統一戰線參與推進基層協商的獨特優勢及風險防范

黃天柱

（浙江省社會主義學院，杭州311121）

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統一戰線參與推進基層協商的獨特優勢及風險防范

黃天柱

（浙江省社會主義學院，杭州311121）

摘要：新形勢下發展基層協商，既是社會的需求，也是國家的需要。統一戰線參與推進基層協商，具有多方面獨特優勢，包括制度與渠道優勢、組織與網絡優勢、經驗與人才優勢、使命與功能優勢。在充分發揮統一戰線參與推進基層協商獨特優勢的同時，要防范可能出現的“精英主義”傾向。風險防范的關鍵，是要通過建立一定的機制，平衡統一戰線參與推進基層協商過程中可能出現的精英與大眾之間的矛盾關系。

關鍵詞：統一戰線；基層協商；優勢；風險

一、發展基層協商，既是社會的需求，也是國家的需要

基層，是社會的基礎，是廣大人民群眾工作和生活的地方。注重基層，扎根社會，是中國共產黨的傳統優勢，也是黨治國理政的根基所在。改革開放以來，我國在農村和城市社區推動基層自治，讓人民群眾依法直接行使民主權利，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，取得了較大進展。但是，隨著社會結構變動、社會利益分化、思想觀念多元化，基層矛盾和沖突日益增多和復雜化，僅靠強制性的行政權力和中共黨組織單向度的指令和動員越來越難以有效整合和治理基層社會。積極開發、利用各種治理資源，探索構建既能有效體現基層黨組織和政府主導作用，又能廣泛吸納黨派組織、社區單位、社會團體和基層民眾等多元治理主體共同參與的基層協商機制成為重要且迫切的新議題。

習近平同志在擔任浙江省委書記時提出過一個重要論斷：“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決……要不斷創新領導方式和工作方式，綜合采用政治、經濟、行政、法律和民主協商等多種手段，提高將矛盾化解在基層、消滅在萌芽狀態、控制在局部的能力。”［1］作為新形勢下解決基層矛盾、治理基層社會、發展基層民主的一種重要機制和形式，協商民主可以為各利益主體提供一個參與、對話、磋商、合作的平臺，促進各方充分表達利益訴求和意愿、貢獻治理智慧和能量，減少非理性表達所可能引發的社會風險；發揮集思廣益、群策群力的體制優勢，達到各主體之間的相互理解、尊重和信任，尋找到區域內民眾意愿和要求的“最大公約數”，最終實現基層群眾利益的真正滿足和基層社會的長治久安。事實上，在中國地方民主政治持續推進的過程中，各種形式的協商、對話、商談機制（如民主懇談會、聽證會、工資集體協商制度、村民議事會、居民議事會、公民評議會、互聯網公共論壇等［2］，其中以浙江溫嶺的“民主懇談會”最為引人關注）也被引入各地的民主實踐之中，成為民主治理的重要內容，并逐漸形成一種重視協商、崇尚合作、強調對話的民主氛圍，有效保障了人民群眾在基層治理中的民主權利。

在當前全面深化改革的歷史新階段，中國共產黨順應和肯定來自人民群眾的愿望和智慧，在推進協商民主廣泛多層制度化發展的戰略部署中，重新定位協商民主在基層民主和治理中的地位和作用。十八大報告提出要“積極開展基層民主協商”的新要求［3］；十八屆三中全會提出要“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化”［4］；習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中強調指出，“人民群眾是社會主義協商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商”［5］。2015年初頒布的《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》從鄉鎮和街道的協商、行政村和社區的協商、企事業單位的協商等三個方面對穩步推進基層協商作出了戰略部署。同年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強城鄉社區協商的意見》，首次就城鄉社區協商工作做出系統性部署。毫無疑問，發展基層協商，既是社會的需求，也是國家的需要。

二、統一戰線參與推進基層協商有自身獨特優勢

近年來，全國各地在推進基層協商民主建設方面，積累了不少好做法、好經驗。但同時也必須看到，隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的深入推進，基層社會治理與整合面臨的挑戰也更加嚴峻。這意味著，發展基層協商的空間更大，壓力也更大。基層協商的下一步發展，需要更多優質資源（包括黨建資源、行政資源、智力資源等）的投入和推動。從實踐層面看，由于基層協商形態本身的多樣性和區域間的差異性，當前各地基層協商的推進主體也呈現多元化特點（主要推進主體有組織部門、統戰部門、民政部門、政協組織等）。不同的推進主體，工作側重點會有所不同，這是正常的，但在進一步推進過程中，注意各部門之間的協調配合是必須予以考慮的。

在各種推進主體和協商資源中，統一戰線具有重要地位和獨特優勢。十八屆三中全會明確提出，要“發揮統一戰線在協商民主中的重要作用”。中國共產黨領導的統一戰線是由不同階級、階層、政黨、團體、民族、宗教等社會政治力量，為實現一定的共同目標，在共同利益基礎上結成的政治聯盟。統一戰線具有吸納參與、協調關系、化解矛盾、凝聚共識、創造認同等功能，它所追求的求同存異、體諒包容與協商民主通過平等理性的對話、溝通以取得共識的價值取向高度契合。因此，統一戰線參與推進基層協商，具有多方面獨特優勢：

一是制度與渠道優勢。統一戰線在國家制度層面的主要體現是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。在這一制度架構下，各階級、階層、黨派、民族、團體等社會各界及各方面的代表人士有序參與到國家政治生活中。有序參與的最主要組織化渠道是人民政協。此外，統一戰線還建立和開辟了多種有效渠道和形式，以確保廣大成員切實參與政治過程。如保證黨外人士在人大代表、人大常委會委員和人大專門委員會中占有適當比例；舉薦黨外人士擔任各級政府及司法機關的領導職務，并做到有職、有責、有權；保證黨外人士在政協常委和政協領導成員中的比例，要求政協各專門委員會應有黨外人士參加，政協機關中應有一定數量的黨外人士任職，等等。這些渠道和形式都是從國家制度層面予以規定的，可以在基層協商中發揮特殊作用：一方面，以政黨制度的制度化、規范化、程序化引領和帶動基層協商的制度化、規范化和程序化；另一方面，有利于實現政治協商與基層協商的銜接聯動、精英民主與大眾民主的相互促進，最直接的體現是政治協商層面達成的一些共識可以通過統一戰線的渠道傳遞到基層民眾中，而基層協商中提出和發現的一些事關更大范圍、更高層次的共性問題可以通過統一戰線的渠道進入同級甚至上級中共黨委和政府的視野，進而對公共決策產生影響。例如，一些地方的政協組織或民主黨派組織在基層設立委員工作室或社情民意工作室，通過與所聯系群眾的座談、交流、交往等，收集相關信息，經綜合整理后以社情民意或專報形式向有關部門提出意見建議，及時化解矛盾，推動解決問題。

二是組織與網絡優勢。主要體現在三方面：第一，統戰部長由同級黨委常委擔任或兼任，有利于大統戰格局的形成，有利于統戰部門更好牽頭協調或參與推進區域內基層協商工作的開展。2015年5月頒布實施的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》首次對黨委常委擔任或兼任統戰部部長作出了比較明確的規定：省級一般由同級黨委常委擔任統戰部長，市、縣兩級由同級黨委常委擔任或兼任統戰部長。第二，統一戰線具有廣泛的群眾基礎與社會基礎，與各黨派、各民族、各宗教、各階層的代表人士有廣泛聯系，而各個方面代表人士的背后，都聯系著特定社會成員和群眾。如八個民主黨派和幾十個全國性社會團體都有各自聯系的社會成員；幾千萬無黨派人士和黨外知識分子更是涵蓋了方方面面的社會成員；五大全國性宗教都有自己的信眾。數十年的統戰工作，統戰部門、人民政協與各方面社會成員尤其是代表性人士建立和形成了四通八達的聯系渠道和工作平臺，可以為基層協商的深入發展創造良好條件［6］。第三，統戰工作重心下移和統戰工作社會化，推動統戰工作觸角向基層延伸。隨著經濟社會不斷發展和社會階層不斷分化、人口快速流動，統一戰線日益從政治領域拓展到經濟、文化、社會領域，從大中城市延伸到城鎮，從中上層擴展至基層，從體制內擴展到體制外，統戰工作重點下移的趨勢和統一戰線的社會性特征日益顯現。在此大背景下，各地統戰部門應積極推動統戰工作進社區、進農村、進社團、進企業、進學校。目前，社區已成為新形勢下統戰工作的重要平臺；社團已成為開展統戰工作的重要載體。隨著信息化迅猛發展，互聯網等新興媒體為統戰工作提供了宣傳教育、溝通交流、收集民意的重要渠道。這使得統戰部門在基層的工作網絡日益健全，為助推基層協商提供了重要的組織基礎。

三是經驗與人才優勢。從經驗方面看，搞協商可以說是統一戰線的“看家本領”。統一戰線就其本質而言，就是一種協商機制。在長期實踐基礎上，統一戰線在開展協商的方式方法方面，積累了豐富經驗，并已形成了一套相對穩定和成熟的制度安排和運行機制，比如協商座談會、書面溝通協商制度等。統一戰線參與推進基層協商，甚至可將其組織開展政治協商的經驗借鑒移植到基層協商中，有利于提高基層協商的制度化水平。例如，四川彭州、崇州等地統戰部門借鑒統一戰線與人民政協的運行規則和機制，對當地基層社會協商對話制度與渠道進行系統性設計，構建起了鄉鎮（街道）、村（社區）、企（事）業單位社會協商對話制度的三級工作平臺與渠道，在全國產生了較好反響。從人才方面看，統一戰線歷來具有人才薈萃、智力密集、聯系廣泛的優勢。據統計，在我國1.19億知識分子中，非中共知識分子占四分之三；在律師、會計師、評估師等專業人士中，四分之三是非中共人士；在兩院院士中，有15%以上是非中共院士［6］。當前統一戰線涵蓋的十二個方面的成員，特別是其中的代表性人士，他們大都專業上有成就、社會上有影響、參政議政水平高、具有一定的代表性，且廣泛分布于各地城鄉社區、各行業和各種社會組織之中，對基層協商而言，是不可多得的寶貴資源。與一般民眾相比，他們在知識水平、信息掌握、表達能力、協商技巧方面往往更有優勢，思考問題也往往更加理性。將這些精英人士吸納到基層協商中，必將有助于提高基層協商的質量，同時能在政府與社會之間發揮一定的緩沖作用。

四是使命與功能優勢。當前執政黨建設面臨的主要挑戰，中央概括為“四大考驗”、“四大危險”，“四大考驗”是指執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗；“四大危險”是指精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險。執政黨也非常明確，要經受這些考驗，克服這些危險，從而真正鞏固黨的執政地位，核心是要保持黨同人民群眾的血肉聯系。從這個意義上出發，就可以理解為什么習近平同志這么重視“人心”問題，反復強調“人心是最大的政治”、“人心向背關系黨的生死存亡”。由此可見，這背后有很強的問題意識和危機意識。就筆者的理解，這主要針對的是現實中黨群關系處理方面存在的種種問題而導致出現了部分基層群眾對黨的認同下降，甚至將認同轉移至一些體制外組織的現象。例如，在一些地方，宗教組織，尤其是基督教、天主教組織在基層的迅速發展形成了對基層黨組織和基層政權的挑戰甚至“替代”。從反思的角度看，這一現象的出現，主要不是宗教信仰自由政策的產物，而是基層黨建和基層政權建設弱化的結果①。對執政黨而言，以往主要通過開展統戰工作爭取黨外人士的“人心”（并且主要集中在中高層），而在黨的基層群眾部分，“人心”的問題并不突出。但在新形勢下，部分基層群眾中出現了對黨的認同下降甚至轉移的現象，這對黨而言，是極大的警示，必須予以高度重視和有效應對。在這樣的大背景下看今天的基層協商，其所承擔的使命除了吸納參與、化解矛盾、協調關系、整合資源、優化治理外，還承擔了在基層空間團結社會、創造認同、爭取人心的功能，而后者恰恰正是統一戰線的根本使命和核心功能所在。

三、要防范統一戰線參與推進基層協商過程中可能出現的“精英主義”傾向

十八大以來各地開展的基層協商實踐，與之前以溫嶺“民主懇談”為代表的基層協商實踐相比，一個明顯特征和趨勢就是“統戰色彩”越來越突出，具體表現為統戰部門和人民政協在推進基層協商中扮演的角色越來越直接、介入的程度越來越深。例如，在基層協商實踐走在全國前列的浙江，省委統戰部明確提出將“統一戰線推進基層協商民主”作為2014年度的重點工作之一。2015年浙江省更是明確基層協商和社會組織協商建設的責任單位為省委統戰部和省民政廳。在實踐中，浙江各級統戰部門主要通過暢通基層民主黨派組織和無黨派人士參與政治協商的渠道、發揮基層統戰部門在基層協商民主建設中的牽頭協調作用、借助基層統戰團體和社會組織推動開展基層協商民主活動、推動基層統一戰線成員廣泛參與各類基層協商民主實踐等幾種途徑參與推進基層協商［7］。目前浙江省內比較有影響的一些基層協商案例，大部分是由地方統戰部門推動和指導的。例如，寧波北侖區探索民主黨派基層組織與中共基層組織結對共建、余姚市統戰部門牽頭全面推進基層協商民主建設、杭州余杭區探索開展街道民主協商議事會議、臺州溫嶺市組建“統一戰線評議團”等②。從全國范圍看，似乎也存在這樣一種現象和趨勢。例如，在全國產生較大反響的彭州市、崇州市搭建三級協商對話平臺的探索實踐，也是由當地統戰部門牽頭開展的。從可觀察到的典型案例看，統一戰線參與推進基層協商，確實有利于提高基層協商的制度化水平、提升基層協商的質量，有利于推動統戰成員更加貼近基層、更有效反映社情民意，更好協助基層黨委和政府優化決策、協調關系、化解矛盾、凝聚力量，從而切實推進我國基層治理體系和治理能力的現代化。

但必須注意的是，在發揮統一戰線參與推進基層協商的獨特優勢和積極效應的同時，對可能出現的“精英主義”傾向要予以審慎防范和有效應對。協商民主的本意是把協商主體從政治精英擴展到普通民眾，使民眾不僅擁有平等的投票權，還擁有平等參與集體決策的機會。事實上，“協商民主廣泛多層制度化發展”戰略的提出，體現了我國在繼續完善以精英參與為導向的政治協商的同時，開始逐步擴大以公民協商為導向的社會協商的探索。因此，在推進基層協商的過程中，應不斷擴大協商主體范圍，使參與者不是僅僅局限于社區精英，而是要擴大到普通老百姓，尤其是特定協商議題的利益相關者。但協商民主本身又內含著精英主義的傾向，在實踐中總是傾向于受過良好教育、具有相當社會地位、掌握協商技巧的階層和群體，而相對忽視甚至歧視相關的弱勢群體［8］。因此，有協商不必然有民主。如果理解錯位、操作失當，協商民主有可能轉向精英民主。統戰工作的最大特點，就是其工作重點始終是各領域、各行業的代表性人士，或者說精英。因此，統一戰線參與推進基層協商，其關注點和著力點自然主要是推動各類代表性人士參與到基層協商中。這對基層協商的發展而言，有利有弊：利的一面，前面已經講過；弊的一面，是可能導致基層協商參與主體的“過度精英化”，形成“代表專業戶”，結果“每次開會都是那幾個人參加，真正反映民意的信息很難得到”［9］，進而可能會影響基層協商本應有的直接性、大眾性。因為“從協商民主本身的特質和追求看，和其他層面的民主形式不同，公民協商帶有直接民主的形式”［10］。從實踐層面看，筆者在調研中發現，在一些由統戰部門牽頭推進基層協商的地方和區域，已出現這樣的趨勢與問題，應引起關注和重視。一句話，要防止把應以人民群眾為主體的基層協商搞成以統戰成員為主的“參政議政”。

因此，必須建立一定的機制，來平衡統一戰線參與推進基層協商過程中可能出現的精英與大眾之間的這種矛盾關系。從基層協商的參與主體看，無非是兩類：一是精英，二是普通民眾。怎樣的搭配是最合適的、協商效果最好的，是需要研究的問題。基層協商要健康發展，必須處理好精英與大眾的關系：以精英的理性平衡大眾的激情，以大眾的直覺平衡精英的自大。一方面，要認真思考和研究如何將那些真正具有群眾基礎和代表性、能切實整合和反映民眾意愿和訴求的社區精英吸納到基層協商中來；另一方面，要認真思考和研究如何讓更多的民眾參與到基層協商中來。一個可行的路徑是建立復合代表制。所謂復合代表制，是指參與基層協商的人員結構應多元化，包括黨派組織代表、社區組織代表、駐區單位代表、主要利益群體代表以及個體代表等。其中，黨派組織代表、社區組織代表、駐區單位代表、主要利益群體代表作為固定代表，個體代表則按照每次的協商議題，以自愿報名或抽樣的方式產生。復合代表制的優點在于既兼顧個體化利益與團體利益，同時可以提高代表的專業性與動力。作為領導者和組織者，中共基層黨組織要保證協商主體的地位平等，既要防止“多數暴政”，也要防止“有組織的少數人”侵犯“無組織的多數人”的權益。在優化協商主體結構的同時，要不斷拓寬協商渠道，除了街道、社區層面的協商議事組織作為基本平臺外，要積極架構民主懇談會、聽證會、網絡論壇、民意調查等平臺，就基層群眾普遍關心的問題，進行廣泛的民主協商。

注釋：

①宗教信仰自由是我國的基本政策，筆者并不是對宗教的發展持反對態度，相反，筆者一直認為，社會需要信仰（包括宗教信仰），宗教可以與社會主義社會相適應，可以發揮積極作用。但宗教與社會主義社會相適應的局面，不會自然而然出現，而是需要各方努力，尤其需要黨和政府的正確引導，需要宗教自身的高度自覺。

②更多案例可參見浙江省統一戰線理論研究會編：《基層協商民主案例》，杭州出版社2015年版。該書將浙江統一戰線推進基層協商民主發展的實踐提煉概括為四種模式：一是統一戰線參與民主決策中的民主協商；二是統一戰線參與民主管理中的民主協商；三是統一戰線參與民主監督中的民主協商；四是統一戰線參與民主自治中的民主協商。

［參考文獻］

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［3］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［R］.2012-11-08.

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［5］習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話［R］.2014-09-21.

［6］張獻生.發揮統一戰線在協商民主中的重要作用［J］.中國統一戰線，2014（2）：40-43.

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［8］陳家剛.協商民主研究在東西方的興起與發展［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2008（7）：71-79.

［9］朱圣明.基層協商民主代表如何產生［N］.學習時報，2014-04-28（5）.

［10］林尚立.公民協商與中國基層民主發展［J］.學術月刊，2007（9）：13-20.

（責任編輯：劉穎）

作者簡介：黃天柱（1979-），男，浙江省社會主義學院參政黨建設研究中心副研究員。

收稿日期：2015-11-14

中圖分類號：D621

文獻標識碼：A

文章編號：1672－0911（2016）01－0014－05

DOI：10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.01.014