國有企業改革中的政企關系問題探析

呂立邦　黃恒學

（北京大學政府管理學院　北京　100871）

國有企業改革中的政企關系問題探析

呂立邦黃恒學

（北京大學政府管理學院北京100871）

政企關系是國有企業改革中的核心問題。國有企業中的政企關系基本內涵包括三對關系，分別是政治維度下的治理者與工具關系、經濟維度下的所有者和經營者關系以及本質維度下的政府與市場關系。多維度、多層次的政企關系最終規定了國有企業的雙重性特征，這種雙重性特征主要表現為身份的雙重性、管理的雙重性和價值追求的雙重性。從政企關系的角度來看，國有企業改革的最優選擇在于尋求政府與市場的均衡點，通過類別劃分厘清政府與市場邊界，以管資本為主實現所有權與經營權的分離，完善現代企業制度，增加企業市場競爭力，加強和改進黨的領導，在追求經濟效益的同時保障公共責任的實現。

國有企業政企關系雙重性均衡點

2015年8月24日，中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這是我國處于全面深化改革新時期指導和推進國有企業改革的綱領性文件。文件的出臺正式拉開了我國新一輪國有企業改革的大幕。改革是對固有關系的重新調整，國有企業的改革集中反映為政企關系的調整，因此深入理解國有企業改革的重要意義，準確把握國有企業改革的正確方向，精準找尋國有企業改革的選擇路徑，政企關系無疑是一個核心議題和重要突破口。

一、三對關系：國有企業改革中的政企關系基本內涵

國有企業是公有制經濟的重要組成部分，與其他所有者經濟組織相比，具有特殊性和復雜性，國有企業中的政企關系也具有多維度、多層次的豐富內涵。

（一）政治維度：治理者與工具

從政治統治和國家治理的角度來看，國有企業中的政企關系是一種治理者與工具的關系。

1.從國有企業的定義來看

國有企業是一個國家的中央政府或地方政府投資或參與控制的企業。政府作為政治統治和國家治理的主體，之所以要投資或參與及控制企業目的在于實現其對一國或一地區的經濟統治與治理，而國有經濟便成為了實現這一目標的重要工具和手段。國有企業的資本來源于政府，其管理運營必然聽命于并附屬于政府。相對于經濟調節、市場監管、社會管理以及公共服務等政府的經濟職能，通過國有企業這一工具來實現國家的經濟治理則更為直接和有效。

2.從國有企業的性質來看

《中華人民共和國憲法》第六條規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”第七條規定：“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展。”由此可見，國有企業的性質是公有制，而公有制是我國社會主義經濟制度的基礎。我國是社會主義國家的國家性質在經濟領域的充分體現就是公有制占主體地位，因此國有經濟自然成為了國家性質在經濟領域的反映介質和保障力量。

3.從國有企業的發展歷程來看

國有企業是我國社會主義現代化建設的功臣，是共和國之長子。在建國初期，為盡快恢復生產，優先發展重工業，國家通過“沒收官僚資本，建立國營經濟”，奠定了社會主義現代化建設基石。經過半個多世紀的發展，特別是改革開放之后，國有企業在改革中不斷發展壯大，逐步發展成為推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，逐步發展成為黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。黨的十八屆三中全會提出：“推進國家治理體系和治理能力現代化”，作為國家治理重要工具的國有企業改革成為了一種必然，它必然要與國家治理者的改革相適應。

（二）經濟維度：所有者與經營者

從市場經濟的角度來看，國有企業中的政企關系是一種所有者與經營者的關系。

1.在資本來源上

國有企業中政府是出資方，企業是運營者。中央政府或地方政府全部投資或參與投資是國有企業資本來源的主要特征，政府代表國家出資具有明顯的公有制性質，即全民所有制性質，因此國有企業的所有者是人民的代表——政府，而企業組織成為了這部分國有資本的市場運營者，國有企業便成為了政府直接參與市場經濟活動的重要組織形式。

2.在具體運作上

這種經濟產權的界定決定了國有企業的實際運行的結構框架，一方面政府通過國有資產管理機構對國有企業的資本進行監督管理，以確保國有資本的保值增值，另一方面國有企業以市場參與主體的身份在市場規律的支配下開展具體的經濟活動和市場競爭，從而既體現著所有者的政府意志，又遵循著市場經濟的基本規律。

3.在行業領域上

國有企業掌握著國民經濟的命脈，控制著國家的支柱產業，對于國民經濟的發展有著重要的控制力和影響力。政府作為國有企業的資本所有者通過國有企業的涉足領域來實現政治的和公共的治理目標，而國有企業則在政府的意志主導下在國民經濟的重要領域和關鍵行業上從事著市場經濟活動并獲得相應經濟利潤。政府通過國有企業實現了治理目標，而國有企業也通過政府實現了壯大發展。

4.在企業自主性上

由于產權所有的原因，國有企業并不像眾多非公有制經濟組織那樣具有巨大的自主性。非公有制經濟組織所受政府干預是間接的，而國有企業所受政府管控則是直接的。兩者相比較而言，后者像是打工者，必須聽命于雇主，而前者則像是創業者，環境更為自由與寬松。因此，從這個角度來看，國有企業的政企關系是一種所有者的規定性與經營者的自主性之間的矛盾關系，而國有企業的改革則是對這一矛盾關系的一種調和。

（三）本質維度：政府與市場

從以上兩個維度的分析來看，國有企業中政企關系既有政治性，又有經濟性，綜合起來，從本質上講，國有企業中的政企關系實際上反映為政府與市場的關系。黨的十八屆三中全會將“使市場在資源配置中起決定性作用”作為我國深化經濟體制改革的重要目標，本質上也反映為正確處理好政府與市場的關系。而國有企業中政企關系的特殊性也使得其所反映的政府與市場的關系問題更為深刻和豐富。凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝；該市場管的由市場管，該政府管的由政府管。這樣的原則劃分看起來似乎很簡單，政府與市場的關系處理也僅此而已。實則不然，特別是在國有企業這個特殊領域內，政府與市場的關系并沒有這么容易厘清。

一方面，國有企業兼具政治功能與經濟功能，政府和市場共存于此，政府為實現其治理目標將國有企業作為重要的治理工具，而市場為優化資源配置又將國有企業作為重要的市場參與主體，政府與市場都欲占領此地，交互斗爭在所難免。國有企業由于其獨特的形式，必須同時對市場發出的價格信號和政府發出的行政信號做出反應。［1］

另一方面，市場經濟體制下，市場在資源配置中的決定性作用是不容否認的，包括國有企業在內都必須遵循這一客觀規律，但同時獨立于市場之外的政府，其對市場的適度干預和宏觀調控又是市場經濟發展所不可或缺的，而作為社會化大生產的必然產物以及政府治理經濟的重要工具的國有企業又將政府帶到了市場之內。這樣在國有企業中便出現了兩種矛盾狀態：一是本該監控市場的政府在這里卻成為了市場活動的參與者；二是本該競爭盈利的市場主體在這里卻要實現政府治理經濟的目標，可見國有企業中政府和市場關系的復雜性。因此從本質來看，國有企業改革中的政企關系即是政府與市場的邊界劃分問題。

二、雙重性：政企關系對國有企業的特征規定

國有企業中政企關系所包含的三對關系規定了國有企業的特征——雙重性。這種雙重性主要表現在國有企業的身份定位、管理特征以及價值追求等三個方面。

（一）身份的雙重性：公共組織與市場主體

由于國有企業中政企關系的特殊性，國有企業兼具了公共組織與市場主體的雙重身份。就公共組織性質來講，國有企業是由政府出資設立的一個特殊的公共部門，歐文·E·休斯認為，政府之所以組建這樣的公共組織，主要理由是“糾正市場失靈、改變經濟中的支付結構、推動中央集權的長期經濟計劃以及經濟性質由資本主義轉為社會主義”［2］。由此可見，國有企業與政府其他職能部門具有共同特征，都是政府履行其職能的公共組織。公共組織以實現公共利益為目的，受到高度的公共監督，具有政治功能性和一定的獨占性，國有企業同樣具有這樣的特征屬性。鐵路、自來水、電力、通信等國有企業為社會提供基礎設施和基本公共服務，增進社會福利。社會主義的經濟基礎和發展方向通過國有企業來夯實和把控。由于屬全民所有，國有資產的監管在不斷加強，同時也正是其公共性使其具有了行業壟斷的特征，這種壟斷并不是市場競爭的結果，而是制度設計的結果。從市場主體角度來看，國有企業和其他企業組織一樣均是市場經濟的主體，企業以盈利為目的，通過生產產品，滿足社會消費需求，獲得經濟報酬，并擴大再生產，獲取更大利潤。企業的活動遵循市場價值規律，具有自身發展的規律性和特征性，同樣國有企業也具備這樣的屬性。眾多國有企業在市場經濟的浪潮中不斷發展壯大，實現了國有資本的保值增值，運行質量和經濟效益明顯提升，在國內國際市場競爭中的實力不斷增強。當然，也有部分國有企業在改革和競爭中生產出現萎縮，經濟效益不佳，最終被市場所淘汰。追求利潤、面臨競爭、優勝劣汰，這不僅是國有企業作為市場主體的鮮明特征，也是其不同于其他政府公共組織的最大區別。

（二）管理的雙重性：行政管理與企業管理

由于身份的雙重性，國有企業在管理層面也具有了行政和企業的雙重管理特征。在行政管理方面，國有企業作為公共組織部門有相應的行政管理序列，中央所屬國有企業和地方所屬國有企業在行政級別上是有層次高低之分的，國有企業的領導干部與政府序列的領導干部可以相互交流。而在內部管理的組織框架中，行政管理的特征也非常明顯，一是黨組織的領導較強，各級各類黨組織較為完善，貫徹黨和國家方針政策的力度較大；二是行政科層制較為明顯，特別是在計劃經濟時期的國有企業當中，傳統官僚制特征明顯。這種管理體制在結構上具有管轄權、職位和任務的專業化特征，通過層級化的權威協調專業化職位活動，存在依據功績和年資的晉升階梯，成員退出機制缺乏，組織規模不斷擴大；在程序上這種管理體制去人性化，存在形式主義，受到規則限制，高度紀律化而缺少活力。［3］盡管隨著國有企業改革的不斷深化，行政管理的特色已在逐步減弱，但其影響仍然是非常深刻的。在企業管理方面，國有企業對自身的生產經營活動具有組織、計劃、指揮、監督和調節等一系列職能管理，企業管理是國有企業立足市場、參與競爭、獲取利潤的重要管理方式。企業管理是市場經濟的發展的產物，而且隨著經濟的不斷發展，企業管理的方式和水平也在不斷發展變化。企業管理與市場經濟相適應，作為市場主體的重要組成部分，國有企業采用企業管理制度是必然的。特別是隨著國有企業改革的不斷深化，以“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為基本特征的現代企業制度正在被眾多國有企業所采納和使用。

（三）價值追求的雙重性：責任與效益

由于兼具了政治功能和經濟功能，在價值追求方面，國有企業并不像其他公共部門和企業組織那樣單一，公共責任與經濟效益成為了其必須兼顧的價值目標。《指導意見》將“國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強”確定為深化國有企業改革的主要目標，由此更可體現出國有企業價值追求的雙重性。“控制力”和“影響力”所體現的是國有企業的公共責任，而“活力”和“抗風險能力”則體現出了國有企業的經濟效益追求。

一方面，國有企業作為公共組織的重要組成部分，不僅肩負著夯實社會主義國家經濟基礎，保障社會主義經濟性質的重大政治任務和歷史使命，而且承擔著提供公共產品和公共服務，增加社會財富，支付更多經濟紅利，維護社會公平正義的重大社會責任和公共責任。國有企業歸政府所有，歸全民所有，最終其要對政府負責，對人民負責。

另一方面，國有企業從事的是市場經濟活動，以生產銷售產品和服務并獲取利潤為目的，又具有微觀經濟學中經濟人假設的鮮明特征。在市場競爭中，國有企業同樣面臨競爭和創新的壓力，風險和危機也同樣存在，如何成功抵御風險，獲得經濟效益最大化同樣也是國有企業所必須追求的目標。相對私營企業來講，國有企業的公共責任往往被很多人視為一種責任包袱，在單純以利益最大化為特征的市場競爭中，私營企業一般被認為比國有企業具有更大優勢，而國有企業卻必須始終承擔這份責任，責任和效益必須始終兼顧，而不能顧此失彼、偏廢其一。

三、尋求均衡點：國有企業改革的最優選擇

縱觀我國國有企業改革歷程，放權讓利（1974年—1984年）——政企分開（1985年—1992年）——建立現代企業制度（1993年—2002年）——推行股份制（2003年至今）。一路走來，可以看出，改革始終是圍繞政企關系來進行的，而且呈現出政府控制逐步減弱，企業自主逐步增強這樣一種發展趨勢，這既與我國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的大時代相契合，又充分凸顯了政企關系在國有企業改革中的極端重要性。國有企業就像一臺天平，一端是政府，另一端是市場，任何一端過重都會使天平發生傾斜，而只有均衡才是最佳狀態。國有企業的改革從根本上講就是要尋求政府與市場均衡點，這才是國有企業改革的最優選擇。對于剛剛開始的新一輪國有企業改革，從《指導意見》中可以看到在尋求政府與市場這一均衡點方面所做的探索和努力。

（一）劃分企業類別，厘清政府與市場邊界

《指導意見》根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為公益類和商業類兩大類，同時又將商業類國有企業按照業務所處環境和地位分為主業處于充分競爭行業的商業類國有企業和主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業兩類型。這種類別劃分對于厘清政府與市場的邊界是非常重要的。公益類國有企業以公共性為主要特征，不以盈利為主要目的，因此在這類型國有企業中是以政府為主，市場為輔。而商業類國有企業，特別是主業處于充分競爭行業的商業類國有企業以盈利為主要目的，必須激發這類型企業的市場活力，因此必須以市場為主，政府為輔。對國有企業類型的具體細分是厘清政府和市場邊界的重要基礎，類型細分可以使政府與市場在國有企業中的地位、作用和存在方式等具體化、明確化、精準化，從而使政府與市場都能有的放矢，推動國有企業不斷向前發展。

（二）以管資本為主，明確所有權與經營權關系

由以管企業為主到以管資本為主的轉變是《指導意見》在國有資產管理體制改革上的重要舉措。《指導意見》指出，要以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變、改革國有資本授權經營體制、推動國有資本合理流動優化配置。這就意味著作為資產所有者的政府將不再過多插手國有企業的經營事務，而將集中精力做好國有資產的管理工作。這一改革舉措明確了政府作為國有企業出資人的權力邊界，而國有企業作為市場主體參與市場活動的自主性也將大大增強。以管資本為主的國有資產管理體制明確了國有企業所有權和經營權關系。根據產權理論，產權的清晰界定有利于效率的提高。政府作為出資人對國有企業具有所有權，因此其重點監管的是國有資產的結構、布局以及安全、回報等，不能缺位，也不能越位，而企業將在經營決策上具有更大自主權，這對于國有企業的發展壯大具有非常重要的意義。

（三）完善現代企業制度，突出企業管理

現代企業制度是以完善的企業法人制度為基礎，以有限責任制度為保證，以公司企業為主要形式，以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的新型企業制度。《指導意見》提出，要推進公司制股份制改革、健全公司法人治理結構、建立國有企業領導人員分類分層管理制度、實行與社會主義市場經濟相適應的企業薪酬分配制度、深化企業內部用人制度改革。由此可見國有企業在管理體制方面將實現重大轉變，進一步消除傳統行政管理體制的影響，不斷增強現代企業管理制度。這一改革是國有企業在管理層面雙重性特征所決定。傳統行政管理體制過于僵化、缺乏活力，與市場經濟的管理運行規律不一致，因此要想使國有企業真正成為市場參與主體，不僅要在產權界定和所有權與經營權相分離上明確界限，而且要在管理體制上去行政化，突出企業管理，以現代企業管理制度推動國有企業在市場經濟中的發展。

（四）改進黨的領導，保障公共責任的實現

國有企業的政企關系決定了其改革的目標并不是私有化，而是“要用恰當的激勵促進持續的競爭”［4］。但無論如何改革，如何競爭，其公共責任的價值追求是不能被削弱，只能不斷增強。《指導意見》明確指出，深化國有企業改革必須充分發揮黨組織的政治核心作用，要加強領導班子建設和人才隊伍建設，切實落實反腐倡廉“兩個責任”。加強和改進黨的領導是國有企業公共責任實現的重要保障，但這需要把握好度，采用適當的方式，要界定清楚黨對國有企業領導的邊界，突出黨對國有企業的政治領導作用，充分發揮黨對領導干部的監督管理作用和黨員干部在國有企業發展中的先鋒模范帶頭作用，確保黨的政策方針在國有企業的貫徹落實，在保障國有企業性質不變、方向正確的前提下，更好履行其所擔負的公共責任。

總之，深化國有企業改革的關鍵在于尋求政府與市場的均衡點，在充分激發國有企業市場活力的同時兼顧國有企業的公共性特征，使政府之手和市場之手形成最大合力，從而使國有企業在國民經濟中發揮更大作用。

［1］武常岐，張林.國企改革中的所有權和控制權及企業績效［J］.北京大學學報（哲學社會科學版），2014（5）：149.

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［4］黃恒學，孔雪琳.國外公共服務市場化改革研究［J］.天津行政學院學報，2015（1）：101.

［5］張維迎.現代企業理論和中國企業改革［M］.北京大學出版社，1999.

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［7］章迪誠.中國國有企業改革編年史［M］.中國工人出版社，2006.

［8］黃恒學.公共經濟學（第二版）［M］.北京大學出版社，2009.

［9］劉泉紅.國有企業改革——路徑設計和整體推進［M］.社會科學文獻出版社，2012.

［10］中共中央.關于全面深化改革若干重大問題的決定［Z］. 2013.

［11］中共中央、國務院.關于深化國有企業改革的指導意見［Z］.2015.

F276.1

A

1007-9106（2016）10-0067-05

呂立邦（1988—），男，北京大學政府管理學院博士研究生，研究方向為事業單位改革、公共行政；黃恒學（1957—），男，北京大學政府管理學院公共經濟學系主任，教授，博士生導師，工學博士，經濟學博士，研究方向為公共經濟學、區域經濟學、公共財政學。