社會政策學科解析：經(jīng)濟學、政治學和社會學的維度與視角

郭 瑜

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社會政策學科解析：經(jīng)濟學、政治學和社會學的維度與視角

郭 瑜

摘 要：社會政策直接面向民眾、直接影響社會群體和個人的切身利益，近年來逐漸受到學界、媒體和政府的廣泛關(guān)注。然而迄今社會政策仍是一個被廣泛運用但又缺乏清晰邊界的概念。作為一門學科，社會政策必然包括傳統(tǒng)學科的相關(guān)概念與理論；同時社會政策也需從其他學科的理論基礎之上，發(fā)展出一套相對獨立而又綜合的觀察、思考的理論框架和研究方法。因此社會政策教學與研究必須被放置于廣闊的社會科學領(lǐng)域，從經(jīng)濟學、政治學和社會學及其對應實踐領(lǐng)域來探討理論基礎與學科邊界問題。

關(guān)鍵詞：社會政策；經(jīng)濟學；政治學；社會學

一、引言

近年來，社會保障逐漸成為政府、民眾和媒體共同關(guān)注的焦點話題, 社會政策這個術(shù)語也不斷見諸報端。有關(guān)社會政策的討論和研究逐漸受到國內(nèi)學界的廣泛關(guān)注，一些大學開設了相關(guān)專業(yè)或課程來培養(yǎng)學生和專業(yè)人士。但是在學界以及大學課堂上，仍然存有一些討論與疑惑。究竟什么是社會政策？它和經(jīng)濟政策、公共政策具有什么區(qū)別和聯(lián)系？社會政策的理論與研究方法與其他傳統(tǒng)社會科學，如經(jīng)濟學、政治學和社會學有何異同？本文旨在探討這些問題。

學界一般公認社會政策這門學科起源于英國。在英國社會政策教科書《布萊克維爾社會政策詞典》①Pete Alcock, Angus Erskine and Marget May.Blackwell Dictionary of Social Policy.Wiley-Blackwell, 2002:158-159.和《社會政策學生指南》②Pete Alcock, Marget May and Sharon Wright.The Students' Companion to Social Policy (4th edition).Wiley-Blackwell, 2012:1.中,社會政策既可以指代政府和社會組織在社會福利與保護方面的相關(guān)政策，也是相應的學術(shù)領(lǐng)域與學科。③19 世紀末，新歷史學派學者所創(chuàng)立的德國“社會政策學會”最早提出社會政策概念，但是社會政策真正誕生于英國。最早進行工業(yè)革命的英國為了解決相應的社會問題，早已開始進行社會政策的實踐，并于二戰(zhàn)后建立了“福利國家”。1950年，著名學者蒂特馬斯（Richard Titmuss）首次被評為社會行政學教授；而后，從70年代開始，“社會政策”逐漸取代“社會行政”，逐漸成為一門學科。關(guān)信平認為社會政策是政府在某種社會性價值的指導下，為達到某種社會性的目標而采取的社會性行動的總和。④關(guān)信平：《社會政策概論》，北京：高等教育出版社，2009，第11頁。美國學術(shù)語境中的社會政策外延較廣，并不局限于福利國家和社會服務，只要是涉及人的基本需求的制度,都可能成為社會政策的一部分。因而美國的社會工作課程設置中有關(guān)社會服務政策方面課程的名稱和歐洲略有不同,在美國通常稱之為“社會福利政策”①嚴格來說，社會政策在美國也不能算是一個獨立的學科，更多是社會工作的一個分支，為社會工作和社會服務做宏觀指導。,而在歐洲則直接稱為“社會政策”。在我國，社會保障是業(yè)界和學界運用最廣泛的術(shù)語，為大眾所熟知：社會保障在中國是較為成型的學科，社會保障事業(yè)也是成熟的實踐領(lǐng)域，包含社會保險、救助、福利和優(yōu)撫安置等。在國外，類似的內(nèi)容通常屬于社會政策、社會福利乃至社會工作的研究范圍。本文選取與國外學科設置對應的社會政策為研究主體，事實上其中一些問題和分析對于社會保障學科同樣適用。在本文的一些探討中，社會政策甚至可以替換為社會保障。

社會政策具有社會性的目標和價值，能夠代表大多數(shù)人利益的價值訴求，而不只反映少數(shù)群體的價值或立場。因此社會政策的目的一般不是直接促進經(jīng)濟發(fā)展或增加物質(zhì)財富，而是為了滿足社會成員的基本需要、解決社會問題、應對社會風險、促進社會公平、維護社會穩(wěn)定、加速社會進步。每一個國家的福利制度，都不同程度地反映出該社會的主導文化和政治的特征，并且深受歷史的影響。然而無論如何，各國的社會政策基本上都關(guān)切某些共同的需要與問題，例如社會保險、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等。因此，社會政策通常被認為是包括五個關(guān)鍵領(lǐng)域：醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障、住房和社會服務；此外，就業(yè)政策②特別在我國，與行政架構(gòu)相符，就業(yè)與社會保障經(jīng)常會緊密聯(lián)系在一起。和環(huán)境政策的某些方面，有時也被視為社會政策的領(lǐng)域之一。

社會政策與福利國家緊密相連。20 世紀見證了福利國家的開端、擴展、成熟和危機。福利國家這一體系化的社會干預給社會各階層的生活帶來了普遍影響——無論貧富，所有國家的政府均不能只通過發(fā)展經(jīng)濟來解決核心問題。在國內(nèi)，越來越多人看到經(jīng)濟發(fā)展不能自然而然地解決社會問題，因此民眾和政府都更加關(guān)注社會保障和更廣義的民生問題。伴隨社會問題的增多，以及人們對于社會公平、人民福祉和更高的生活質(zhì)量的向往，社會政策的重要性正在與日俱增，而有關(guān)社會政策和福利計劃的知識也必須與時俱進地發(fā)展。

受到更多關(guān)注固然好，然而作為一個研究領(lǐng)域甚至獨立學科，仍需要回答這些問題：“是什么？”、“為什么？”和“將會如何？”；而在應用學科中還要回答“如何做？”社會政策或社會保障專業(yè)的學生常常會與其他學科如公共管理或社會學專業(yè)的學生在同一院系，或在同一學位計劃中,或者有些學科也把社會政策作為其專業(yè)教育和訓練中的一部分內(nèi)容,例如社會工作。但這不代表社會政策完全從屬于公共管理、社會學或社會工作。從事社會政策研究的人常常和經(jīng)濟學和社會學研究者有共同的研究問題,但是大家通常運用不同的視角和分析方法——社會政策研究者關(guān)注的是政策的發(fā)展或服務的輸送,而不是理論建模(如經(jīng)濟學家)。事實上,社會政策是綜合性和應用性極強的社會科學學科，其研究就是通過這種多學科的聯(lián)合才得以發(fā)展和拓寬的。

嚴格地說，社會政策尚不完全是一個自給自足的學科，而是多學科的匯點與交叉。與經(jīng)濟學、社會學、歷史學、哲學這樣傳統(tǒng)的學科相比，社會政策并沒有一個清晰的輪廓與形象，主要因為它是一門相對新興的學科。各類社會科學家都遵循本學科的邏輯進行理論與實踐的研究，例如政治學家關(guān)注權(quán)力，圍繞權(quán)力發(fā)生的問題是政治學研究的核心；經(jīng)濟學家留意稀缺資源的分配，并常常將經(jīng)濟政策與社會政策之間畫出楚河漢界；社會學家關(guān)心人與社會之間的關(guān)系、關(guān)心社會的結(jié)構(gòu)與發(fā)展；而心理學家則關(guān)心人的動機與行為。事實上，社會政策不可避免地包括社會、經(jīng)濟和政治的組成部分，并實際運用到現(xiàn)實生活中的社會政策過程和福利項目實施。因此，社會政策必須被放置于廣闊的社會科學領(lǐng)域。許多研究或?qū)W習相關(guān)科學的學者、學生也許可以列舉哪些政策屬于社會政策,或辨別某項具體的政策是否屬于社會政策,但是如果要回答社會政策的定義和學科邊界，卻又眾說紛紜。下文將從經(jīng)濟學、政治學和社會學三個維度來探討社會政策的理論基礎與邊界。

二、經(jīng)濟學與社會政策

社會政策作為一門學科，其動力并非來自于經(jīng)濟學；而且社會政策與經(jīng)濟政策的目標往往也是大相徑庭。經(jīng)濟學關(guān)注稀缺資源的分配，關(guān)注具體相關(guān)政策以及社會收益的成本與支出。所以經(jīng)濟學家通常在追求效率的前提下將社會政策視為一種收益分配的手段。雖然目標、出發(fā)點和關(guān)注點都不盡相同，但在社會政策的研究與實施過程中，經(jīng)濟學的運用卻是十分必要的；在社會政策的發(fā)展進程中，一些經(jīng)濟學家例如庇古、凱恩斯等都做出了杰出的理論貢獻。

首先，我們來探討政府干預的程度以及公共行動與市場機制的界限。國家干預和市場力量究竟應該如何平衡是一個爭論不休而但無定論的課題。社會政策是國家干預的重要手段之一,具有調(diào)節(jié)收入再分配的功能,但社會政策應當在何種程度上對分配進行干預?著名經(jīng)濟學家亞當·斯密深受重農(nóng)學派的影響，他在久負盛名的《國富論》（The Wealth of Nations）中指出：國家之所以繁榮富強，并非由于政府控制，而是由于容許貨品自由生產(chǎn)和交換的結(jié)果。因此似乎社會政策與經(jīng)濟政策還有一種隱隱的對立與沖突，起碼目的有所不同。

古典政治經(jīng)濟學專注的是市場力量的運作方式并支持不受約束的市場。它認為市場的價格機制就像一只“看不見的手”，只要不受干預，就能實現(xiàn)均衡。然而，這些原則隱含的觀點是一旦市場遭受干預，特別是國家去提供可以在市場買賣的商品時，就會出現(xiàn)糟糕的局面。古典政治經(jīng)濟學承認“公共物品”(public goods)的存在，但也堅持認為，只有這些物品不能在市場上買賣時，才能由國家來提供。而且一旦公共服務的供給過多，就會變成過度供給——將會擠出私人生產(chǎn)，并威脅到人類福祉所依賴的經(jīng)濟均衡。①Hartley Dean.Social Policy.Cambridge:Polity Press, 2006:58-63.

馬克思則對資本主義進行了無情的批判。他認為國家干預所產(chǎn)生的有益效果有助于提升資本主義的合法性，掩蓋其剝削本質(zhì)，并有助于維護社會秩序。深受馬克思列寧主義影響，前蘇聯(lián)和我國都曾實行中央計劃經(jīng)濟。在這種體制下，所有物品都當作公共物品來生產(chǎn)和分配。大部分資源由政府擁有，并且由政府指令來分配資源，而不是由市場價格來決定。②計劃經(jīng)濟的利弊都是顯而易見的，在此不作贅述。

經(jīng)驗表明，不能單純依賴單一的市場經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟。完全競爭市場中可能會出現(xiàn)“市場失靈”，國家干預的缺乏會造成社會不平等和兩極分化；相反，沒有市場力量，國家計劃經(jīng)濟也難以為繼。在這種情況下，經(jīng)濟學家凱恩斯對社會政策的發(fā)展起到了重要作用。凱恩斯主義既看到了資本主義市場經(jīng)濟制度的弊端，但同時也不主張以建立公有制的社會主義制度來解決失業(yè)、貧困等問題，而是試圖在資本主義基本制度框架下，通過國家干預的方式來解決各種社會問題。③凱恩斯主義稱得上是現(xiàn)代西方社會福利理論體系中的“中間道路學派”。凱恩斯主義主張以國家的力量來調(diào)節(jié)經(jīng)濟的理論主張對《貝弗里奇報告》及戰(zhàn)后歐洲的“福利國家”社會政策體制提供了關(guān)鍵性的經(jīng)濟學理論支持。此外，凱恩斯主義和凱恩斯本人對美國30年代中期“羅斯福新政”的社會改革及社會保障制度的建立產(chǎn)生了積極的影響。

從早期的濟貧幫困到后來工業(yè)化社會中組織化的社會政策，有兩個核心問題一直持續(xù)至今。一是資金的來源：毋庸置疑，有資金的保證，才能討論如何扶貧幫困、提高福利；二是分配問題，也即福利制度中的資源和服務應當如何分配。簡單來說，這兩個問題的焦點在于國家財富應當而且實際能夠為福利支出多少錢。

社會政策所使用的資金，無外乎來自于國家、企業(yè)、個人和社會①此處的“社會”籠統(tǒng)地包括慈善、非正式部門等。，也就是政府社會開支②政府總預算中用做實行社會政策的開支部分。、企業(yè)和社會捐贈，以及受益者自籌。因為國家是社會政策的重要主體，因此政府社會開支往往是實施社會政策所需經(jīng)費中的主體部分。近年來，我國的財政收入逐年增加，1978年僅為1132億元，1990年上升至接近3000億元，到2015年已逾15萬億元(大約為該年度GDP總量的22.5%)。因而社會開支也水漲船高：財政部《2014年全國公共財政支出決算表》顯示，2014年我國僅社會保障和就業(yè)項目的支出就接近1.6萬億元，而如果加上廣義的社會政策項目，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，社會支出已逾4.9萬億元，超過政府財政開支的1/3。③中華人民共和國財政部：《2014年全國一般公共預算支出決算表》，http://yss.mof.gov.cn/2014czys/201507/t20150709_1269855.html。在發(fā)達國家，這個比例通常大概為2/3，例如美國奧巴馬政府的最大項支出集中在個人給付上面，包括社會保障、醫(yī)療救助與照顧、失業(yè)救濟、殘疾津貼等，2012年這些福利救濟加總已占聯(lián)邦公共支出的65%。④Brian Vanyo.Unsustainable and Unconstitutional General Welfare Spending.Brian Vanyo.http://brianvanyo.com/unsustainable-andunconstitutional-general-welfare-spending/, 2013-05-03.

社會政策還存在關(guān)于分配與再分配的基本原則問題，例如：在社會政策乃至經(jīng)濟和政治政策的范疇里，資源是應該以普遍主義的原則來大家共享，還是以選擇主義的方式來優(yōu)先滿足有需要的人？根據(jù)社會政策學奠基人蒂特馬斯的劃分，社會政策包括剩余福利模型、工作能力-成績模型和制度性再分配模型。剩余福利的擁躉者認為政府的規(guī)模愈小愈好，人民的自由愈大愈好，而社會政策則只應承擔剩余的角色。工作能力-成績模型認為社會政策是經(jīng)濟政策的附屬品，應該論功行賞、按照個人的優(yōu)點、工作表現(xiàn)和生產(chǎn)力來滿足社會需要。制度性再分配模型認為社會福利是社會主要的統(tǒng)合制度，能在市場之外按照需要的原則提供普惠性的服務。⑤Titmuss, R.Social Policy:An Introduction.New York:Pantheon Books, 1975.這三種不同的原則概括了現(xiàn)實世界中不同國家、政黨和派別對于資源（再）分配的理念與做法。

我國的社會政策模式是趨于融合且不斷演進的。例如20世紀50年代建立的城鎮(zhèn)職工勞動保險是以工作表現(xiàn)、成績和篩選精英等原則為基礎的。因此之后的繳費型社會保險很大程度上保留了激勵與回報、個人工作表現(xiàn)和生產(chǎn)力等因素。伴隨著新自由主義席卷全球的浪潮，社會政策也曾有向剩余福利模型靠攏的趨勢。而近年來陸續(xù)出臺的社會保險與福利項目，又體現(xiàn)出了普惠性和再分配的特征。

三、政治學與社會政策

在現(xiàn)實中，社會政策與政治存在緊密聯(lián)系，因此社會政策學也與政治學和公共政策存在天然的關(guān)系。傳統(tǒng)專制體制下的社會政策一般是為了表示統(tǒng)治階級的“仁慈”和“恩惠”，其目的是維護其政治統(tǒng)治。而大規(guī)模的社會政策安排是工業(yè)化社會以后民主政治的產(chǎn)物，與過去歷史上的福利救濟有了很大不同。眾所周知，19世紀末德國俾斯麥政府首先創(chuàng)立了國家社會保險制度，實施強制性保險政策。而其目的也是為了對抗19世紀末如火如荼的工人階級運動以及國內(nèi)外的政治風險。在德國的啟發(fā)下，19世紀末20世紀初，已經(jīng)有一批歐洲國家和少數(shù)美洲、大洋洲國家相繼建立社會保險制度。出于維護社會穩(wěn)定的政治考量，政府可以與工會和雇主達成協(xié)議，以社會契約的方式實現(xiàn)福利分配。政府通過財政支出，以再分配的形式調(diào)節(jié)分配差距、舒緩社會張力、減少社會矛盾、維持政治秩序。

百余年后的今天，幾乎所有國家都有自己的社會政策，意識形態(tài)和政治體制等都對社會政策具有一定影響。著名學者艾斯平?安德森沿用政治流派的術(shù)語劃分出了三種主要福利形態(tài)：自由主義、保守主義和社會民主主義，就是社會政策與政治學的典型結(jié)合。“三個世界”的理論意義在于通過去商品化概念明確福利國家與資本制之間的關(guān)系。①[日]武川正吾：《福利國家的社會學》，李蓮花 、 李永晶 、朱珉譯，北京：商務印書館，2011，第240頁。自由主義福利體制以美國、加拿大等國為代表，這些國家信奉市場且缺乏跨階級聯(lián)盟，主要為貧困者提供殘補式的福利。保守主義福利體制以德國、法國等為代表，社會政策以民眾自身的身份、工作、權(quán)利為社會政策的基礎，并不試圖改變現(xiàn)有的階層與地位。社會民主主義以瑞典、丹麥等斯堪的納維亞國家為主，有勞工階級的社會力量所形成的階級基礎，并有左翼政黨長期執(zhí)政形成的共識，因此能夠?qū)嵭衅栈菔礁＠赃@些國家的社會政策較為強大，具有明顯的再分配性質(zhì)。②Gosta Esping-Andersen.The Three Worlds of Welfare Capitalism.Princeton University Press, 1990.

近年來，面對經(jīng)濟全球化與經(jīng)濟低迷, 世界政治和社會政策領(lǐng)域中的左中右分隔也與時俱進。新右派（右翼）通常包括新自由主義與新保守主義，主張通過降低福利國家高成本的社會保護來消除危機, 以適應全球化的挑戰(zhàn)。中左主張對現(xiàn)有的福利制度進行改革, 既可以保留福利國家的基本框架,也能應對全球化的挑戰(zhàn)。曾經(jīng)執(zhí)政多年的英國工黨布萊爾政府所提出的“第三條道路”模式，就是中左的代表。左翼的觀點則是力圖消除經(jīng)濟全球化對其福利體制的沖擊, 在最大限度上保留其福利國家體制，也就是歐洲社會民主黨派所長期踐行的路線。

另一方面，社會政策在適應社會變動的動態(tài)發(fā)展中，逐漸成為近現(xiàn)代政治中的重要部分。無論貧富，所有國家和政府都不能只以經(jīng)濟發(fā)展為目的，更不能只通過經(jīng)濟政策來解決社會矛盾與穩(wěn)定等核心政治問題，特別是每當社會政治經(jīng)濟制度發(fā)生新的變革時, 社會政策的重要性就凸現(xiàn)出來。任何一個國家的民眾都渴望更好的福利和保障，任何公開挑戰(zhàn)這些期望的政治家或政黨都很可能會失去人民的支持。因而社會福利政策時常成為西方政黨政治的工具——在選票與民意面前，誰都不敢貿(mào)然降低福利，而更傾向于通過福利來贏取廣大非富階層的支持。當然，從黨綱和立黨之本來看，廣大左翼和中左政黨，如英國工黨、和西歐、北歐的社會民主黨，確實定位于幫助工人等中低收入者、減少收入差距乃至消滅不平等。

政策科學脫胎于傳統(tǒng)的政治學與行政學，是二戰(zhàn)后首先在美國興起的一個跨學科、綜合性的研究領(lǐng)域。現(xiàn)代政策科學是眾多因素相互作用的結(jié)果，這些因素包括智庫的成熟、民眾對重大決策問題興趣的提升、公眾對科學解決政策難題的信仰，以及經(jīng)濟學的示范性影響。政策科學發(fā)展是當代社會問題的復雜化以及處理這些問題的政府組織擴展的結(jié)果。因此，基于相同的背景和目標，社會政策可以廣義地借鑒政策科學中的基礎知識，或者說，政策科學中的一些理論與模型適用于社會政策。

筆者在教學過程中發(fā)現(xiàn)，對于社會政策而言，政策過程分析較為實用、學生也比較感興趣。政策制定是一個復雜的互動過程，由一系列活動或環(huán)節(jié)構(gòu)成。廣義的政策制定包括整個政策過程——不但包括議程設定、政策制定，還包括政策執(zhí)行和評估；狹義的政策制定僅包括政策形成或政策規(guī)劃。無論如何劃分，完整的政策過程的核心環(huán)節(jié)首先包括政策議程，也就是政治組織特別是國家如何將特定的議題分出輕重緩急，并提到政府機構(gòu)的議程之上；其次是方案規(guī)劃與選擇(政策合法化)，也就是為解決某個政策問題而提出一系列可接受的方案或計劃，并進而制定出政策的過程；然后是政策執(zhí)行，也就是將政策理想或目標轉(zhuǎn)化為政策顯示的唯一途徑；最后則是政策評估，只有通過評估，才能判斷政策是否收到預期效果并總結(jié)經(jīng)驗教訓，所以政策評估也蘊含著新的政策議程的起點。①Anderson, J.E.Public policymaking:an introduction (5th Edtion.).Boston:Houghton Mifflin, 2003:1-8.在現(xiàn)實生活中，政策過程往往不像理論模型那樣線性、完整，而是循環(huán)往復的，并富于變化與不確定性。②Guo Yu.Pension Policies for Rural Migrant Workers in China:An Analysis of the Policy Process.Germany:Lap Lambert Academic Publishing, 2013:226-227.社會政策的研究不必局限于具體政策和福利項目的分析，也可借鑒這種分析方法，有效、深入地解析政策制定背后的機制和影響因素。目前該領(lǐng)域尚有較大留白，事實上社會政策過程研究對于理解和反思我國社會保障體制的改革發(fā)展富有啟示作用。

四、社會學與社會政策

與其他公共政策相比，社會政策的特點之一是直接面向民眾，直接影響社會各個群體和個人的切身利益；所以社會政策與家庭、組織、社區(qū)和階層的關(guān)系密切，對社會發(fā)展與變遷具有直接或間接的作用。社會政策的出現(xiàn)是為了解決社會問題，而且很多情況下，社會學研究方法都是支撐社會政策研究的基礎手段。

社會政策的研究不能獨立于對社會的整體研究之外，而社會學正是理解社會的本質(zhì)、社會變遷以及社會問題的一個重要途徑。社會學試圖解釋人類社會，并關(guān)注人們所經(jīng)歷的社會生活。從這個意義上看，社會政策本身就蘊含著豐厚的社會學意義，相關(guān)的社會學分析也就不可或缺。研究社會政策的社會學知識包括：人口變遷、家庭制度、社會不平等、分層與流動、社會群體與組織、社區(qū)研究、社會變遷、城市化、現(xiàn)代化與全球化、社會控制與越軌，以及維持政治現(xiàn)狀的應用社會學等。下文將主要從社會變遷與有機團結(jié)、社會問題與社會政策、功能主義、沖突學派、社會分層與流動五個視角來探討社會政策的社會學維度。

社會變遷主要是指社會現(xiàn)象的變遷，是社會現(xiàn)象在不同時間上失其本相的變動。③孫本文：《社會學原理（下冊）》，北京：商務印書館，1935，第176頁。社會變遷也可以認為是社會結(jié)構(gòu)的變化，包括階級階層、職業(yè)、經(jīng)濟和政治結(jié)構(gòu)這些實體結(jié)構(gòu)，以及價值觀、行為規(guī)范和生活方式等文化結(jié)構(gòu)。自從資本主義生產(chǎn)方式確立以后，社會變遷的主要趨勢是工業(yè)化和城市化這兩種互相作用、互相促進的變遷趨勢。④彭華民、楊心恒主編：《社會學概論》，北京：高等教育出版社，2006，第333頁。工業(yè)化使分工細化、使人與人之間的關(guān)系從過去的機械團結(jié)變?yōu)橛袡C結(jié)合。分工導致了職業(yè)的專門化，每個人都意識到自己是一個單獨的個體，必須依賴他人，因而集體的“協(xié)調(diào)一致”即和諧統(tǒng)一地表現(xiàn)為分化，這就要求人口集中，推進了城市化；大量人口集中到城市，給工業(yè)發(fā)展提供了勞動力市場，又推進了工業(yè)的發(fā)展。①[法]涂爾干：《社會分工論》，渠東譯，北京：三聯(lián)書店，2000，第28-32頁。在工業(yè)化與城市化的社會變遷過程中，傳統(tǒng)的家庭、鄰里、社區(qū)和宗教組織的自助與互助逐漸式微，社會政策應運而生并蓬勃發(fā)展，并隨著全球化和現(xiàn)代化的浪潮而不斷調(diào)整和改變。可以說，社會變遷是社會政策發(fā)展的原動力和決定因素。

社會問題是人們廣泛使用的術(shù)語——這證明在社會變遷的過程中，人們已經(jīng)認識到現(xiàn)實社會秩序存在各種病態(tài)與失范，需要尋求不同的理論解釋，更需要能夠解決社會問題的社會政策。廣義的社會問題涉及社會生活的各個方面，具有復雜性、危害性和普遍性。社會學研究的諸多社會問題，例如失業(yè)、教育、貧困、養(yǎng)老、住房等議題，也是社會政策所要集中解決的問題。而社會學研究社會問題的最后階段，就是提出政策建議以解決相應的社會問題。例如英國的《濟貧法》就是為了解決當時的貧困問題，我國的低保制度也是為解決城市及農(nóng)村的貧困問題。德國最早建立醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，目的是為了保障產(chǎn)業(yè)工人在遭遇疾病和因年老而退出勞動力市場后的生活。

以帕森斯和默頓為領(lǐng)軍人物的結(jié)構(gòu)功能主義在現(xiàn)代西方社會學中具有廣泛影響，而其關(guān)于社會政策的基本解釋也提供了頗為有益的視角，特別是默頓的中層理論。總的來說，功能主義認為任何系統(tǒng)都會自然地趨向穩(wěn)定或均衡②劉潤忠：《試析結(jié)構(gòu)功能主義及其社會理論》，《天津社會科學》，2005（5）。，此社會政策的出現(xiàn)是社會發(fā)展的功能需要，當代福利制度是工業(yè)化發(fā)展的產(chǎn)物，其目的是要彌補工業(yè)化社會和資本主義的不足。在現(xiàn)代國家中，由政府來承擔社會福利責任是社會整合的功能需要。

然而功能主義在很大程度上忽視了對社會的不滿和社會沖突，沖突學派指出社會沖突和變遷是社會的常態(tài)，不是病態(tài)，而且社會沖突對社會的鞏固和發(fā)展起著積極作用。達倫多夫和馬克思都認為沖突是辯證的：社會系統(tǒng)始終處于沖突狀態(tài)中，群體間的利益對抗也必然內(nèi)在于社會結(jié)構(gòu)中，而沖突和對抗將引起社會結(jié)構(gòu)的變遷，也醞釀著新的敵對利益和沖突。③[美]喬納森·特納：《社會學理論的結(jié)構(gòu)》，吳曲輝等譯，杭州：浙江人民出版社，1987，第168-174頁。所以，沖突論重視在社會政策行動中各群體之間的利益和價值沖突，社會政策的過程是各個利益集團集體協(xié)商和妥協(xié)的結(jié)果。在現(xiàn)代社會中，能夠參與到社會政策過程中的利益相關(guān)集團通常包括政府（政治領(lǐng)袖與行政人員）、企業(yè)、組織（非政府、非營利機構(gòu)）、媒體和學者以及公眾。

一般來說，無論哪種分配制度占據(jù)主導地位，一個社會中的分配制度總會存在不平等性。隨著剩余物品的增多，社會不平等就呈現(xiàn)擴大趨勢以及多元性和社會性，而社會政策正是對抗分配不平等的有效工具。社會政策最大的意義并不在于從根本上消除社會不平等以及建基其上的社會分層，而在于減少不同階級階層之間的“生活機會”④“生活機會”是人們從出生到死亡期間所可能獲得的各種機會的總和。之差、保障底層群體的基本生活、在不同群體之間實現(xiàn)風險共擔，特別是促進階層之間的社會流動，避免各階層之間的關(guān)系僵化、社會矛盾激化、社會結(jié)構(gòu)固化。

除去上述理論框架、概念和方法之外，社會學對社會政策的影響還體現(xiàn)于社會學的最新學科進展，包括風險社會、個體化及后工業(yè)化等。不斷變遷的社會形態(tài)和不斷進步的社會學，為社會政策提供了新的啟發(fā)。

五、討論與結(jié)論

社會政策是一個不斷變化、不斷更新的領(lǐng)域。無論未來如何變化，提升人類福祉的空間始終存在。在過去半個多世紀中，盡管經(jīng)濟時有波動、政局變幻莫測，總體上看，這個領(lǐng)域都在持續(xù)更新和擴張。社會政策的學科發(fā)展與其所研究的內(nèi)容緊密相連——社會政策的研究對象是不斷變化和發(fā)展的，所以具有獨特的魅力。

在學界，社會政策是一個被廣泛運用但又缺乏清晰邊界的概念,學者們對社會政策的范疇及其制定和實施過程總是見仁見智。社會政策的特點在于其廣泛運用社會科學各個學科的理論，逐步建立了較為完備的概念體系和理論模型。因此，社會政策學科與經(jīng)濟學、政治學、社會學等學科⑤社會政策與法學、哲學等學科也有一定關(guān)聯(lián)，但不及與經(jīng)濟學、政治學和社會學的關(guān)系密切，所以本文未加探討。并沒有清晰的邊界，常被看作是一個跨學科的研究領(lǐng)域或是綜合學科⑥社會政策常被視為社會學的二級學科，社會保障多被視為公共管理的二級學科，這種學科劃分是出于高等教育學科管理之需，與本文討論的思路并不相悖。，而不是獨立學科。但是隨著社會問題的涌現(xiàn)和社會福利體系的不斷完善，有很多現(xiàn)實的案例和原因使我們愈發(fā)需要重視學科特質(zhì)與發(fā)展；而社會政策與社會保障也需不斷從其他學科汲取各種營養(yǎng)，發(fā)展出一套相對獨立而又綜合的觀察、思考研究對象的理論和研究方法。這些理論框架和方法并必然出自社會政策研究者的原創(chuàng)，但卻可以靈活地、綜合地、有效地應用于社會保障的研究和實踐中。

每個學科都有自己關(guān)注的焦點，都研究現(xiàn)實的不同側(cè)面，所使用的視角都大不相同。不同學科都可以提供有用的視角，然而沒有一個單獨的視角可以面面俱到地把握現(xiàn)實的各個側(cè)面。社會政策學因其多學科和跨學科的綜合性質(zhì)、以及對于大眾福祉的關(guān)注，而具有獨特的多樣性以及自身優(yōu)勢。

（責任編輯：李棉管）

□社會治理

An analysis of the Interdisciplinary characteristics of Social policy:from the perspective of economics, political science and sociology

GUO Yu

Abstract:Referring to the guidelines, principles, legislation and activities that affect the living conditions conducive to human welfare, social policy has gradually drawn attention from the academic, media, government and the pubic in China.Although extensively used as both a part of public policy and an academic subject, social policy is hard to define.As an academic subject, social policy needs to borrow theories and concepts from other disciplines.Meanwhile, social policy should develop a set of comprehensive conceptual framework and research methods from its own perspective.In doing so, this paper discusses the link and the differences between social policy and economics, political science and sociology.

Key words:social policy; economics; political science; sociology

作者簡介：郭瑜，中國人民大學勞動人事學院社會保障系講師，主要研究方向為養(yǎng)老保險、社會救助與社會工作職業(yè)發(fā)展。（北京，100872）