確定性。環境污染不可能僅對起訴人造成損害，而是導致不特定的多數人受到侵害。受害人的范圍往往比較大，人數眾多。所有受害人均成為起訴人不太現實，故而起訴主體可以是受害者的代表。3.侵權主體范圍廣。對環境可能造成損害的一切人包括但不限于國家機關、企事業單位、外商投資企業、人民團體、合伙組織、個體工商戶、農村承包經營戶、自然人等均可成為侵權人而成為被訴主體。4.由被告承擔舉證責任即使用舉證責任倒置原則。在一般訴訟中，使用誰主張誰舉證的原則，但在環境公益訴訟中若仍使用該原則，不能保證案件的公正性，由于在環境污染案件中，受害者往往是公民個人，鑒于各種客觀條件的限制，他們缺乏收集證據的專業知識和技能，很難甚至無法完成舉證義務，不利于其合法權益的保護。實行舉證責任倒置則能更加公平的處理糾紛，體現法律懲惡揚善的宗旨。

環境公益訴訟最早產生于美國，距今有四十余年的歷史，制度比較健全的國家大陸法系有德國、法國、日本等。英美法系有美國、英國、印度等。

二、中國構建環境公益訴訟的必要性

1.有利于保護公眾環境權，提高生活質量

隨著時代的進步，我國環境問題并沒有多大的改善，原來的環球變暖、臭氧層粉碎、酸性降水等環境問題還沒有解決，現在又出現許多新的問題，PM2.5在全國70%左右的城市嚴重超標，2014年春節時期，我國中東部地區出現長時間、大范圍、重污染霧霾天氣。水污染也不容忽視，2012年，10大流域中劣V類水質比例占10.2%，61個重點湖中24個劣于Ⅲ類標準，農村仍有2.98億人飲水不安全。［3］公眾的環境權受到侵害，生存權遭到威脅，嚴重影響我國各項事業的發展。完善環境公益訴訟，讓侵權者承擔法律責任，有利于遏制環境侵權行為，打擊環境違法犯罪，以期達到保護公眾環境權的目的。

2.有利于生態中國美麗中國的建設

“美麗中國”，是中國夢的一部分，黨的十八大報告專題論述生態文明，首次提出“推進綠色發展、循環發展、低碳發展”和“建設美麗中國”。十八屆五中全會也指出：加大環境治理力度……實行最嚴格的環境保護制度。把我國建設成為天藍、地綠、山青、水凈的美麗中國是每個中國人的夢想。污染問題不解決，美麗中國建設就無法實現，中國夢也就成為一句空話。完善環境公益訴訟，有利于樹立生態文明理念，加強司法權對行政權的監督，改善自然環境，推進綠色、循環、低碳發展，推進美麗中國建設。

三、中國環境公益訴訟的現狀及存在的問題

我國環境公益訴訟起步較晚。首先，從實體方面的規定看，我國憲法規定了“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”1979年，頒布了《環境保護法（試行）》。從1982年開始，先后頒布實施了《海洋環境保護法》、《水污染防治法》和《大氣污染防治法》、《環境保護法》等。《刑法》將嚴重危害自然環境、破壞野生動植物資源的行為確定為危害公共安全罪和破壞社會主義經濟秩序罪。另外，國務院也頒布了一系列保護環境、防止污染及其他公害的行政法規。最重要的當屬2005年通過的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，首次提出健全社會監督機制……推動環境公益訴訟。可見由于社會的需求，政府開始注重這方面的發展。2014年修訂的《環境保護法》將環境公益訴訟的主體規定為“在民政部門登記”，業務為“從事環境保護公益活動”，并且從事該活動“連續五年以上”且無違法記錄的民間環保組織，提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。新法的修訂明確了環境公益訴訟人資格，但就放寬該范圍限制的必然趨勢來看，還有進一步完善的空間。同時，《海洋環境保護法》也作出了環保行政部門公益訴訟起訴權的規定。

其次，從程序方面的規定看，2012年修訂的《民事訴訟法》規定，當污染環境、破壞生態的行為損害了社會公共利益時，有關法定機構可以提起環境公益訴訟。這是我國法律上首次對環境公益訴訟的明確規定。雖然該法對公益訴訟人資格規定的并不明確，具體訴訟程序也無法完全適用私益訴訟的程序，但是這一原則性的規定卻拉開了我國環境公益訴訟的立法序幕，也開啟了各地人民法院探索該制度建設的司法實踐。2015年《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對環境民事公益訴訟的原告范圍、起訴條件等問題進行了詳細的規定。同時，對于原告可起訴的地域范圍，《司法解釋》沒有做任何限定。即當事人可自主選擇起訴地，并非只能依據登記地原則行使訴權，這無疑擴大了環保組織起訴的范圍，降低了訴訟成本，有利于調動環保組織維權的積極性。從北京市的“自然之友”到福建南平中院提起環境公益訴訟獲得受理就是最好的例證。據民政部民間組織管理局副局長廖鴻介紹，截至2014年第三季度末，在各級民政部門登記的社會組織有56.9萬，其中，生態環保類的社會組織約有7000個。符合《環保法》及其《司法解釋》的，根據2014年的調查推算，大體上700多個，也就是1/10。

從上述實體、程序方面的規定可以看出，我國尚未構建完善的環境公益訴訟立法體系。

最后，從實踐來看，有些法院已經對環境公益訴訟作了有益的嘗試，如貴州省清鎮市人民法院環境保護法庭是全國第一家環境保護法庭，對有關環境民事、行政公益訴訟案件集中審理和執行。從2007年成立至2012年7月，該法庭共受理環境案件500多件，但是判決和執行的案件僅10件。從2007年至2013年5月，我國已經有16個省、市、直轄市設立130多個環保法庭、審判庭、合議庭或巡回法庭，但由于缺乏專門化審判，生態環境問題仍然得不到有效治理，因此亟待加強環境司法。以上數據顯示公民的環保意識日益增強，亟待出臺相關的法律法規對各地環保法庭進行規范。［4］2014年7月3日最高法環境資源審判庭正式成立，并在貴州、江蘇等省推動環境公益訴訟的試點工作。

可見，我國雖有了環境公益訴訟的雛形，但尚未完全構建起來，存在以下問題：

1.實體法規定不全面、不具體

憲法既未規定環境權，也未提環境公益訴訟。雖然我國《環境保護法》第6條、《海洋環境保護法》第4條、《水污染防治法》第5條、《環境影響評價法》第5條、《大氣污染防治法》第5條、以及《固體廢物污染環境防治法》第9條等都有諸如：一切單位和個人對污染和破壞環境的單位和個人有進行檢舉和控告的權利。然而這只是公民參與環境公益訴訟的原則性的法律依據，并沒有明確規定所有單位和公民個人具有起訴權，亦沒有相關的變通規定，缺乏配套的法律法規。修訂后的《環境保護法》規定的環境公益訴訟的主體范圍太窄。

2.程序法未將公民納入訴訟主體范圍

修訂后的《民事訴訟法》將個人排除在環境公益訴訟原告資格之外。根據119條規定，擔任原告必須與案件具有直接利害關系。公民作為環境侵權之訴的原告主體，必須是其個人利益受到直接損害，何為“直接”？法律沒有明確規定，法官對此有自由裁量的權利。一味固守利害關系這一邏輯思維恐有悖司法救濟的初衷以及法律的公平原則。囿于民事訴訟法的上述規定，公民個人尚不是環境公益訴訟的適格主體。

3.訴訟時效期間太短，訴訟費用昂貴，原告人無力負擔

我國法律規定的一般時效期間為2年，環境污染的訴訟時效期間是3年。而是否污染環境、污染的程度、受損害的表現是需要特定技術尚可確定，無論是單位還是個人均不擁有此技術也不具備啟用該技術的資格。但在實踐中，環境污染本身潛伏期長，前期不易被發現。加之技術性強，涉及面廣，單位和個人舉證非常困難，很容易錯過法律規定的3年訴訟時效期間，失去要求人民法院保護的機會。使環境污染者逍遙法外，肆無忌憚地侵害我們賴以生存的地球環境。此外，此類案件往往案情復雜、涉及面廣、鑒定、檢驗費用高，審期長，訴訟費用、律師代理費用昂貴，原告通常無力承擔，對當事人的訴權造成一定影響。

四、完善對策

1.在憲法、環境保護法等實體法中明確規定環境權和環境公益訴訟

憲法是國家的根本大法，環境問題如此嚴峻，關系到國計民生，關系到人類幸福，應該在憲法中有所體現，尤其應該規定環境權和環境公益訴訟，具體應在憲法第三章公民的基本權利中增加環境權及環境公益訴訟權的相關規定。《環境保護法》作為保護環境的基本法亦應對此作出詳細、具體的規定。

2.將公民納入環境公益訴訟的范圍

公民個人作為社會的成員，其個人利益與公共利益關系緊密，公民也是污染環境、破壞生態行為的最直接的受害者，也是最有效的監督者。如果公共利益受到侵害，公民個人利益也必然受到損害。我國2004年《憲法》修正案第24條規定“國家尊重和保障人權”，環境權是公民享有的最重要的人權之一。“有權利即有救濟”，公民享有環境公益訴訟訴權具有憲法基礎，賦予公民個人提起環境公益訴訟的權利是實現環境權的重要途徑和制度保障。陳冬認為公民享有原告起訴資格是環境公益訴訟的本質要求，私人提起環境公益訴訟的本質在于私人執法，與公權力執法相對應，其價值在于充分發揮私人在環境法律執行和實施中的積極作用，以彌補公權力執法的不足，更好地監督環境行政機關和其他主體提起訴訟。［5］將公民個人納入環境公益訴訟原告資格是合乎憲法精神的，也是社會現實的客觀要求。

3.取消環境訴訟時效期間的規定

實踐經驗已經顯現，3年的環境訴訟時效期間不利于合法權益的保護。環境污染本身潛伏期長，加之環境是否受到侵害，直觀是無法見證損害后果的。證明損害后果需要專業技術要求，舉證困難，原告很難為之，實現舉證責任倒置，被告亦不可能積極承擔技術鑒定等昂貴的費用，很容易導致3年期間的經過。故應對目前環境公益訴訟的訴訟時效期間加以修改，適時取消環境公益訴訟的3年期間限制，改為無期限訴訟時效。

4.設立環境公益訴訟基金

環境公益訴訟基金在我國海南省、云南省以及貴陽市都已有試點。我國目前初步的環境公益訴訟基金有如下特點：專門性，即針對本轄區范圍內特定的環境公益訴訟活動設置，如云南省昆明市政府針對環境公益訴訟案件設置了最高可至20萬元的訴訟者專項救濟基金［6］，該省的成功做法值得推廣。

5.酌情讓被告承擔訴訟費

我國環境公益訴訟的完善除了國內各界的努力外，還須借鑒國外優秀的環境公益訴訟研究理論，比如美國20世紀70年代環境公益訴訟中，對公民起訴資格的確認，公民只需證明有受到危害的可能性即可，另外，美國的環境公益訴訟對公民的舉證責任和訴訟費用也有關照，賦予公民一定的自行調查取證權，法院可以酌情判定訴訟費用由誰承擔。我國環境公益訴訟制度可以借鑒域外做法，視案件情況酌情考慮訴訟費用的承擔情況，先緩交訴訟費，判決后原告勝訴的，由被告承擔；其他情況可由被告承擔部分，其余部分由環境公益訴訟基金支付。

6.借鑒美國的訴前程序防止濫訴現象發生

美國是建立公益訴訟制度最早的國家，也是該制度最完善的國家，為了防止濫訴現象的發生，當事人起訴后，法院會通知環境污染的侵權人和有關行政機關，環境污染的侵權人可改正其侵權行為，行政機關也可糾正侵權人的違法行為。只有環境污染的侵權人不予改正或行政機關不予糾正的情況下，法院才開庭審理該環境污染案件。我們在完善環境公益訴訟制度時，可借鑒域外有益的做法，設立一個庭前通知程序，法院受理原告起訴后，先通知被告人要求其改正其侵權行為，通知有監管責任的機關履行環境監管職責。這樣，一方面可以給環境污染侵權人或監管機關一個改正、糾正的機會；另一方面也可給人民法院減輕負擔，為當事人節約成本，減少訴累。

參考文獻：

［1］葉勇飛.論環境民事公益訴訟［J］.中國法學，2004（5）.

［2］呂忠梅，吳勇.別濤主編.環境公益實現之訴訟制度構想.環境公益訴訟［M］.北京：法律出版社，2007：23.

［3］蔡守秋.從環境權到國家環境保護義務和環境公益訴訟［J］.現代法學，2013（3）.

［4］袁定波.全國已設130余個環境保護法庭公益訴訟成生態環境司法重點難點環境執法不作為不能為問題突出［EB/OL］.www.legaldaily.com.cn/gallery/content/2013-07/15/c8 264.htm，2013-7-1ontent—4655.

［5］陳冬.公民可否成為我國環境公益訴訟的原告——兼與美國、我國臺灣地區相比較［J］.清華法制論衡，2012（2）：99.

［6］昆明市政府2010年出臺的《昆明市環境公益訴訟救濟資金管理辦法》對此作了詳細規定.

中圖分類號：D922.68；D925

文獻標識碼：A

文章編號：1007-9106（2016）05-0095-04

*作者簡介：康忠芳（1981—），女，研究生學歷，甘肅省社會科學界聯合會主任科員，研究方向為法學研究；何志春（1964—），女，研究生學歷，甘肅省委黨校法學部副教授，主要從事民商法學的教學與研究。