分類化解農村三類用地困境——以廣州市花都區為例

王幽 莫曉波

（廣州市花都區委黨校，廣東 廣州 510800）

（廣州市花都區委組織部，廣東 廣州 510800）

分類化解農村三類用地困境——以廣州市花都區為例

王幽 莫曉波

（廣州市花都區委黨校，廣東 廣州 510800）

（廣州市花都區委組織部，廣東 廣州 510800）

農村土地資源開發與利用是現代化農村建設的重點。本文分析了花都區農村征地留用地、住房建設用地、農業生產用地的問題，通過分類分步、統籌推進的方式，解扣用地痼疾，推動農村生產生活條件改善、產業規模發展和城鄉一體化進程。

農村征地留用地；住房建設用地；農業生產用地

花都區屬于廣州市傳統的農業大區，農業人口占全區戶籍人口的比重高達67%。花都區當前正處于調結構轉方式的重要發展時期，快速城鎮化導致村社經常處于變動狀態，農村人口流動頻繁，村社公共生活缺少活力。部分村民保留農村戶籍的同時遷往新城區居住，空心村的出現不僅占用寶貴的土地資源，也阻礙城鎮化進程；部分近郊留守村民因無法獲批新的宅基地且幾代同堂，有限的居住條件使他們違規增建民房；部分常住的非本地戶籍群體，則面臨著住房、社保、就醫、子女入學等問題，常為身份認定、分紅分田等利益問題與村民群體發生沖突等。農村用地問題因土地類別的不同，衍生出各類社會問題，時刻威脅著農村的和諧穩定，成為困擾農村健康發展的難題之一。

一、農村土地問題化解滯后，阻礙經濟發展社會穩定

（一）征地留用地指標積壓與“適批土地”有限

留用地是政府在征用土地時，按征用土地總面積的一定比例安排給被征地的農村集體經濟組織一定數量的經濟發展留用地。花都區留用地一是存在落實不及時、不到位問題，導致村集體發展用地受限，如中軸線拆遷項目中的集體留用地尚未做到同步統籌開發、秀全街汽車城項目的部分自留用地成為歷史遺留問題、花山鎮洛場村約100畝的留用地中只有20余畝落實了土地證等；二是部分村、社已無符合“兩規”土地可作留用地，“有指標無土地”，而通過貨幣補償等方式解決，被征地村接受程度低，較難推開。留用地問題懸而未解，一定程度上妨礙農村經濟項目的拓展，也積累了社會矛盾。此外，在為被征地農民安排社會保障費用的實際操作中，社保政策適用邊界人群不斷困擾基層政府，被征土地所屬經濟社成員集體和征地片區需搬遷的村民，均向政府申請社保。

（二）住房需求增長與農村建設用地短缺

農村建設用地日漸短缺，村民申請建房的需求越來越多。一是目前花都區農村土地日益減少，但農村人口基數仍很大，村民子女成年后因分戶和住房困難要求批地建房，許多村、社符合申請宅基地的農戶已遠超目前村里的宅基地數量，特別是用地緊張的城中村、近郊村。二是因政策改變等原因導致進行中的宅基地審批暫停，如新雅街未辦完手續的宅基地比例達到了70%。三是村民對拆遷安置區選址不滿，如花城街秀全中學新校區項目征地的安置區規劃在村界之外，部分村民不愿搬遷。四是部分村民對農民公寓方案的抵制導致項目推進困難，他們不愿通過宅基地退出機制為公寓建設騰地，也不愿繳納公寓式住房涉及到的物業、水、電，更不愿意住高層。

（三）農村土地資源緊張與農田耕地閑置

花都區農村土地建設用地緊張，但農田耕地卻存在不少拋荒、棄耕或未充分利用的狀況。2015年全區糧食作物種植面積22.05萬畝（包括春、夏收面積），平均畝產約345公斤。造成農業生產用地空置、無人耕種的主要原因是當前農業生產效率與收入較低，而農業生產資料成本逐年上漲，同時也受到市場、自然環境的影響，農民在土地上獲得的利潤非常少，因此無人愿意耕種土地。與此同時，由于社會經濟的發展，農村地區剩余勞動力向城市轉移，也導致農村的用地常年閑置，造成土地資源的浪費。

二、綜合整治農村土地，穩步攻堅“三地”痼疾

（一）多管齊下化解留用地遺留問題

按照省、市開展“三項治理”的工作部署，花都區要在2016年底解決109宗歷史欠賬留用地“征地留用地歷史遺留問題”。應鼓勵各鎮街遵循以下原則按時完成治理任務：首先是“統一規劃，集中安置”原則，在開發區、產業園、產業集聚區、工業集中區、城鎮社區等統籌劃定專門用于留用地安置的片區，對留用地實行集中安置；其次是“降低風險、提升收益”原則，通過農村集體經濟組織自主開發、合資合作等方式用留用地做經營性物業，通過經營不動產產權租賃，形成運營成本低、經營風險小、經濟收益長期穩定的農村集體資產，或通過招商引進綠色、節能、環保的優質企業，提高留用地產出的經濟價值。

具體可探索以下幾類措施：一是土地調規（僅適用于1993年至2007年之間產生的留用地），留用地落地選址地塊不符合“兩規”的，先通過留用地返租方式暫時兜底（標準為每畝6000元/畝，時間為2016至2017年），并同時辦理相關調規及落地手續，做到“兩只手”同時抓落實。二是貨幣補償，如果村居愿意選擇征地留用地指標折算貨幣方式補償的，按花都區文件規定的金額標準予以補償。三是物業置換，探索將農村集體經濟組織的留用地置換為經營性物業，可按照留用地折算貨幣補償的總額，置換政府提供的、按市場評估價確定的，同等價值的商業或工業用途的物業。如浙江余杭倉前街道用村留用地指標175畝，置換科技城82000平方米商業辦公地產，再以租賃形式返租給科技城，統籌招商安置科創孵化項目和企業，為村里找到了風險最小和收益最大的平衡點。四是指標調劑，一方面歷史留用地指標可在區內農村集體經濟組織之間由政府統籌調劑，此外村居存在因歷史等原因成為“違建”的舊廠房，想要“拆舊建新”，可用留用地指標予以抵扣后完善用地手續。

（二）統籌解決宅基地和農民公寓建設用地

解決農民住房問題，應遵循節約集約用地原則：城中村不再批準新增宅基地分戶建房；遠郊村原則上可申請建設獨戶住宅，同時積極引導建設農民公寓或聯排式住宅。農村新增分戶需求主要通過建設農民公寓式住宅解決，這是在當前土地資源日益減少的情況下，實現農村城市化的一個主要途徑；也是在不再分配宅基地的情況下，解決新增農村人口住房問題的主要方式。

具體可探索以下幾類措施：一是在農村建設用地總量不變的情況下，通過增減掛鉤、復墾挖潛、騰挪置換等方式，按照“固化現狀、盤活存量”的原則，適當調整農村建設用地位置，并充分利用農村存量建設用地，使之作為農村住宅用地。二是通過“宅基地退出機制”為公寓建設騰地。結合新農村建設和舊村社改造的契機，優先考慮在有成片廢舊宅基地及違建農房的空心村，盤活利用土地，引導村民讓出原有宅基地，特別是違建小產權房、空置住宅、“一戶多宅”，統籌拆遷后建設公寓。三是在每年省、市下達的土地利用年度計劃指標中提高農村建設項目（其中含農民公寓）占用農轉用計劃指標的比例。農民公寓新增年度建設用地納入全區年度土地供應計劃，向市國土部門申請以劃撥方式供應。公寓建設可鼓勵社會資金參與。

（三）積極解決農業生產用地閑置問題

為了改變這個狀況，鼓勵農民回歸農田生產，可探索出臺花都區農業生產資料補貼政策，加強政府對耕作的扶持力度，包括對農民耕作時購置化肥、農藥和農機服務進行補貼，特別是對農民種糧進行補貼，可采取耕種農田畝數進行補貼的形式，提高農民耕地的積極性，盤活花都區農田耕地，提高土地利用率。

責任編輯：毋斌

F301

A

1674-1676（2016）05-0080-02

王幽（1987-），女，四川德陽人，碩士，廣州市花都區委黨校助理講師，研究方向為社會學。莫曉波（1984-），男，廣西梧州人，碩士，廣州市花都區委組織部干部科副科長，研究方向為農村政策。