農(nóng)民合作組織發(fā)展中的政府功能優(yōu)化

黃成華

（廣東醫(yī)科大學社科部　廣東　東莞　523808）

農(nóng)民合作組織發(fā)展中的政府功能優(yōu)化

黃成華

（廣東醫(yī)科大學社科部廣東東莞523808）

農(nóng)民合作組織是在社會主義新農(nóng)村建設中涌現(xiàn)出的新鮮事物，推進其發(fā)展具有重大而深遠的歷史意義。但農(nóng)民合作組織的不規(guī)范運作阻礙了其發(fā)展。政府要進行自身功能的優(yōu)化，實現(xiàn)對農(nóng)民合作組織從控制到扶持的轉(zhuǎn)變，引導農(nóng)民合作組織關注點從民生到民權的轉(zhuǎn)變，完成對農(nóng)民合作組織從“硬治理”向“軟治理”的轉(zhuǎn)變，促進農(nóng)村社區(qū)復合式治理模式的形成。

農(nóng)民合作組織政府功能優(yōu)化復合式治理

為了加強農(nóng)村物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明的建設，政府實行了一系列行之有效的支農(nóng)、惠農(nóng)和富農(nóng)政策。早在2005年的《十一五規(guī)劃綱要建議》里，中央就做出了進行社會主義新農(nóng)村建設的英明決策。農(nóng)民合作組織是在社會主義新農(nóng)村建設中涌現(xiàn)出來的新鮮事物，是新農(nóng)村建設的主心骨，扮演著擔大綱、挑大梁的核心角色，承載著帶領農(nóng)民脫貧致富奔小康的責任和使命。在農(nóng)民合作組織的帶領下，社會主義新農(nóng)村建設開展得紅紅火火，熱熱鬧鬧，煥發(fā)出勃勃生機，使得農(nóng)村面貌日新月異，煥然一新。

一、農(nóng)民合作組織的不規(guī)范運作迫切要求政府功能的優(yōu)化

在農(nóng)民合作組織取得巨大成效時，也摻雜著不和諧的雜音。一些農(nóng)民合作組織缺乏實體經(jīng)濟的支撐。有些地方政府對農(nóng)民合作組織的支持也僅僅停留在口頭層面上，沒有從資金層面上進行扶持，致使許多農(nóng)民合作組織處于自我發(fā)展、自謀出路、困難重重的狀態(tài)。一些農(nóng)民未能合理地界定農(nóng)民合作組織的功效，而把其作為與農(nóng)村基層政權進行爭權奪利的工具。個別農(nóng)民合作組織的運作沒有在法律規(guī)范的框架下有序開展，沒有受到政府相應的監(jiān)管。有些地區(qū)由于缺乏對農(nóng)民合作組織的管理規(guī)范，個別農(nóng)民合作組織甚至成為一些不法分子非法集資的工具，他們以發(fā)展農(nóng)民合作組織為幌子，進行經(jīng)濟詐騙，利用農(nóng)民追求快速致富的心理，以高額回報為誘餌吸受農(nóng)民的儲蓄，榨取農(nóng)民的血汗錢。河北邢臺隆堯縣三地農(nóng)民專業(yè)合作社涉嫌非法集資80多億元，集資人數(shù)超10萬人，涉及到全國16個省市。［1］農(nóng)民合作組織處于行為失序和管理真空的狀態(tài)。由農(nóng)民合作組織的不規(guī)范運作而引發(fā)的農(nóng)民利益受損，既影響了農(nóng)民合作組織自身的發(fā)展和壯大，違背了農(nóng)民合作組織成立時的初衷，也影響了其正常功能的發(fā)揮，延緩了社會主義新農(nóng)村建設的進程。這使得規(guī)范農(nóng)民合作組織的運作這一突出問題被提到了議事日程。

二、政府管理功能的優(yōu)化

（一）對農(nóng)民合作組織從控制到扶持的轉(zhuǎn)變

對農(nóng)民合作組織地位的理解，應該立足于與政府的關系這一范疇。農(nóng)民合作組織不是“二政府”，也不是“二婆婆”，更不是對村“兩委”的取代，而是介于農(nóng)民與村“兩委”之間的中介性組織。但是，農(nóng)民合作組織受慣性的影響，極有可能會突破中介性組織的限制，不安“分”守“己”，而是加入到與地方基層政權爭權奪利的斗爭中，從而影響政府政策的順暢性。故而，一些政府抓住農(nóng)民合作組織對立性的一面，對其不信任，在資格審批方面設置重重障礙，阻礙其發(fā)展與壯大。

農(nóng)民合作組織與政府之間既合作又對立，利弊共存。農(nóng)民合作組織有利于改善民生和民權問題，其興起具有一定的歷史必然性。但發(fā)展農(nóng)民合作組織易與政府產(chǎn)生內(nèi)訌。因此，政府要因勢利導，揚長避短，趨利避害，科學管理，理順政府與農(nóng)民合作組織的關系，適時進行自身角色的轉(zhuǎn)換和功能優(yōu)化，放下“父母官”的姿態(tài)，以農(nóng)民合作組織的發(fā)展壯大來釋放農(nóng)村的活力。政府人為地設置各種條條框框，及對農(nóng)民合作組織的過度限制甚至壓制，會扼殺其生命力，縮小其成長空間。政府要改變對農(nóng)民合作組織不信任的心理狀態(tài)，對其進行“輸血”式扶持，同時增強其自身的“造血”功能。在農(nóng)民合作組織發(fā)展中，政府要合理界定自身的功能界限，建立健全社會服務體系，優(yōu)化社會服務職能，有所為，也有所不為。政府要轉(zhuǎn)變理念，建設服務型政府，從農(nóng)民合作組織的控制者轉(zhuǎn)變成扶持者、引導者和監(jiān)督者。政府要把農(nóng)民合作組織的規(guī)范運行納入到政府工作規(guī)劃中，抓典型，搞試點，以點連線成面。

對農(nóng)民合作組織進行相應的政策指導和資金扶持，夯實其經(jīng)濟基礎，使其擺脫青黃不接、后繼乏人的尷尬局面。對農(nóng)民合作組織的管理成員進行有系統(tǒng)、分批次的培訓，提高其生產(chǎn)經(jīng)營本領，了解和尊重市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。組織農(nóng)民合作組織相互之間的觀摩學習與交流。選派大學生村官，對農(nóng)民合作組織的發(fā)展進行人才扶持、智力支持。充分尊重農(nóng)民合作組織參與農(nóng)村社區(qū)治理的權利，保障農(nóng)民合作組織的合法地位。提高管理農(nóng)民合作組織的水平，制定有針對性的農(nóng)民合作組織管理辦法，明確農(nóng)民合作組織的職責和功能，督促農(nóng)民合作組織在法律法規(guī)的有效規(guī)范下運作，為農(nóng)民合作組織的發(fā)展提供制度保障，保駕護航。調(diào)動廣大鄉(xiāng)村精英的積極性，把政府的頂層設計與民間智慧結(jié)合起來，上下聯(lián)動，共同推動農(nóng)民合作組織的發(fā)展壯大。

（二）引導農(nóng)民合作組織關注點從民生到民權的轉(zhuǎn)變

農(nóng)民合作組織有利于提高農(nóng)民防范自然風險和市場風險的能力。農(nóng)民合作組織的蓬勃發(fā)展，將會直接改善農(nóng)民的民生問題，造就發(fā)達的農(nóng)村生產(chǎn)力。政府要適應傳統(tǒng)體力型農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代智力型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的要求，積極創(chuàng)造條件引導農(nóng)民加入各種農(nóng)民合作組織，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化程度，推動農(nóng)業(yè)社會化大生產(chǎn)的發(fā)展。政府要改變遍地撒網(wǎng)式的培訓方法，有選擇地選擇有發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)民骨干作為科技扶貧對象，采用梯隊化的發(fā)展模式，以先職業(yè)化帶動后職業(yè)化，最終實現(xiàn)共同職業(yè)化，實現(xiàn)從身份式農(nóng)民向職業(yè)化農(nóng)民的轉(zhuǎn)變。

隨著農(nóng)民物質(zhì)生活水平的提高，農(nóng)民的關注點也在悄然發(fā)生著提升。政府要精準把握形勢，順應農(nóng)民關注點的轉(zhuǎn)變，引導農(nóng)民合作組織從關注民生問題逐步轉(zhuǎn)變到民權問題，促進農(nóng)民合作組織功能側(cè)重點的轉(zhuǎn)換，與時俱進。這一功能轉(zhuǎn)換有利于進一步提高農(nóng)民合作組織的凝聚力和向心力。

村莊公共事務是當前農(nóng)民普遍關心的民權問題。要引導農(nóng)民合作組織有序參與到村莊公共事務的治理中來，提高農(nóng)民對村莊公共事務的關注度。分散性的生產(chǎn)經(jīng)營方式使得農(nóng)民對村莊公共事務漠然視之。農(nóng)民合作組織的建立放大了農(nóng)民的利益范圍，使得村莊公共事務與農(nóng)民的利益之間具有直接的關聯(lián)性。農(nóng)民由關心農(nóng)民合作組織的生產(chǎn)經(jīng)營活動而延伸到關心村莊公共事務。這是一種思維邏輯的自然推演。“作為政治力量的因素，農(nóng)民至今在多數(shù)場合下只是表現(xiàn)出他們那種根源于農(nóng)村生活隔絕狀況的冷漠態(tài)度……然而這種冷漠態(tài)度決不是不可克服的。”［2］據(jù)此，農(nóng)民合作組織的興起直接提高了農(nóng)民對鄉(xiāng)村公共事務的關注度，直接改變了農(nóng)民對村莊公共事務漠不關心的態(tài)度，從以前的被動收益轉(zhuǎn)變到主動收益，在私德之外衍生出農(nóng)民的公共道德，改變了農(nóng)民的行動邏輯和處世風格。“農(nóng)民合作組織搭建了一個廣闊的平臺，使村莊公共事務和個人事務邊界模糊化并緊緊結(jié)合在一起，這樣農(nóng)民就會積極主動參與決定村莊治理的方式、內(nèi)容、程序。為了使合作組織更好地發(fā)展，農(nóng)民必然要求村莊治理內(nèi)容轉(zhuǎn)移到與自身福利相關的公共設施供給和公共服務提供上來。”［3］為了更好地進行農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民必然要求分享村莊公共事務的話語權，把控村莊公共事務的發(fā)展方向，避免村莊公共事務“假、大、空”的面子現(xiàn)象，使村莊公共事務真正造福于農(nóng)民。參與村莊公共事務，諸如鋪路架橋、拉線架桿、興修水利之類，不但有利于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，而且能夠提高村莊治理的成效，變外源性政府激勵為內(nèi)源性組織激勵。農(nóng)民對村莊公共事務的關注改變了農(nóng)民各自為陣的局面，改變了“各人自掃門前雪，哪管他人瓦上霜”的農(nóng)民心態(tài)，實現(xiàn)了對農(nóng)民小農(nóng)意識的革命性改造，增加了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應，提高了村莊公共事務治理的績效，使得村莊公共事務名副其實地體現(xiàn)出公益性。

農(nóng)民合作組織催生出新型農(nóng)民，彌補了因農(nóng)民工外出務工而帶來的新農(nóng)村建設主體不足的缺陷。新型職業(yè)化農(nóng)民以農(nóng)民合作組織為平臺，推動社會主義新農(nóng)村建設大繁榮，并共享建設成果。“職業(yè)化的新型農(nóng)民已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的種田農(nóng)民，而是具有合作精神、掌握一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)技能，并組織起來集體參與市場競爭的新型農(nóng)業(yè)勞動者，他們完全有資格擔任新農(nóng)村社區(qū)‘民主自治’的主角。只要政府放下大包大攬的心態(tài)，變控制者、領導者為引導者、服務者，切實為新型農(nóng)民提供均等化的基本公共服務，尊重農(nóng)民的實踐創(chuàng)新，那么職業(yè)化農(nóng)民一定能在科學發(fā)展觀的指引下完成建構農(nóng)村社區(qū)合作共同體的重任。”［4］

（三）對農(nóng)民合作組織從“硬治理”向“軟治理”的轉(zhuǎn)變

政府擔負著公共管理的職責，要引導農(nóng)民合作組織走向正常的發(fā)展軌道。長期以來，政府對農(nóng)民合作組織習慣于采取臨時性的運動式管理方法。這一方式雖然確實發(fā)揮了作用，但其畢竟屬于事后治理的方式，凸顯了短視與急功近利。為此，要形成政府主導型的農(nóng)民合作組織發(fā)展狀況，強化政府在農(nóng)民合作組織發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用，并使之朝制度化、常態(tài)化方向發(fā)展。政府這一職能的確立有賴于自身的轉(zhuǎn)型，即構建責任型政府。“現(xiàn)代責任政府是建立在民主制度上的，以治理為目標的，以實現(xiàn)公共意志、創(chuàng)造公共利益、依法治國、保障人民民主權利、促進經(jīng)濟社會穩(wěn)定有序發(fā)展為責任內(nèi)容的，新的權責統(tǒng)一的政府范式。”［5］

地方基層政府要跳出傳統(tǒng)的行政慣性思維，放低姿態(tài)，放棄事無巨細、獨攬獨辦的家長式做法，采取“軟治理”的方式來規(guī)范管理農(nóng)民合作組織的運作，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和正當合法權益，開展與農(nóng)民合作組織的對話，推進農(nóng)村協(xié)商民主的發(fā)展。“在民意洶涌的年代，政府必須轉(zhuǎn)變觀念，加強與村民的溝通、對話、協(xié)商與合作，徹底杜絕權力的傲慢與‘硬性維穩(wěn)’的慣性思維，變‘硬治理’為‘軟治理’，加快新農(nóng)村社區(qū)構建合作共同體的步伐。”［4］農(nóng)民合作組織是民建、民有、民治、民享的組織。政府要充分尊重農(nóng)民合作組織的生產(chǎn)經(jīng)營自主權和村民自治權，減少不必要的行政干預，變直接干預為間接監(jiān)督，引導農(nóng)民合作組織提升生產(chǎn)經(jīng)營的本領，有序參與村莊公共事務的治理，使農(nóng)民合作組織的行動邏輯不偏離正常的軌道，真正惠及民生和民權。政府要提高制度化管理的水平，使對農(nóng)民合作組織的管理朝常態(tài)化、制度化的方向發(fā)展。在農(nóng)民合作組織的新生階段，進行預期評估；在農(nóng)民合作組織的運作階段，進行效應評估。

三、農(nóng)村社區(qū)復合式治理模式的形成

2015年中央一號文件再次強調(diào)指出，“進一步規(guī)范村“兩委”職責和村務決策管理程序，完善村務監(jiān)督委員會的制度設計，健全村民對村務實行有效監(jiān)督的機制，加強對村干部行使權力的監(jiān)督制約，確保監(jiān)督務實管用。”在村莊治理中，除了政府，少見其他的治理主體。如果政府的自主性高，或較少受到鄉(xiāng)村傳統(tǒng)勢力的左右，農(nóng)村社區(qū)治理的實效性就會很強。如果政府的自主性低，或鄉(xiāng)村傳統(tǒng)勢力強大，農(nóng)村社區(qū)治理效果就要大打折扣。因此，要采取多種措施，有意識地扶持包括農(nóng)民合作組織在內(nèi)的治理主體，監(jiān)督政府行政行為，平衡鄉(xiāng)村傳統(tǒng)勢力。農(nóng)民合作組織是農(nóng)民在平等自愿的基礎上所形成的契約型共同體，水乳交融，對農(nóng)民而言具有天然的信任基礎，所以，能夠在第一時間內(nèi)了解到社情民意，也能夠把一些農(nóng)民群體性事件扼殺在萌芽狀態(tài)。農(nóng)民合作組織在村莊公共事務的參與、社情民意的把握、危機預防和控制等方面能起到獨特的作用。

促進農(nóng)民合作組織的發(fā)展，依靠農(nóng)民合作組織催生新型職業(yè)化農(nóng)民，再把新型職業(yè)化農(nóng)民轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)村精英，健全其參與鄉(xiāng)村治理的主體資質(zhì)，這是扶持鄉(xiāng)村治理主體的必由之路。在國家新型城鎮(zhèn)化建設中，一些農(nóng)民或洗腳上岸，棄農(nóng)從工，或外出進城、打工定居，農(nóng)村面臨著精英人才的流失；一些農(nóng)民合作組織即使發(fā)展起來，也因后繼乏人、領導斷層而面臨著解散的危險。而持續(xù)發(fā)展的農(nóng)民合作組織正日益成為鄉(xiāng)村精英的“孵化器”。農(nóng)民合作組織的興起不但催生出大量新型農(nóng)民，而且提高了新型農(nóng)民參與村莊治理的實效性，有利于形成富有中國特色的村莊綜合治理體系。這有助于豐富和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)治理理論尤其是合作治理理論。“合作治理本身就是一種共同體化的生活形態(tài)，治理者和被治理者的界限走向消融，合作治理可以被看做為所有社區(qū)成員共同的治理，是村民‘自治’與社區(qū)‘他治’的統(tǒng)一。”［6］農(nóng)民合作組織的發(fā)展使其在與農(nóng)村基層政府的比較中也擁有了近似對等的地位，兩者之間形成一種合作、互補和共謀的關系，并在此基礎上架構起農(nóng)村的基本治理新格局，促進治理主體的多樣化發(fā)展，形成農(nóng)村社區(qū)治理的合力。各治理主體在村民自治制度的框架內(nèi)，圍繞鄉(xiāng)村公共事務，相互協(xié)商，平等對話，凝聚共識。這極大地提高了農(nóng)民參與村莊治理的積極性和實效性。一方面，農(nóng)民合作組織有利于農(nóng)民維護自身的權利，實現(xiàn)對農(nóng)村公權力的有效監(jiān)督，改變單個農(nóng)民人微言輕的不利局面，學會用同一種聲音講話；另一方面，農(nóng)村基層政權也能夠發(fā)揮農(nóng)民合作組織的作用，提高農(nóng)村治理的順暢度。所以，農(nóng)民合作組織在活躍農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營活動、提高農(nóng)民生活便利化程度的同時，也增加了村莊治理的績效。特別是農(nóng)民合作組織與農(nóng)村基層政府的良性博弈，會帶來合作共贏、多方受益、共同提升的效果。

［1］謝賓超，河北三地合作社“龐氏騙局”崩塌：涉案80億［EB］. 2015年2月7日，http://news.163.com/15/0207/19/AHSGSL-3T0001124J.html.

［2］馬克思恩格斯選集（第4卷）［M］.北京:人民出版社，1972：295.

［3］楊磊，劉建平.農(nóng)民合作組織視角下的村莊治理［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2011（6）：15-18.

［4］劉祖云，孔德斌.共同體視角下的新農(nóng)村社區(qū)建設［J］.學習與探索，2013（8）：59-63.

［5］尹德和.現(xiàn)代責任型政府問責制度構建探析［J］，社會科學輯刊，2008（3）：48-51.

［6］孔德斌，劉祖云.社區(qū)與村民：一種理解鄉(xiāng)村治理的新框架［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2013（3）：40-47.

F321.42

A

1007-9106（2016）10-0037-04

黃成華（1976—），男，廣東醫(yī)科大學社科部副教授，華南師范大學政治與行政學院2012級博士生，研究方向為思想政治教育。