中國現代社會服務體系構建論綱

劉繼同

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中國現代社會服務體系構建論綱

劉繼同

摘 要：現代社會服務體系是現代社會福利制度框架的重要組成部分，主要由醫療衛生服務、基礎教育服務、住房和家庭服務、社會保障(包括社會保險、就業援助和社會救助服務)、社會福利服務等五部分組成。它的層次結構呈現出多樣化的特征，物質福利是最低層次，靈性關懷和生命意義是最高層次，且與專業化、個性化社會工作服務形成一體兩面和相互促進的格局。中國社會福利制度發展戰略重點由以社會保障體系為主，上升為以現代社會服務體系為主，其現代社會服務體系框架建設發展方向是福利化、法治化、專業化、體系化和綜合性。此外，現代社會服務體系建設的核心與精髓是社會現代化和社會福利制度現代化，實質是中國版福利國家與福利社會建設，關鍵是運用福利性、專業化與個性化社會服務方法技能解決社會問題，最終目標是提高個人生活質量與全社會總體福利水平。

關鍵詞：社會服務體系；社會福利制度；志愿服務

一、中國社會服務時代與現代社會服務體系議題

2010年既是中國社會福利元年，標志中國社會福利時代來臨，又是中國社會政策、社會立法與社會服務元年，標志中國社會服務時代來臨，開創人類和中國社會歷史的新紀元。①劉繼同：《中國特色“社會政策框架”與“社會立法”時代的來臨》，《社會科學研究》，2011（2）。中國社會服務元年和社會服務時代來臨的主要標志，一是中央政府在2010年中“不約而同”地頒布多項旨在解決孤殘兒童、殘疾人、老年人、家庭服務問題和社會工作人才隊伍建設等議題的社會福利政策，體現國家福利責任承擔，說明社會服務體系成為優先社會政策議題。二是2013年4月25日，中共中央政治局常務委員會召開會議，研究當前經濟形勢和經濟工作，以習近平為首黨中央首次明確地提出，“宏觀政策要穩，微觀政策要活，社會政策托底”的治國理政思路，“社會政策”概念首次成為官方話語，成為國家政治意志和戰略性議題。②王爽：《習近平主持中共中央政治局常務委員會會議并講話》，新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-04/25/c_115546301.htm，2013-04-26。眾所周知，社會政策概念對應的是“社會服務”，公共政策概念對應的是“公共服務”，而且社會政策與社會服務概念范圍內容清晰明確，主要是指醫療衛生服務、教育服務、住房服務、社會保障服務(主體是社會保險與社會救助)，及個人(或美國人類服務)社會服務等。③Hall M.Penelope.The Social Services of ModernEngland (Sixth Edition).London:Routledge& Kegan Paul LTD, 1965:xi.換言之，社會政策與社會服務就是中國版民生保障服務體系，主要包括義務教育、基本醫療、基本養老、基本住房、特困群體等服務，這些都是覆蓋全民基本民生安全保障網的服務內容。三是中共十八大提出四個全面、建設法治國家、社會治理和國家治理能力現代化建設議題，社會管理、社會建設、社會管理體制改革、社會組織建設、創新社會治理等議題的“主題”均是社會服務，如何建構中國現代社會服務體系是實現中國夢和全面建成小康社會的關鍵。①中共中央：《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2013，第69-71頁。

二、社會服務概念的基本含義、構成要素與特征

社會服務在中國是個普通常用、使用頻繁，但卻認知多樣、理解各異、內涵外延不清和尚無權威界定的核心概念之一，亟待明確地澄清，科學地界定，正確地使用，發揮應有作用。②倪明勝：《社會服務概念辨識與路徑優化》，《江西社會科學》，2012（2）。目前，中國社會服務概念經常與志愿服務、慈善服務、公益服務，公共服務與基本公共服務，社會福利、社會保障、社會照顧、社會關懷、社區服務、生活服務業、民政工作概念混用。③中國民政編輯部：《政府轉型中的社會服務——政策研究中心特邀專家座談“民政工作與社會服務”》，《中國民政》，2010（6）。總體來說，目前英國盛行廣義的社會服務概念，美國盛行廣義人類服務(human services)概念。美國版權威的人類服務概念是指，人類服務人員旨在促進人類的健康和福祉，幫助人們變得更加自力更生，預防依賴，增強家庭關系，恢復個人、家庭或是社區社會功能的各類活動。④Barker, R.L.The Social Work Dictionary (5th Edition).Washington, DC:NASW Press , 2004:204.簡言之，社會服務泛指福利性的個性化、專業化社會幫助活動的總和。“去商品化”、利他和福利性質，社會性、個性化、專業化、幫助活動、社會功能是社會服務概念的關鍵詞與主題。

目前，中國社會服務概念劃分為廣義、中觀和微觀三大類，三類概念在內涵外延等諸多方面均有明顯差別，反映人類現代社會生活、社會需要和社會服務活動多樣化的客觀現實狀況。一般來說，社會服務活動可劃分為“商業性”與“非商業性”服務。本文“社會服務”主要是指“非商業性和社會利他”的各類服務活動。廣義的社會服務主要指社會互助、志愿服務、慈善服務、公益服務，其專業化程度最低。中觀社會服務主要指以醫療衛生、教育、住房、社會保障(社會保險、社會救助和家庭津貼)、社會福利服務為主的現代社會服務體系。這是本文討論的主題。微觀社會服務主要是以老弱病殘、鰥寡孤獨和需要幫助的各類弱勢群體為主的“福利服務”，即是英國的個人社會服務，美國的社會工作服務。文獻回顧發現，從國外社會福利理論和福利國家制度實踐歷史發展角度看，社會服務概念經歷了從廣義、抽象到狹義、具體的歷史轉變過程。早期社會服務等同廣義“社會福利”概念，涵蓋社會保障、教育、醫療衛生、就業、住房等福利政策。隨著經濟保障與服務保障的分離，逐漸形成以社會照顧服務為核心，提供個性化照料和專業化服務等為內容的狹義社會服務體系，與經濟保障為主的社會保險、社會救助形成對照，成為當代社會福利制度的重要組成部分。⑤高娜、張歡：《社會服務概念與內涵辨析》，《行政科學論壇》，2015（1）。社會服務概念構成要素主要是社會利他和社會福利性質，人類服務人員，需要幫助的各類人群，豐富多彩的社會服務活動，社會服務活動主要功能作用是恢復個人、家庭或是社區的社會功能，及未提及的專業助人方法和技術，它們共同構成現代社會服務概念的主體部分。社會利他目的和性質泛指一切不以營利和掙錢為目的的社會幫扶活動，互助服務、志愿服務、慈善服務、公益服務均屬于社會利他服務性質。社會利他行為的對立面是商業和謀利活動。比較而言，社會利他和社會目標高級形態是福利性質活動，福利活動責任主體是國家政府。①[英]諾曼·巴里：《福利》，儲建國譯，長春：吉林人民出版社，2005，第1頁。社會服務概念的第二個構成要素是人類服務人員，這是社會服務活動的主體，通常由醫務人員、教師、律師、心理學家、社會工作者等專業人士組成。這些人士的基本特征是接受過專業化訓練和教育，專業服務與各類“非專業”志愿服務、慈善服務、公益服務的主要區別是專業性。專業性既是特征，又是最基本要求。②Hugman, R.Social Welfare and Social Value:The Role of Care Professions.London:Macmillan, 1998:2.社會服務的第三個構成要素是社會服務對象，泛指各類需要幫助的人群。最重要的特征是，她們通常都是由各類專業人員按照專業標準確定的，不同于普通公眾。社會服務第四個構成要素是各類社會服務活動，通常以各類服務項目形式存在。社會服務第五個構成要素是社會服務活動的功能作用，恢復個人、家庭或是社區的社會功能是社會服務最低層次、最基本核心功能，發展和挖掘服務對象潛能是更高層次功能。③陳樹強：《增權：社會工作理論與實踐的新視角》，《社會學研究》，2003（6）。簡言之，社會服務概念的基本構成要素有兩大類，一類是“看不見”的價值觀和專業理念，主要體現為服務目標和價值目標，另一類是“看得見”的人群、服務活動，助人方法和技術。

現代社會服務活動的基本特征鮮明，反映了其本質屬性和結構性特征。第一，現代社會服務活動的首要特征是以人為本，以人為中心的人類服務。這是美國“健康與人類服務部”名稱設置的主要理由。第二，現代社會服務活動的價值目標、政策目標、服務目標都是滿足需要幫助人群的需要，解決這些人群生存發展過程中面臨的問題，提高他們的福祉，實現全面發展。第三，現代社會服務主要功能作用是通過專業社會服務，解決服務對象面臨問題，滿足其生存和發展的各類需要，進而實現社會服務恢復個人、家庭或是社區社會功能作用。④陳時見、甄麗娜：《美國高校社會服務的歷史發展、主要形式與基本特征》，《比較教育研究》，2006（12）。第四，現代社會服務活動主要是由接受過各類專業訓練的人士提供，如醫務人員、律師、教師、心理學家和社會工作者等，專業化是其基本的特征。第五，現代社會服務活動是現代國家福利體系和福利制度的重要組成部分，它反映了國家福利承諾。在某種意義上說，各類社會服務人員都是國家委托的專業代理人。因此，現代社會服務活動的資金來源主要是國家財政。第六，社會工作者在現代社會服務，尤其是在社會福利或個人服務活動中扮演主角。社會工作者與醫護人員、律師、教師、心理學家一起，為增進人類健康福祉提供專業服務。⑤中共中央：《中共中央關于構建和諧社會若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2006，第38頁。簡言之，現代社會服務活動的基本特征深刻反映現代社會福利制度的本質屬性和結構性特點。

三、現代社會服務體系的框架演變與范圍內容

西方現代社會服務體系框架的形成、發展和成熟經歷了漫長的過程。現代社會服務體系從無到有，服務范圍由少到多，服務內容從單一到多種，服務層次由低到高，服務人員和方法由非專業到專業化，責任主體由民間轉向國家，這些反映了政府職能轉變與現代化發展規律。從英美社會福利歷史角度看，現代社會服務體系框架的歷史演變與基本特點十分明顯。第一，現代社會服務活動通常從濟貧性質的社會救助服務開始，成為社會服務歷史淵源。①Tratter, WalterI.From Poor Law to Welfare State:A History of Social Welfare in American (Fifth Edition).New York:The Free Press, 1994:1.與此同時，以窮人、流浪者、童工、病人、殘疾人等弱勢群體為主的福利服務逐漸形成。第二，19世紀末，德國俾斯麥政府率先創立社會保險體系，以解決工業化、城市化與現代化帶來的失業、工傷、疾病、老年、文盲、家庭和社區功能解組等問題。第三，19世紀末20世紀初，歐美等國相繼建立強制性基礎教育服務體系，解決兒童少年義務教育和兒童社會化問題，為現代社會培養未來合格公民奠定教育服務體系。②Fredericksen, H.& Mulligan, R.A.The Child and His Welfare.San Francisco:W.H.Freeman and Company, 1972:27-62.第四，20世紀初期到20世紀20年代，英美幾乎同時進入城市化時代，大、中城市、城鎮規劃、城市社區生活，尤其是住房問題凸顯，使住房政策成為社會政策，住房服務成為社會服務。③[英]邁克爾·希爾：《理解社會政策》，劉升華譯，北京：商務印書館，2003，第38頁。第五，20世紀30年代西方經濟危機和大蕭條時期，羅斯福政府實施的“新政”和一系列社會保障立法，催生和促進以社會保險、社會救助和遺屬津貼為主和經濟保障性質的社會保障體系。此后，現代社會保障體系逐漸成為世界各國社會安全基礎和社會福利制度重要組成部分。④Axinn, June & Stern, Mark J.Social Welfare:A History of the American Response to Need (Seventh Edition).Boston:Pearson, 2008:3.第六，20世紀50年代，英國率先建立福利性質的國民健康服務體系(NHS)。1946年創立的世界衛生組織(WHO)標志醫療衛生服務成為現代國家和公民最重要的社會服務，身、心、靈、社健康滿足成為現代生活最重要的需要，這意味著醫療衛生服務處于社會服務最高層次。⑤陳敏章：《世界衛生組織合作指南》，北京：人民衛生出版社，1994，第2-9頁。這也表明，經過幾百年發展，英美國家的現代社會服務體系框架在20世紀50年代基本形成。所謂“體系框架”是指各類社會服務亞體系之間的結構功能與相互關系，是社會救助服務、社會保險服務、基礎教育服務、住房服務、醫療衛生服務和福利服務六個亞體系組成的有機整體。福利國家與社會發展的經驗證明，現代社會服務體系是社會福利制度的重要組成部分，標志現代社會福利制度發展戰略重點已由“經濟保障”為主的社會保障體系，戰略升級為以“服務保障”為主現代社會服務體系，反映現代社會福利制度發展普遍規律。⑥劉繼同：《國家與社會：社會福利體系結構性變遷規律與制度框架特征》，《社會科學研究》，2006（3）。

現代社會服務概念與體系起源于英國，目前已成為世界各國普遍采納的制度。世界各國社會服務體系框架的范圍內容有所不同，但服務范圍內容基本一樣。著名的貝弗里奇報告首次界定現代社會服務體系的范圍內容，為戰后福利國家奠定基礎。1941年，英國成立社會保險與相關服務部際協調委員會，勾畫福利國家與社會的藍圖。按照貝弗里奇報告的權威界定，現代社會服務體系的范圍內容主要由社會保障服務，醫療衛生和康復服務，住房服務，以兒童、殘疾人、老年服務為主的福利服務，社會救助，自愿保險或商業保險，以子女補貼為主的家庭津貼體系，以就業援助為主的就業服務，以及反貧困服務，共九項社會服務，既涉及經濟保障內容，又涉及服務保障內容，范圍內容十分廣泛。⑦[英]貝弗里奇：《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務》，勞動和社會保障部社會保險研究所譯，北京：中國勞動社會保障出版社，1995，第1-16頁。1965年英國權威社會服務教科書認為，現代社會服務體系的范圍內容主要分為四大領域，一是滿足基本需要的服務，主要包括貧困家庭服務，社會保險，社會救助，醫療衛生服務，住房服務，個人化社會服務。二是兒童少年社會服務，例如母親和兒童福利服務，學校兒童的健康與福利服務，殘疾兒童的服務，被剝奪兒童的家庭照顧服務，青少年就業服務，年輕工作者，青少年服務。三是老年人和殘疾人服務，包括精神病人社會服務。四是社區服務。①Hall M.Penelope.The Social Services of Modern England (Sixth Edition).London:Routledge & Kegan Paul LTD, 1965:xi-xiv.1985年，英國社會政策學家馬歇爾認為，現代社會政策與社會服務體系范圍內容主要是解決貧困問題的社會救助，面向就業者的社會保險，社會保障，健康照顧與醫療衛生服務，個人社會服務，住房政策與服務，共計六部分組成，現代社會服務體系框架基本定型成熟。②Rees A.M.T.H.Marshall’s Social Policy in the twentieth century (5th edition).London:Hutchinson, 1985:1.2000年以來，經過20世紀70年代以來的福利制度改革發展，英國版社會政策框架與服務體系更加完善，社會政策與服務體系框架的范圍內容更加明確，主要由社會保障服務(主體是社會救助和家庭津貼，英國無社會保險)，醫療衛生服務，個人社會服務，教育服務，就業服務，住房服務六部分組成，成為世界各國現代社會政策與社會服務體系框架的典范。③[英]邁克爾·希爾：《理解社會政策》，劉升華譯，北京：商務印書館，2003，第6-8頁。簡言之，現代社會服務體系框架主要由福利服務，社會保障與就業援助服務，教育服務，住房服務，醫療衛生服務五大亞體系組成，范圍內容覆蓋人類的基本需要和特殊福利需要。④[英]萊恩·多亞爾等：《人的需要理論》，汪淳波等譯，北京：商務印書館，2008，第215頁。

四、現代社會服務體系的層次結構與內在邏輯

現代社會服務體系發展演變具有普遍規律性和方向性，且框架內各種亞體系間存在內在邏輯關系，反映其層次結構與功能角色。從社會服務發展軌跡看，不同社會服務體系發展存在時間上的先后順序。從垂直角度看，不同社會服務體系在現代社會服務體系框架中處于高低不同位置。從橫向水平與縱向垂直結構交織角度看，社會服務體系結構功能角色地位存在結構關系，深刻反映社會服務體系與社會福利制度功能作用不斷提高，人類需要結構水平不斷提高趨勢。如圖1，一是物質福利和物質給予的幫助是最原始、最基本，也是最低層次的服務，專業性最弱。二是“臨床治療”或是“直接服務”，泛指專業性較弱的一般性社會干預或社會服務。三是心理咨詢、情感支持和心理性幫助服務，這是現代社會服務的重要內容，專業性較強。四是調節家庭、鄰里、社區、工作和各類社會關系，社會倫理色彩較為濃厚。五是以物質幫助、直接服務和心理支持為基礎的行為矯治，使服務對象重新回歸“正常生活”。六是人格完善和精神健康，這是社會服務的較高層次，需要精神病學、心理學和社會工作專業知識。七是教育培訓、挖掘案主潛能，提升案主意識，培養服務對象的自助、自覺和自決能力。八是人類靈性關懷和人生信仰，回應人類靈性需要，這是現代專業社會服務的較高層次。⑤Canda, E.R & Furman, L.D.Spiritual Diversity in Social Work Practices-The Heart of Helping (Second Edition).New York:Oxford University Press, 2010:3.九是人類價值追求、生命意義與終極關懷，意義治療是人類幸福美好生活最高服務層次。⑥[奧]維克多·E·弗蘭克爾：《追尋生命的意義》，何志強等譯，北京：新華出版社，2003，第1頁。

圖1　現代社會服務體系的主要類型與層次結構示意圖

五、現代社會服務體系的地位、功能與角色

現代社會服務體系在構建現代社會福利制度和全民幸福美好生活中均占據基礎性、核心性和戰略性地位。現代化，尤其是工業化、城市化、市場化、全球化和現代化是人類社會發展規律和方向，但是現代化也帶來形形色色的社會問題，錯綜復雜的社會風險，隨處可見的社會失序，如貧困饑餓、文盲愚昧、營養不良、身心疾病、童工剝削、失業流浪、越軌犯罪和各類暴力等。世界福利國家的歷史經驗證明，解決這些現代社會普遍面臨問題的基本方法是，發展社會救助、社會保險、福利服務、教育服務、住房服務，以及最高層次的醫療衛生服務，以便通過現代社會服務活動，滿足人類的基本需要與特殊的福利需要。

現代社會服務體系的基礎性與戰略性地位，尤其是多種多樣的服務范圍內容，決定其在現代社會生活和社會發展中發揮舉足輕重的作用。第一，社會服務最早發揮的功能作用是補救性的社會治療，即是在社會問題發生后提供服務。第二，社會服務發揮的第二種功能作用是社會治療，解決各式各樣社會問題，滿足案主需要。第三，社會服務發揮的第三種功能作用是替代，即當問題或疾病嚴重，原有組織無法解決，需要通過新途徑或新組織來繼續發揮其應有功能作用，如家庭寄養或器官移植。第四，社會服務發揮的第四種功能作用是社會投資和社會經濟生產，創造新的社會經濟價值。第五，社會服務發揮的第五種功能作用是社會風險的預防，重點是未雨綢繆的服務。第六，社會服務發揮的第六種功能作用是發展性和能力建設性服務，例如教育和專業培訓。第七，社會服務發揮的第七種功能作用是促進全人發展，提升服務對象的主體性。第八，社會服務發揮的第八類功能作用是綜合性、全面性、發展性和連續性，覆蓋前述功能。簡言之，現代社會服務體系發揮功能作用多種多樣，而且功能作用也存在鮮明的層次結構。

現代社會服務體系在風險社會中扮演著重角色，成為個體身心健康，家庭幸福美滿，國家繁榮富強，社會和諧穩定的制度保障。綜觀人類社會歷史，社會服務通常扮演積極性、建設性和消極性、破壞性角色。一般來說，衡量社會服務活動建設性與破壞性兩類角色的主要標準是，社會服務活動是否增進個人、家庭、社群和整個社會的福利和生活質量？是否能有效解決或緩解社會問題，將社會問題控制在可以接納或容忍的范圍之內?是否社會服務投入的人力、物力、財力能夠成效理想？綜觀英美福利國家歷史經驗，現代社會服務體系扮演的角色并非先天固有和一成不變，相反，社會服務體系發揮功能作用和扮演角色高度依賴整體制度安排和制度設計質量。

六、現代社會服務體系的理論政策涵義與議題

中國現代社會服務體系建設面臨諸多基礎理論政策和爭論議題，例如主流社會價值觀與社會服務的關系，社會服務體系與社會福利制度的關系，社會服務與社會政策的關系，社會服務與社會立法的關系，社會服務體系與社會保障體系的關系，公共服務與社會服務的關系，社會服務與福利服務的關系，社會服務與社會工作的關系，社會服務與民政工作的關系，社會服務與志愿、慈善公益服務的關系，社會服務與社會組織的關系，普惠性社會服務與選擇性社會服務的關系，公民社會權利地位與公民社會服務身份資格的關系，全球性、地區性社會服務和國家性社會服務之間的關系，醫療衛生服務、教育服務、住房服務、社會保障服務、福利服務等各類不同亞體系之間的相互關系，“去商品化”和福利性質的社會服務與商業化、市場化服務之間的關系等，均從不同角度涉及現代福利制度建設，涉及國家、市場、公民社會之間的關系，涉及社會政策、社會立法與社會治理體系之間關系，涉及政治現代化、經濟現代化、社會現代化和文化現代化，涉及中華民族偉大復興“中國夢”，涉及治國理政和執政為民政治理念，涉及全面建成小康社會和締造幸福美好生活等戰略議題。鑒于篇幅所限，本文只能集中討論幾種最基本、最重要、最關鍵和最緊迫的理論政策議題。

第一，社會主流價值觀、主導價值理念、價值目標與社會服務的關系，這是政治、社會和福利哲學研究的核心問題。價值觀、價值理念和目標定位決定服務高度。綜觀人類社會發展歷史，我們可以清晰地看到價值觀在社會制度建設中發揮基礎、核心和靈魂作用。從某種意義上說，現代社會制度安排與社會福利制度就是圍繞某些人類普世價值構建的。因為政治哲學主要探討人的本性或本質，國家起源和權力基礎，社會經濟制度原理，道德或價值取向根據，公平或正義的實質，以及人類最好政治制度和最好生活方式等基本問題。①[美]史蒂芬·B·斯密什：《耶魯大學公開課.政治哲學》，賀晴川譯，北京：北京聯合出版公司，2015，第1頁。簡言之，價值觀的質量和高度決定社會服務的質量和高度，社會服務是以價值觀為本的服務。

第二，社會服務體系與社會福利制度關系是社會服務體系核心理論政策和爭論議題之一。從廣義社會福利制度框架角度看，社會服務體系是其中最基本、最重要和最關鍵的組成部分。綜觀人類社會福利制度發展規律，世界各國最先建立的普遍都是以社會救助與社會保險為主體，主要功能作用是“經濟保障”為主的“社會保障體系”，社會服務的層次結構相對較低。1911年辛亥革命以來百年發展歷史證明，中國現代社會福利制度建設路徑同樣是以“社會保障”體系為主，目前福利制度由社會保障為主戰略升級以社會服務為主的條件已成熟。②劉繼同：《社會福利制度戰略升級與構建中國特色福利社會》，《東岳論叢》，2009（1）。

第三，公共政策與社會政策，公共服務與社會服務關系是核心理論政策和爭論議題之一。20世紀90年代以來，伴隨公共管理學院興起和公共管理碩士(MPA)課程急劇增多，公共政策、公共管理和公共服務等概念、理論也隨之進入中國，并迅速成為關注熱點。2004年以來，公共服務概念迅速流行，“公共服務均等化”成為時髦詞匯和國家公共話語。中國公共政策、公共管理、公共服務的典型案例是國家制定十二五公共服務發展專項規劃。按照規劃界定，“基本公共服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務”。這個概念中存在諸多基礎性理論政策問題。①張志剛：《國務院印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，中國新聞網，http:\www.chinanews.com，2012-07-20。一是用概念解釋概念，實質是沒有真正認知、理解和抓住公共服務的本質屬性與基本特征。二是政策劃分為基本公共服務，廣義上公共服務，公共安全和國防安全等領域四類公共服務。三是經濟學的“基本需求和民生需求”概念，而非社會福利與社會服務的“基本需要”概念。四是最大理論政策缺陷是沒有區分公共政策與社會政策，公共服務與社會服務重要差別。②劉繼同：《公共政策與社會政策的區別和中國政府職責范圍角色的戰略定位》，《社會科學評論》，2011（2）。簡言之，公共政策與社會政策，公共服務與社會服務存在重要的結構性差異，關鍵是反映政府職能角色的制度分層與結構層次，實質是政府職能角色范圍內容與優先領域，精髓是反映政治現代化和社會現代化，主題是福利現代化發展狀況，反映全體公民生活質量和健康福祉。

第四，目前，社會服務與社會保障的關系是最困擾國人的核心理論政策和爭論議題之一。社會保障概念是20世紀80年代中期由中國學者從美國引入的。在城鄉經濟體制改革背景下，中國社會保障概念被官方接納和賦予其中國版內涵外延。總體來說，中國社會保障概念是個“大”概念，社會福利是個“小”概念，中國特色社會保障制度框架涵蓋社會救助、社會保險、社會福利、優撫安置等體系，缺乏社會服務概念。③何曉玲：《“社會保障”還是“社會服務”——社區服務發展再思考》，《中國社會工作》，1997（4）。不言而喻，中國社會保障概念官方界定的習慣恰恰與西方和世界各國學術傳統相背離④尚曉援：《“社會福利”與“社會保障”再認識》，《中國社會科學》，2001（3）。，西方國家社會福利制度安排和學術傳統均是：社會保障是個小概念，社會福利是個大概念。而且，按照英國社會政策與社會服務體系制度模式，社會保障主要是由“經濟保障”性質的社會救助、社會保險和家庭津貼三部分組成，是現代社會服務體系框架中最為基礎的組成部分。社會保障與福利服務、住房服務、教育服務、醫療衛生服務的最大區別是其經濟保障功能，后者的基本功能和最大特征是“專業化服務保障”。換言之，英式社會保障服務不需要太多專業訓練，而其他社會服務則需要專業化社會服務。簡言之，中國社會福利制度戰略重點已由經濟保障式社會保障，升級為服務保障式社會服務。

第五，社會服務與福利服務關系，或者社會服務與民政工作的關系，既是中國特有的社會政策與社會福利理論議題，又是中國特色社會福利制度框架建設面臨的核心議題。眾所周知，按照國務院職能分工和三定方案，民政部主要負責孤殘兒童、殘疾人、老年人、復退軍人軍屬和貧困人群福利政策制定和福利服務提供，是典型福利服務，或是英式的個人化社會服務，這些服務對象基本都是生活狀況最困難、最可憐、最可愛和最弱勢社會群體。⑤崔乃夫：《當代中國的民政(上、下冊)》，北京：當代中國出版社，1994，第3頁。同時，由于每位老弱病殘、鰥寡孤獨、孤殘兒童和困境家庭的基本需要和特殊需要不盡相同，迫切需要個性化與專業化的福利服務，因此專業化社會工作者應運而生。某種意義上說，沒有福利服務體系和現代社會福利制度，就沒有專業社會工作者存在的基礎。這部分解釋了為什么說：“中國民政工作就是中國特色社會工作”的傳統說法和社會共識。①袁華音：《民政工作與社會工作趨合論》，《社會學研究》，1993（4）。簡言之，社會福利服務是現代社會服務體系重要組成部分，專業社會工作者是福利服務的主要提供者。

七、志愿服務在現代社會服務體系中的歷史性定位

中國社會志愿服務方興未艾，標志中國社會尚處于現代化早期階段，它為中國特色現代社會福利制度、社會服務體系建設與社會福利運動奠定廣泛多樣堅實的社會文化基礎。志愿服務弘揚和倡導的生命價值、平等、博愛、慈善、公益、福利、參與、權利、責任、義務、奉獻、犧牲、服務、給予、關愛、利他、幫助、尊重、需要、理解、成長、意義、互助、自助等現代性價值理念。志愿服務理念和文化深入人心，志愿服務活動越來越多成為所有公民的自覺行為，正在實現“要我做”向“我要做”戰略升級，全國各地廣泛多樣志愿服務活動，形式多樣的志愿服務組織，各級政府制定有關的志愿服務政策法規，為中國社會福利運動和制度建設奠定堅實社會基礎，志愿服務運動成為中國社會福利的“熱身運動”，創造多方面條件經驗。②[英]賈森.安奈茲等：《解析社會福利運動》，王星譯，上海：格致出版社，2011，第11頁。

最為重要的是，在目前全國各地、各行各業志愿服務活動風起云涌，日益普及高漲的背景下，如何從世界和中國歷史發展規律的角度，全面、科學地為志愿服務定性和定位，確保志愿服務持續、穩定和健康發展，發揮其應有的功能作用。眾所周知，西方現代社會福利制度與社會服務體系起源于人身依附性、宗教慈善、志愿服務、民間互助、社區服務、行業協會。這些服務的共同特點,一是非正規服務，責任主體都是民間社會，二是服務的非專業化，三是服務通常局限地方化、社區化與特定人群。這些歷史特征決定志愿服務、慈善服務、公益服務、傳統社區服務均是工業化與現代化社會出現之前的主流服務模式，是國家正規福利服務的“前奏”。有鑒于此，從歷史發展階段的角度看，目前中國社會發展水平相當或近似于19世紀70年代的英國“慈善組織會社”時期，19世紀90年代至20世紀30年代的美國“進步時代”，志愿、慈善、公益服務涌現。③Leiby, J.A .History of Social Work and Social Welfare in the United State(1815-1972).New York:Columbia University Press, 1978:5.這意味中國志愿服務是現代專業社會服務孕育萌芽和前期準備的時期，歷史定性、定位清晰。需要強調的是，中國與英美截然不同的歷史環境是，英美國家志愿、慈善、公益服務和專業服務同時起步，各種性質和類型服務并存共生，并在專業化過程中逐步走向專業化服務之路。相反，中國是各式各樣專業服務和大量專業技術人員存在的歷史背景下，非專業和非正規志愿、慈善、公益服務作為社會組織和社會管理手段出現，志愿慈善公益服務行政化色彩濃厚。

目前，中國社會治理、社會發展和全面建成小康社會面臨最大挑戰和社會政策議題是，如何在盡可能短時間里，盡快使非專業的志愿、互助、慈善、公益服務升級為專業化服務？如何將自助互助、志愿服務、慈善服務、公益服務和社區服務既納入法治化和協會法人管理軌道，又充分保留這些“非專業化”服務的自發性、志愿性、民間性、社區性和社區性自治？綜觀美國社會發展歷史經驗，尤其是醫學、法學、教育學、心理學、社會學和社工專業服務發展歷程，專業化服務體系建設關鍵問題是：如何妥善處理好行政權威和專業權威關系？①Starr, Paul.The Social Transformation of American Medicine:The Rise of a Sovereign Profession and the Making of a Vast Industry.New York:Basic Books, Inc, 1982:v.換言之，如何妥善處理國家與社會關系？如何科學劃分國家與社會的邊界與責任邊界？如何既使社會充滿活力，自主發展，高度自治，又使社會安定團結，和諧有序，可持續發展？如何充分發揮各類專業技術人員專業智慧和能力，實施專業服務治理，發揮社會福利制度，尤其是醫療衛生、教育、住房與城鎮規劃、社會保險、社會救助、福利服務等專業化社會服務體系的社會穩定器、社會投資機制、社會預防原理和社會經濟協調發展的制度優勢與功能，以及時回應和有效解決錯綜復雜和形形色色的社會問題，提高全體中華兒女的健康福祉水平？這既是中國社會現代化面臨的嚴峻挑戰，又是中國社會結構轉型時代賦予我們獨特歷史任務。簡言之，中國志愿服務運動的發展方向是盡快由非專業利他服務戰略升級為專業化社會服務，寬松環境、專業協會、專業教育、在職培訓、經驗研究、理論自覺、專業反思是成功經驗。②黃海波：《美國宗教社會學發展的三大支柱：專業協會、經驗研究與理論自覺》，載金澤、李華偉編：《宗教社會學》，北京：社會科學文獻出版社， 2014。

八、簡要討論與基本結論

新世紀以來，中國社會發展逐漸進入了新的發展階段，最重要特征是單純“經濟增長型發展”模式已走到盡頭，經濟與社會均衡、協調發展，經濟政策與社會政策并舉被提上了議事日程，中國社會政策、社會立法、社會福利和社會服務時代來臨，中國特色現代社會福利制度和福利國家建設主題與關鍵就是建構中國版現代社會服務體系。現代社會服務體系建構過程是國家治理能力現代化和全面建成小康社會的社會現代化過程。

現代社會福利制度和社會服務體系是人類文明重要的社會制度安排。只要走上社會現代化之路的國家與社會，都需要發展現代社會福利制度與社會服務體系，以應對和解決社會現代化帶來的諸多社會問題，如貧困、愚昧文盲、疾病、居無定所、就業、工傷、老年問題，尤其是現代社會服務體系成為現代社會福利制度的主體部分，成為政府主要職能和責任范圍。綜觀世界各國，英國式社會政策、現代社會服務體系和專業社會工作者是最符合人性的制度。現代社會服務體系主要由醫療衛生服務、基礎教育服務、住房和家庭服務、社會保障服務(主體是社會保險和就業援助、社會救助服務、家庭津貼)、社會福利服務，共計五部分組成；中國社會福利制度發展戰略重點是由以社會保障體系為主，上升為以現代社會服務體系為主；更為重要的是，現代社會服務體系功能作用和專業服務存在高低不同水平和多樣層次結構，以物質幫助和金錢給予為主的物質福利是最低的服務層次，專業性最低，不需要專業化能力，相反，情感調節、家庭治療、靈性關懷和生命意義等是最高層次社會服務，專業化要求較高；社會服務與專業化社工服務是“一體兩面”，經濟保障與服務保障相互促進，構成綜合服務；中國特色現代社會服務體系框架建設發展方向是福利化、法治化、專業化、體系化和綜合性。中國現代社會服務體系建設核心與精髓是社會現代化和社會福利制度現代化，實質是中國版福利國家與福利社會建設，關鍵是運用福利性、專業化與個性化社會服務方法解決社會問題，最終目標是提高公民生活質量與全社會總體福利水平，實現建成中國版小康社會的戰略目標。

改革開放尤其是在四個全面戰略布局，兩個百年目標和社會治理背景下，中國社會發展和社會政策議程的最關鍵問題是，如何妥善處理國家與社會的關系？如何妥善處理行政權威與專業權威關系？如何既使社會充滿活力，又使社會安定有序，實現國家與社會良性互動？眾所周知，在社會結構分化日益加深與勞動分工日益加細，社會矛盾、社會風險與社會問題急劇增多，社會建設現實和制度建設困境迫切專業知識、專業訓練和專業智慧的宏觀處境下，充分發揮醫護人員、司法人員和律師、教師、社會工作者等專業人員專業智慧，實現專業化社會服務治理，以有效防范社會風險，化解社會矛盾，增強全民獲得感，提高全民健康福祉，這既是人類文明賦予國人的崇高使命，又是中國向世界提交中國道路和中國模式的“必答題”。

(責任編輯：衛小將)

□社會政策

Modern Social Services System Construction of China:
The Role of Voluntary Service in Modern Social Services System

LIU Ji-tong

Abstract:Modern social services system mainly consists of the following 5 parts:medical and health services, basic education services, housing and family services, social security (including social insurance, employment assistance services, and social assistance services), and social welfare services.The structure of modern social services system is diverse, where material and money assistance belongs to the lowest level, and emotional regulation and spirituality care is at the highest level.Modern social services system and professional, personalized social work services could not be separated, in which two halves make a whole and could be promoted mutually.Important strategy point of Chinese social welfare system development has become modern social services system, replacing the original social security system.The development direction of Chinese style modern social services system framework construction is welfare, institutionalized, professional, systematic and comprehensive system.In addition, the core and essence of modern social services system construction is social modernization and social welfare system modernization, the nature is Chinese style welfare state and welfare society construction, the key is to solve social problems with welfare, specialized and personalized social service methods and skills, and the ultimate goal is to improve the quality of individuals’ life and the general welfare of the whole society.

Key words:the social service system; the social welfare system; volunteer service

作者簡介：劉繼同，北京大學衛生政策與管理系教授，主要研究方向為社會政策與社會福利。（北京，100191）

基金項目：國家社會科學基金重點項目“中國特色現代社會福利體系建構研究”(15ASH008)階段成果。