法治視域中黨的執政能力提升之思考

趙偉強　盧永鳳

（1.山東廣播電視大學　山東　濟南　250014；2.山東女子學院　山東　濟南　250002）

法治視域中黨的執政能力提升之思考

趙偉強1盧永鳳2

（1.山東廣播電視大學山東濟南250014；2.山東女子學院山東濟南250002）

堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國的題中應有之義。當前，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，必須把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，更好地發揮法治的引領和規范作用，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，保障立法機關、行政機關、司法機關依法履行職能。在堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的進程中不斷提升黨的執政能力。

法治黨的執政能力提升

黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。加強黨的執政能力建設，是時代的要求、人民的要求，是關系中國社會主義事業興衰成敗、關系中華民族前途命運、關系黨的生死存亡和國家長治久安的重大戰略課題。我們黨通過深刻總結我國社會主義現代化建設的經驗和教訓。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國。”由上可見，在依法治國的基本方略下，必須運用法治思維和法治方式，不斷提升黨的執政能力，保證中國共產黨在世界形勢深刻變化的歷史進程中始終走在時代前列，積極應對國內外各種風險和考驗，在建設中國特色社會主義的歷史進程中始終成為堅強的領導核心。

當前，中國特色社會主義法律體系已經形成，黨的依法執政能力不斷增強，依法行政水平不斷提高，法治國家、法治政府、法治社會一體建設正在穩步推進。同時，必須清醒看到，同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現為：立法的針對性、可操作性不強，科學性、民主性、統一性有待提高；有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈；一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。這些問題，不僅違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，而且妨礙黨和國家事業發展，嚴重影響黨的執政能力的提升。要解決這些問題，必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來。

一、完善以憲法為核心的，統一的、完備的社會主義法律規范體系

法律是治國之重器，良法是善治之前提。伴隨社會主義建設事業的推進，新情況、新問題會不斷涌現，需要緊跟實踐的腳步，不斷豐富和完善社會主義法律規范體系。在我國，國家的一切權力屬于人民。在黨領導人民制定憲法法律過程中，不僅要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，而且要恪守以民為本、立法為民理念，推進科學立法、民主立法，使法律法規有針對性，增強可操作性，真正反映人民意志、得到人民擁護和支持。

堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。在我國，憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。我國現行立法體制中，既有權力機關立法，也有行政機關立法；既有全國人大及常委會立法，也有地方人大及常委會的立法；既有中央政府立法，也有地方政府立法。從法律規范的存在形式來看，除憲法、法律外，還有行政法規、地方性法規、規章和其他規范性文件。在此種體制下，容易出現內容與憲法相抵觸的法律文件。這不僅需要在立法過程中要認真審議，而且還需要健全和完善憲法監督制度，實施違憲審查，對違憲的法律文件進行改變或撤銷，確保以憲法為核心的、統一的法律體系的發展和完善。十八屆三中全會廢除了實行五十余年，多年來頗受爭議的勞動教養制度，體現了我們新一代黨和國家領導人完善以憲法為核心的、完備的社會主義法律體系的決心。

二、規范行政執法，提高政府公信力，加快法治政府建設進程

“法貴在行”，實施法律是所有國家機關的任務，但最重要、最關鍵的還是國家行政機關。據統計，我國80%的法律、90%的地方性法規和所有的行政法規、規章都是由行政機關來執行的。行政執法涉及社會、經濟、文化、生活等各個領域，與人民群眾的生活休戚相關，在我國整個執法體系中居于重要地位。政府公信力體現的是政府的信用能力，反映了公民在何種程度上對政府行為持信任態度，也是黨的執政能力的重要體現。因此，作為政府活動的重要內容——行政執法與政府公信力、黨的執政能力有著密切關系。然而，綜觀我國現階段行政執法狀況，依然存在許多問題，例如腐敗案件頻發，人民群眾反應比較強烈；執法機關職責不清、配合不力，執法權限沖突影響執法效果；粗暴執法，漠視人權；執法信息不透明，忽視公眾權利；對行政執法行為的監督制約機制不夠健全；一些行政執法工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，執法能力和水平有待進一步提高；執法熱點事件和群體性事件時有發生等等。這些現象不僅損害人民群眾的利益，也嚴重損害了黨和政府的形象，影響了政府公信力的提高和黨的執政效果。所以，各級黨委和政府必須采取相應措施從各個方面規范行政執法行為，創建職能設置合理、執法嚴明、公開公正、權責統一、權威高效的行政執法體制，提高政府公信力，加強黨的執政能力。

（一）轉變執法理念，建設高素質的行政執法隊伍

黨的執政能力、政府公信力通過公務人員的具體行為來體現，所以，提高黨的執政能力、政府公信力，要有一支高素質的執法隊伍。首先，行政執法人員要拋棄“官本位”思想，樹立“以人為本、執法為民”理念。明確自己的言行直接關系到政府公信力，體現黨的執政能力。心懷全局，時刻按照相關法律規范和道德規范嚴格要求自己，在執法過程中自覺嚴格執法、公正執法、文明執法、熱情執法。其次，要健全行政執法人員持證上崗制度，對擬上崗執法人員要進行相關法律知識和業務培訓，并經考核合格，取得行政執法資格才能上崗執法。嚴格禁止無行政執法資格的人員履行行政執法職責，對被聘用履行行政執法職責的合同工、臨時工，要堅決調離行政執法崗位。最后，要健全紀律約束機制，加強廉潔執法教育。行政執法人員要認識到腐敗對政府形象的強烈沖擊，自覺抵制腐敗，并積極同腐敗行為作斗爭。

（二）合理配置執法權，創新執法體制，明確執法責任

針對行政執法中存在的多層執法、多頭執法、交叉執法、執法缺位等問題，必須明確行政執法主體，合理配置執法權，使各執法主體權責明確。從縱向上要改變不同層級部門之間的“職責同構”現象。根據屬地和效率的原則，科學劃分不同層級部門之間的執法權限，減少行政執法層次。在橫向上，執法機關要權責明確，關系順暢。根據法律、法規的規定，梳理執法依據，明確職權、職責。在執法權存在交叉的情況下，要注意銜接、配合。既要避免重復執法加重行政相對人的負擔，也要避免出現執法缺位，放縱違法行為。在合理分配執法職權的基礎上，確定不同執法部門及機構、執法人員的具體執法責任。根據行政執法部門和行政執法人員違反法定職責的不同情形，依法確定其應當承擔責任的種類和內容。任何違反法定職責的不作為和亂作為的行為，都必須承擔相應的法律責任。

（三）規范執法行為，創新行政執法方式

行政執法機關要自覺在憲法和法律范圍內活動，嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責。沒有法律、法規、規章依據，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織權益或者增加其義務的決定。加強程序制度建設，細化執法流程，明確執法環節和步驟，保障程序公正。平等對待行政相對人，同樣情形同等處理?？茖W合理細化、量化行政裁量權，完善適用規則，嚴格規范裁量權行使，避免執法的隨意性。處理違法行為的手段和措施要適當適度，盡量避免或者減少對當事人權益的損害。健全行政執法調查規則，規范取證活動。在實際行政執法活動中，要關愛弱勢群體，充分了解實際情況，做到多溝通、多協調，堅持“剛柔并濟、柔性優先、以柔克剛”的指導原則，在親民行動中破解各種難題。注重執法藝術，堅持文明執法，嚴禁野蠻執法，粗暴執法。不斷創新執法方式，豐富執法手段，堅持管理與服務并重、強制與合作結合，注重人權保障，增強現代服務意識，積極回應公眾訴求。努力實現執法成本小、執法效果最大化、法律效果與社會效果的統一的行政執法目標。

（四）完善信息公開制度，嚴守執法程序，推行陽光執法

陽光是最好的防腐劑。堅持依法行使行政執法權力，應當積極推進行政執法權力運行程序化和公開透明，確保行政執法機關和執法人員嚴格依照法律規定的權限、程序履職盡責。行政執法機關要按照職權法定、程序合法的要求，根據法律、法規、規章立、改、廢情況及時調整、梳理行政執法依據，明確執法職權、機構、崗位、人員、責任、運行程序和監督措施等，并通過網站、公報或其他途徑向社會公布。為使行政執法得到理解、配合，保證執法活動順利進行，執法信息不僅要公開、透明，而且要全面、準確、及時、具體，確保公民的知情權、參與權、表達權、監督權。對影響或可能影響社會穩定、擾亂社會管理秩序的虛假信息或者不完整信息，應當及時發布準確信息，以免不良信息混淆視聽，危及社會穩定。嚴格規范行政執法自由裁量權的行使，細化、量化裁量基準，公開裁量范圍、種類和幅度。積極探索執法投訴和執法結果公開制度。通過完善各種信息公開制度，使行政執法行為置于公眾監督之下，不僅有利于提高行政執法質量，也有助于政府公信力的提高。

三、尊重司法規律，確保司法公正，提高司法公信力

公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。尊重并運用司法規律，確保司法公正，維護司法權威是衡量執政黨執政能力的最重要標志之一。1999年憲法修正案明確將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫進憲法，這一治國方略作為執政黨意志的體現，本應更能凝聚全黨共識，堅定人民對法治發展的信心，但在其貫徹的過程中也出現了動搖和游移，甚至出現“人治回潮”的不正?，F象。近些年來，“信訪不信法”，“維穩”的成本巨大；黨政領導干預司法；司法公信力水平不高等問題的出現，究其原因，還是政黨與司法關系未能合理定位，司法公正、權威性受到質疑，導致司法功能未能充分發揮，司法沒有成為維護社會公平正義的最后一道防線，影響了司法公信力，引發對黨的執政能力的質疑。

（一）合理定位黨與司法機關的關系，確保司法機關依法獨立行使職權

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，司法機關依法獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，但必須堅持黨在政治上、思想上、組織上的領導，正確處理好黨的領導與依法獨立行使職權的關系，理順司法機關與同級黨委、人大、政府之間的關系，改變司法權弱化的狀況。各級黨政機關和領導干部要保障司法機關依法獨立公正行使職權。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。

（二）推進嚴格司法，保障司法公正，維護司法權威

明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗。堅持以事實為根據、以法律為準繩，在準確客觀地認定事實的基礎上，不僅要達到裁判結果的實體公正，還要保證司法過程的程序公正。繼續推進以審判為中心的訴訟制度改革，完善立案、偵查、起訴等階段的制度規定，嚴格依法收集、固定、保存、審查、運用證據，確保認定案件事實的證據要經得起法律和實踐的檢驗，從各方面保證裁判的公正。反對某些人以所謂的“絕對服從黨的領導”干涉司法機關獨立辦案，“以黨代審”的做法容易導致辦案不公，也使黨在人民心目中的形象和威望大打折扣，嚴重損害黨的執政能力。針對行政訴訟中出現的案件受理難、審理難、執行難等諸多問題，要擴大行政訴訟受理范圍，支持法院依法受理行政案件、健全制度督促行政機關依法出庭應訴、尊重并執行法院生效裁判。完善對妨礙司法機關依法行使職權、拒不執行生效裁判和決定、藐視法庭權威等違法犯罪行為進行懲戒的法律規定。

（三）推進司法體制改革，優化司法職權配置

司法體制改革是指國家司法機關和國家司法制度，在憲法規定的司法體制基本框架內，實現自我創新、自我完善和自我發展，建設中國特色社會主義現代司法體系和司法制度。健全司法機關各司其職，相互配合、相互制約的體制機制。首先要改革司法機關相互關系以及其在刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟中職權配置；其次要改革司法機關內部權力運行機制，繼續優化內部工作機構設置和管理機構的分工，合理劃分上下級審判、檢察機關的工作職能，形成配置科學、運行順暢、公開透明的司法工作機制；再次改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離，推動實行審判權和執行權的分離；最后要繼續推進司法隊伍建設，加快司法機關工作人員分類管理制度的改革，完善有利于各類工作人員各盡其能的管理體系。完善司法隊伍管理和保障制度，不斷提升司法人員獨立行使職權抵御不當干預的能力。

（四）保障人民群眾參與司法，加強人權司法保障

堅持人民司法為人民，依靠人民推進公正司法，通過公正司法維護人民權益。在各種司法活動中保障人民群眾參與，要構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，依法及時公開司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，消除暗箱操作，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。保障司法調解、司法聽證、涉訴信訪、訴訟過程中當事人和參與人的知情權、陳述權等各種權利的實現，落實相關法律制度，完善司法監督，及時糾正違法侵犯人權的行為，切實解決執行難，保障當事人合法權益的實現。通過人民群眾參與司法，可以使其了解司法全過程，消除對司法過程和結果的種種猜忌和疑慮，而人權司法保障的加強，可以使其感受到司法的權威，從而提高司法公信力，使黨的執政目標順利實現。

四、完善法治監督，構建有力的法治保障體系

“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。十八大以來的反腐成果表明，必須要把權力關在制度的籠子之內，強化權力運行制約和監督體系，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。在黨的領導下，要確保各項國家權力正當行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，健全組織法制和程序規則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。缺乏有效的監督制約，只會導致腐敗行為的爆發，嚴重損害黨和人民的利益。

（一）強化對行政權力的制約和監督

加強對政府內部權力的制約，是黨對行政權力制約的重點。對權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度，防止權力濫用。完善政府內部上下級之間的層級監督，保障和支持審計、監察等部門依法獨立行使監督權。完善糾錯問責機制，重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、罷免等制度。

（二）加強對司法活動的監督

人民檢察院是我國的法律監督機關，要完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督。要依法規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為，嚴禁私下接觸、泄露案情、收受財物等違法違紀行為。堅決破除各種潛規則，堅持法律面前人人平等，絕不允許法外開恩，杜絕關系案、人情案、金錢案的發生。堅決反對和克服特權思想、衙門作風、霸道作風，堅決清除司法領域的害群之馬。

（三）建立科學有效的權力制約監督機制

黨的領導是我們各項事業成功的根本保證，要形成有效地法治監督體系，必須堅持民主集中制，充分發揮黨的領導核心作用。我國的根本政治制度是中國共產黨領導下的人民代表大會制度，人民代表大會和以其為基礎而建立起來的國家機關共同構成我國國家機關體系。在各級人民代表大會代表人民掌握全權的前提下，按照法定分工、統一協調，共同實現國家權力。因此，在構建法治監督體系時，必須同時加強黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督、社會監督等制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。

（四）健全反腐倡廉法規制度，保持反腐工作常態化

腐敗行為對黨的執政能力造成嚴重沖擊，加強黨的執政能力建設，必須保持對腐敗行為的高壓態勢和零容忍態度。但反對腐敗行為必須有明確的法律依據，依據法定程序進行。因此，加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作統一領導，需要強化反腐敗體制機制創新和制度保障，健全反腐倡廉法規制度體系，不斷完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、領導干部報告個人有關事項、任職回避等方面法律法規，讓反腐工作在良好的法治環境下保持常態化，使各級領導干部對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法，自覺抵制形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風。

五、健全、完善的黨內法規體系，依法管黨治黨

依法治國、依法執政，既要求黨要依據憲法法律治國理政，也要求黨要依據黨內法規管黨治黨。黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是加強執政黨建設，建設社會主義法治國家的有力保障。要建設好、管理好一個擁有八千多萬黨員的執政大黨，必須完善黨內法規體系。只有法規制度健全了，將黨內法規體系納入法治體系建設，依法治黨，依法管黨，才能深化和推動黨的建設，才能使黨領導的各項事業順利推進，充分體現黨的執政能力。

我們黨執政60多年以來，制定了大量黨內法規和規范性文件，為規范黨組織工作和黨員行為，增強黨的創造力、凝聚力和戰斗力提供了重要的制度保障。但是隨著國際形勢、國情、黨情的深刻變化，對黨內法規體系的完善提出了新的要求。一方面，舊的法規制度中存在的不適應、不協調、不銜接、不一致等問題日益突出，有損于黨內法規制度的嚴肅性和權威性，直接影響到黨內法規制度的貫徹執行。為此黨中央于2012年6月部署了集中清理工作，2013年7月，中央發布了第一階段清理決定，2014年11月，中央再次發布清理決定，標志中央黨內法規和規范性文件集中清理工作全部完成。另一方面，要根據新形勢、新情況、新問題制定新的黨內法規制度。為此要完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，從源頭上消除黨內法規的矛盾和沖突。通過這些工作的開展，使黨內法規體系更加健全，形成以黨章為核心的配套完備的黨內法規制度體系，同時注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。

在法治視域中提升黨的執政能力，要堅持把立黨為公、執政為民具體深入地落實到各項工作中去，實現科學立法、嚴格執法、公正司法，模范守法，促進國家治理體系和治理能力的現代化。在堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的進程中不斷加強黨的執政能力，推動中國特色社會主義建設事業的蓬勃發展。

［1］國務院全面推進依法行政實施綱，2004年3月.

［2］中國共產黨第十六屆中央委員會第四次全體會議中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定.

［3］中國共產黨第十八次全國代表大會報告.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗.

［4］中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定.

［5］中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定.

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1007-9106（2016）10-0010-05

趙偉強（1973—），男，山東廣播電視大學文法學院副教授；盧永鳳（1974—），女，山東女子學院基礎部副教授，博士。