構建全民共建共享的社會治理格局研究

楊紅 楊曉暉 王位 李艷 李露

（聊城市東昌府區委黨校，山東 聊城 252000）

構建全民共建共享的社會治理格局研究

楊紅 楊曉暉 王位 李艷 李露

（聊城市東昌府區委黨校，山東 聊城 252000）

構建全民共建共享的社會治理格局，就是要將多元的力量調動起來，在黨的領導和政府的組織下，構建共同參與、共同治理、共同享有、全民參與的社會治理格局。當前社會治理中無論從政府層面還是公民社會層面都存在一些問題，為加快構建全民共建共享社會治理格局，就要發揮政府主導作用、創新社會治理方式、建立健全社會治理體制機制、完善社會治理配套保障制度、加強社會協同、促進公民參與和增強社區自治。

社會治理；共建共享；多元化；格局

黨的十八大報告中提出，要加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制；黨的十八屆三中全會首次使用了社會治理概念；十八屆五中全會強調，要加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。從“社會管理”到“社會治理”再到“構建全民共享共建的社會治理格局”的轉變，標志著中國共產黨執政理念的變化，同時也標志著公民社會在社會治理中主體地位的確立。構建全民共建共享的社會治理格局就是要堅持以人為本，將政府治理、社會協同和公眾參與結合起來，將“共建”的治理過程與“共享”的治理目標結合起來，用社會的和諧來確保改革的穩步發展。以“全民共建共享”為核心的全新社會治理理念的確立，為社會治理機制創新和體系完善提供了重要思路，為社會治理工作指明了新方向。為了更好的貫徹落實十八屆五中全會精神，聊城市東昌府區委黨校課題組結合社會治理的新理念、新舉措與當地社會治理實際情況，進行了深入分析調研，梳理了社會治理中的不足和短板，并提出了針對性的對策建議。

一、當前社會治理格局中存在的問題

（一）政府方面：

1.社會治理理念陳舊

社會治理的目標是實現和維護群眾的權利，但有的地方政府還是把維持社會穩定作為社會治理的目標，主要精力放在社會沖突與糾紛化解、流動人口和特殊人群管理、信息網絡安全管理等方面，仍然沒有突破社會治安綜合治理的狹隘范疇。雖然社會治理格局不斷調整，一些地方政府仍然習慣于對社會組織和社會成員采取自上而下的剛性管理模式，理論上的共識在現實推進中遇到了“全能政府”慣性的障礙，沒有意識到公民社會也是社會治理的主體，這種職能越位的現象仍普遍存在，政府在社會治理中的職能沒有完全從“管制型”轉變為“服務型”。

2.治理方式相對落后

在國際國內形勢日趨復雜及信息化迅猛發展的情況下，當前社會治理領域出現了一些新情況、新問題，但政府社會治理方式創新和發展速度相對緩慢，傳統粗放式、經驗化治理已經無法滿足時代需求，部分政府仍然將“管”字作為社會治理的主要途徑，對于社會的治理還存在缺位、社會治理精細化不足等問題，比如網格模式的規范化尚需加強、網格承擔職責過多等。

3.社會治理體制機制不健全

（1）弱勢群體的利益表達渠道不暢通。他們在社會利益訴求中缺乏平等的話語權，以致陷于利益受損的境地。規范性的常態化的利益反映渠道較少，人大、政協及工會等組織作為人民群體利益反映的正式渠道作用沒有充分發揮，導致群體利益或問題不能得到及時有效的反映。

（2）公眾參與公共政策制定程度較低。隨著社會治理現代化的推進，公民的主體意識不斷增強，要求參與政策制定過程的聲音也愈來愈高，但是現有體制無法滿足公眾的需求進而導致公眾的不滿以及對政府公信力的下降。

（3）矛盾糾紛的各種調解機制銜接不夠。機制建設多以事后處置為主，事前預防滯后。如突發事件發生后，有時由于缺乏應急機制，可能導致矛盾激化，甚至發展為對抗性矛盾。

4.相關配套保障制度不完善

（1）社會治理領域法治建設滯后。長期以來，我國的法律制度體系建設主要是圍繞經濟建設的中心任務進行，對社會治理立法的關注不夠。目前社會治理類立法存在的突出問題：一是“管理”和“管制”色彩濃重；二是社會治理立法不充分，存在立法“真空區”。有的法律修訂不及時，由于社會結構和人員構成的變化，原有的法律已經不能適應實踐的需要，如《城市居民委員會組織法》等；社會治理方面的法律修訂不徹底，如《社會團體登記管理條例》雖然剛修訂不久，但仍不能滿足經濟社會發展的需要。三是社會治理領域法律法規相互交錯，社會治理相關法律的整體性和系統性不強，呈現明顯的碎片化特征。與此同時，有法不依的現象還不同程度的存在，個別地方政府靠行政命令壓制的方式解決問題為社會長治久安埋下了隱患。

（2）公共財政支出體制對社會治理扶持力度不足。社會治理發展要求加大社會發展投入在政府財政預算中的比重，但政府目前對社會組織和社區組織的財政扶持力度不足，政府向社會組織購買服務預算資金緊張、購買服務的項目偏少。

（二）公民社會方面

1.社會協同作用沒有得到充分發揮

（1）過度依賴政府扶持。我國社會組織的發展過程中存在著一個怪圈：社會組織的發展需要政府扶持，但政府介入之后，可能導致其獨立性缺失。一方面，真正由民間自發成立的社會組織數量較少，還要以有限的經費和權力來承接過度負重的政府職能，政府向社會組織購買服務又較少，所以社會組織承接政府職能的意愿不強。另一方面，發展成熟的組織之所以能夠在短時間內快速成長，得益于它同時利用了政府和民間的雙重身份、體制內外兼得的資源以及依賴政府所獲得的決策、人事、管理等方面的優勢，這些社會組織一旦脫離政府扶持，自身生存與發展能力低下。

（2）自身發展能力不強。與政府、事業單位和企業相比，社會組織數量少、能力差、效率低，究其自身原因，主要是整體管理體系還存在著許多問題，主要表現為：自身主體地位定位不準確，創新意識不夠，發展意識不強；承接政府公共服務職能的能力不足；自律機制不健全，制度松散，管理混亂；資金不充裕，過度依賴外援，自身“造血”功能不強；人才不專業，具有宏觀協調能力的高素質專業人員短缺。

（3）公信力有待提高。社會組織在發展過程中存在著公信力危機的問題：公眾認知不清，對于社會組織的認知停留在較低的層次，由于個別社會組織的不良影響，導致公眾對于社會組織的認知存在著一定的主觀片面性；內部治理存在問題，個別組織長期不換屆，民主管理機制沒有得到有效的落實；財務公開不夠，有的財務管理不透明，缺少相應的監督。

（4）“兩新組織”中黨組織“虛化”現象。近年來盡管各地“兩新”組織黨建工作取得了不斷突破，但也存在一些共性突出的問題，比如黨組織功能定位不準確、黨組織覆蓋率不高、黨建管理體制不順、黨員隊伍建設不強等，這些問題導致“兩新組織”存在一定程度的“有組織，沒活動，有活動，沒功能”的“虛化”現象，直接影響黨委對社會組織活動的政治引導，制約了黨組織充分發揮戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。

2.公眾參與意識淡薄、社區自治能力不足

（1）公眾參與意識淡薄。由于宣傳力度不夠，部分居民認為社會治理是職能部門的工作，不了解“人人參與、人人盡力”社會治理格局，或者聽說過全民共建共享的社會治理格局，但對于參與社會治理還有“最后一公里的距離”。目前主動關注和參與社區各項工作的居民結構嚴重失衡，社區居民參與主體范圍狹窄：從年齡結構看，主要集中于老年人和部分中年人；從性別結構看，主要集中于女性居民；從職業狀況看，主要集中于退休人員和部分下崗待業人員。而其他居民對社區工作的關注和參與程度較低。

（2）“硬件”“軟件”資源均相對匱乏。第一，社區基礎設施有待完善。目前，雖然社區“硬件”方面基礎設施建設有了一定程度上的改善，但是配套設施還不能滿足居民日益增長的物質文化需求，多數社區缺乏文化、教育、娛樂、社會保障、生活需求為一體的社區服務站、點。特別是部分老社區，缺乏基礎設施和場地，基礎設施與所承擔的職責任務不相適應。第二，社區建設人力資源短缺、“軟件”資源匱乏。目前從事社區治理與服務工作的管理人員和專業人員比例較低，很多沒有經過社會工作的專業培訓，缺乏社會治理方面相關知識，不能很好的發揮社區自治應有的作用。

（3）自治功能缺位。社區自治行政化傾向嚴重，使社區居委會工作難以實現自主開展。社區擔當政府的“腿”的角色始終沒有擺脫，更多的時候體現的是幫助居民解決問題的行政性組織，而非群眾性自治組織，公民參與社區自治的熱情大大降低，導致社區建設總體上呈現出“政府熱、民間冷”的狀態。而繁重的行政任務削弱了社區工作根本的自治功能，推進社區居民自治的自主性和內動力不足，帶來自治功能的缺位。

（4）基層黨組織作用發揮不明顯。雖然目前黨組織已基本實現了社區覆蓋，各基層黨組織也積極開展各項活動、參與社區建設與管理，但還有相當一部分居民對于基層黨組織的信息不夠了解，基層黨組織工作載體不夠豐富，社區自我管理、自我服務、自我教育的"三自"缺乏群眾基礎，工作體現更多的是監督管理和調解的職能。基層黨組織與群眾聯系不夠密切，部分黨員沒有在社區組織生活中起到先鋒模范作用，難以真正融入社區的居民生活，缺乏有效的途徑實現對社區建設的引領。

（5）服務不到位。社區服務主體各自為政，存在責任推諉與多頭管理現象。社區管理服務配套和相應的機構設置不完善、社區服務人員配備不足、社區經濟基礎較為薄弱等問題，導致了社區服務能力滯后于新形勢的發展。在服務內容上還不能“精準到位”，沒有滿足社區居民在居家養老、社區醫療、便捷生活、文娛健身等方面的不同需求，沒有真正做到以人為本。為居民提供參與社區活動的渠道少，導致資源浪費、閑置，沒有得到合理利用。這些狀況嚴重影響了社區生活共同體的建設，使社區居民自治的進程與水平受到制約。

二、構建全民共建共享社會治理格局的對策建議

社會治理多元共治要求政府、社會組織、社區、群眾厘清各自的角色定位和職責范圍，在法治框架內各盡其能、各司其職又相互合作，構建由政府主導、公民社會多元化共建共享的社會治理新格局。

（一）政府方面

1.發揮政府主導作用

（1）轉變社會治理理念。應把加強和創新社會治理工作列入各級黨委、政府目標綜合考評體系，進一步明確相關職能部門職責，增強各級領導干部的社會治理創新和服務群眾意識。各級地方政府要切實完成角色轉換，由權力管制型轉為服務型。從單純的政府管理向政府主導下多元主體的協同治理轉變，從單純依賴行政管制向注重協商合作轉變。

（2）切實轉變政府職能。進一步剝離政府包攬和直接從事的社會公共事務，充分發揮政府職能部門在社會治理中的服務及協調職能，如政府部門為居民提供與生活密切相關的戶籍、養老保險、醫療保險等有關事務的一站式便捷服務。同時積極培育和發展各類專業性的非政府組織和社會中介組織，以取代政府退出領域的管理。

2.創新社會治理方式

（1）實現社會治理方式方法從“剛性”到“柔性”的轉變。要著力改進以下四個方面：一要堅持系統治理，實現政府治理與社會自我調節、居民自治良性互動。二要堅持綜合治理，實現社會治理手段從單一的行政管控向行政、法律、經濟、教育等多種手段綜合并用轉變。三要堅持民主治理，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次、各領域擴大公民有序政治參與和社會參與。四要堅持源頭治理，預防為先，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。

（2）推動精細化管理。以“精細化”的治理理念代替以往粗放式的管理思維，以實際執行的精、細、準、嚴，實現社會治理管理框架的標準化、執行細節化、服務的人性化。一方面，建立社會治理綜合信息系統。充分運用移動互聯網、云計算、大數據、現代信息網絡等信息技術，全面準確地掌握社會治理對象和內容的基礎性信息，推進社區公共服務綜合信息平臺和智慧社區建設，實現社會治理信息化。另一方面，完善網格化社會治理責任模式。整合基層各種服務管理資源，把人、地、事、物、組織等要素全部納入網格進行管理，形成縱向到底、橫向到邊的全覆蓋網絡，實行實時動態管理，實現社會治理的全程監督管理。實施網格部門聯席會議制度，建立管理網格及網格管理員之間的互動機制，實現信息溝通、優勢互補、困難互助。

3.建立健全社會治理體制機制

（1）暢通訴求表達機制。完善訴訟、仲裁、行政復議等法定訴求表達機制，暢通和拓寬人大、政協、媒體等群眾訴求表達渠道，依法按照政策及時妥善處理群眾的合理訴求。改革信訪工作制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。繼續完善公民參與聽證制度，拓寬公民參與渠道。

（2）完善矛盾調處機制。完善由政府負責、法制部門牽頭、各職能部門為主體的行政調解工作機制，發揮人民調解、行政調解、司法調解互相聯動工作體系的作用，形成化解矛盾糾紛的綜合機制，及時有效地把矛盾化解在基層，提升預防化解社會矛盾的實效性。發展第三方參與糾紛化解的制度化渠道，提高糾紛化解權威性、公信力。

（3）健全重大決策社會風險評估機制。把維護社會穩定的關口前移，使事后處置變為源頭預防，以利于維護社會穩定，減少社會矛盾事件的發生。凡涉及征地拆遷、社會保障、公益事業、資源環境及重大工程項目等與群眾密切相關的重大政策制定及決策事項，在決策前進行合法性、合理性、可行性及可控性評估，根據對社會穩定的影響程度劃分為不同的風險等級，并采取不同的應對措施。

（4）構建社區共治機制。隨著城市化進程進一步加速，城市人口規模劇增，社會結構日益復雜，必然導致需求結構和利益結構的多元分化。從深層次上對基層治理的體制架構改革、政社關系調整以及相應的公共政策創新提出了更高要求，勢必倒逼社會治理創新主動將社會力量納入社區多元共治結構。上海改革的實踐值得其他地區借鑒：中心城區初步建成以區域化黨建、網格化管理、社區代表大會或社區委員會為主干的共治平臺體系，吸納社會組織骨干成員進入社區委員會、社區代表大會等社區共治平臺，參與社區公共事務的民主協商與多元利益表達。

4.完善社會治理相關配套保障制度

（1）完善社會治理領域法律保障制度。第一，加強科學立法。進一步完善由法律、地方性法規、政府規章和規范性文件四個層次構成的社會治理法治體系。重點加強民生民權、社會糾紛、安全穩定、社會治理隊伍建設、社會組織管理等領域的立法工作，著力解決法律制度體系內部因配套性和協調性差而影響實施效率的問題。推動社會治理地方法制建設的發展，著力解決因地方差異導致一體施行相關制度所造成的不適和缺憾。強調法律的可執行性，著力解決所制定的法律能不能符合實際的問題。第二，推進嚴格執法。規范執法行為，強化執法監督，落實執法責任。要嚴格依法界定社會治理的權力邊界，規范公民社會主體的行為，達到制約權力、控制權力和防止權力濫用的目的；要嚴格推進社會治理相關法律的實施，政府要堅持依法行政，社會組織堅持依法參與，社區組織要依法自治，實現依法治理與多方參與有機統一。

（2）完善社會治理領域財政保障制度。加大社會治理的財政投入，財政支出重點要向促進社會事業發展、改善民生等領域傾斜，構建基本公共服務均等化的財政保障機制。科學制定政府購買服務相關制度，制定有效的財政監督制度，保證政府投入到社會治理領域的公共支出透明化。

（二）公民社會方面

1.加強社會協同

（1）協調政府與社會組織間的關系。解決社會組織過度依賴政府的問題，要正確把握政府與社會組織之間的三種關系：第一，主導與合作的關系，社會治理中政府要積極發揮主導作用，社會組織要通過與政府的合作，結合政府的資源優勢與社會組織對民眾的多樣性需求的了解，共同實現社會善治。第二，放權與承接的關系，社會組織主動自愿并有能力承接社會治理中的政府職能是政府放權的前提和基礎，政府要努力培養社會組織的發展，同時也要避免過度扶植產生的依賴性。第三，分責與共建的關系，理想的“政社”關系是彼此相互獨立又相互合作，“獨立”以分別擔負社會治理的責任，“合作”以共同建設良好的社會。

（2）增強社會組織發展的內在動力。首先完善社會組織承接政府公共服務職能，降低政府社會管理成本，提高社會服務能力。其次，借鑒某些成熟的營利性組織的管理方法完善內部治理，保證社會組織不斷穩步發展。第三，建立多元化的籌資渠道，加強與各大企業和各種基金會的合作，同時可以適當通過自主創收取得收入，更好地為社會提供多樣化的產品和服務。第四，制定完善的人才引進與培養策略，提高成員的綜合素質。

（3）提高社會組織公信力。第一，要充分發揮媒體作用，積極搞好對外宣傳，使公眾形成主動依靠社會組織解決相關問題的習慣。第二，完善組織內部治理結構，明確權力機構、執行機構、辦事機構、理事會、監事會等部門各自的職責，使各組織內部機構既相互制約又相互協調。完善社會組織內部民主決策制度、人力資源管理制度等管理制度，同時強化組織的自律意識，提高自律水平。第三，健全以網絡技術為支撐的財務公開和信息公開制度，以方便組織內部監督和社會各界的監督。

（4）改進“兩新組織”黨建工作。解決黨組織作用的“虛化”現象，一是對已建黨組織的領導班子、隊伍建設、組織制度、作用發揮等情況進行普查，對發現的黨組織空白點實現有效覆蓋；二是廣泛開展“組織找黨員、黨員找組織、黨員找黨員”活動，使黨員主動參加黨組織活動，同時豐富黨建活動的形式，解決黨組織作用邊緣化的現象；三是做好考核驗收工作，對不勝任現職的“兩新”黨組織書記，及時進行調整。

2.促進公民參與、增強社區自治

（1）提升公民參與度。提升公民歸屬認識，培養參與意識。通過網絡、社交圈、宣傳看板等多種方式公開社區工作，加強教育宣傳，使居民認識到社區共同利益與自身利益的密切關系，提升居民的認同感和歸屬感。引導居民群眾參與社區民主管理，重大政策制定或重大決策事項，通過社區居民代表協商會議、組織聽證會、業主委員會以及網站、新聞媒體等形式，引導人民群體的廣泛有序參與，提高居民的責任感和積極性。開展豐富多彩的社會活動引導居民自覺參與社區管理，形成和諧互助的良好社區風氣。

（2）強化基層黨組織引領作用。以深入開展“兩學一做”專題教育為契機，加強基層黨組織的引領作用。第一，加強基層黨組織自身建設，以基層服務型黨組織建設為總抓手，完善和創新黨建工作的協調機制、組織方式，發揮好推動發展、服務群眾的引領作用。第二，堅持以人為本、服務群眾的理念，充分發揮黨員的先鋒模范作用，強化黨建人才隊伍結構，著力建設一支素質優良、結構合理、充滿活力的社區黨組織隊伍，建立社區黨組織與居民群眾的雙向互動機制，傾聽社情民意。推廣機關在職黨員到社區報到制度，鼓勵流動黨員到社區參與組織生活，大力開展黨員志愿服務、結對幫扶等活動。

（3）增強社區服務功能。對社區職能部門和服務機構進行科學配置和有效整合，建立一站式的社區政務中心，將養老、計生、勞動就業、醫療保險等與群眾生活密切相關的民生工作統一進駐社區政務中心。優化社區基本公共服務，拓寬居民參與社區活動的渠道，完善已有的服務項目，拓展新的服務項目，實現教育、醫療、養老、文體活動等基本公共服務的社區全覆蓋與均衡發展，更好地滿足社區居民服務需求。

（4）加強社區基礎設施建設與人才隊伍建設。繼續加強社區基礎設施建設。第一，將社區活動場所建設納入城市發展建設規劃，保證活動開展有場所。第二，加大資金投入力度，逐步建立起政府投入與社會捐贈相結合，資源整合、方式靈活、渠道多元的社區建設投入新機制，為老社區落實活動場所和配套實施。第三，推行社區基本公共服務設施標準化建設，充分整合利用現有設施，實現社區服務、文化、體育等資源共享。

加大人才隊伍建設。第一，統籌解決社區工作者的報酬待遇和工作經費，保障社區人才隊伍相對穩定。第二，優化社區工作隊伍人才結構。積極落實“一社區一名大學生”政策，對社會上其他不同類型的人才推行競爭上崗，多方吸納人才。第三，推進社區服務人才隊伍規范化、專業化、制度化。對社區工作人員開展形式多樣且系統的培訓活動，逐步提高其服務群眾、依法辦事和執行政策水平。

（5）提高社區自治能力。積極推進社區自治發展，切實優化社區行政服務職能，對其原有職能進行梳理剝離，將可以轉移的工作事項交付給社會組織、物業企業等社會力量，為社區政務中心減壓增效。嚴格執行民政部關于社區工作減負的通知，確定社區工作范圍，切實減輕社區工作負擔，為社區自治發展提供條件，促進群眾積極參與社區治理，加快全民共建共享社會治理格局的構建。

［1］陳蔚濤.改進社會治理方式，充分發揮公眾參與的基礎性作用［J］.中共濟南市委黨校學報，2014（1）.

［2］胡一峰.困境與對策：關于提高社會治理法治化水平的思考［J］.領導科學論壇（理論），2014（7）.

［3］唐敏.社會組織參與社會治理研究［D］.貴陽：貴州民族大學，2015.

［4］周紅云.社會治理［M］.北京：中央編譯出版社，2016.

責任編輯：徐芳

D630

A

1674-1676（2016）05-0029-05

山東省委黨校黨的十八屆五中全會精神專項研究課題“構建全民共建共享的社會治理格局研究”。

楊紅（1970-），女，山東陽谷人，聊城市東昌府區委黨校副校長，高級講師，研究方向為黨建理論。楊曉暉（1969-），女，山東冠縣人，聊城市東昌府區委黨校高級講師，研究方向為執政黨建設理論與實踐。王位（1984-），女，山東海陽人，聊城市東昌府區委黨校講師，研究方向為行政管理學。李艷（1981-），女，山東茌平人，大學學歷，聊城市東昌府區委黨校講師，研究方向為行政管理學。李露（1988-），女，山東東阿人，聊城市東昌府區委黨校講師，研究方向為哲學社會科學。