關于經濟新常態下稅制改革的思考

◆蔣 震

?

關于經濟新常態下稅制改革的思考

◆蔣 震

內容提要：改革開放以來新常態前，我國經濟增長具有“補償性”特征，這個時期屬于“基本建設期”。進入新常態后，中國經濟處于轉型升級和新舊增長動力轉換的重要節點，必須順應經濟發展的新變化、新趨勢，來全面布局我國的稅制改革，建立一套知識信息經濟模式下的稅制體系。“營改增”后，以稅收中性作為基本原則，繼續深化增值稅改革，同時以個人所得稅和房地產稅改革為契機，完善我國間接稅，建立與大國角色相適應的稅收征管體系，成為我國稅制改革的重要趨勢。

關鍵詞：新常態；增值稅；個人所得稅；房地產稅；稅收征管

一、改革開放后新常態前經濟增長的“補償性”特征

事實上，改革開放以來的經濟增長具有“補償性”特征。改革開放之前，我國實行了“低消費、高積累”的政策，為我國集中力量建立一套初步完備的工業體系奠定了基礎，但是由于實行低工資政策，廣大人民群眾的消費水平停留在一個較低水平。這既是當時經濟發展的需要，也是適應于當時的宏觀經濟環境。而改革開放之后，我國實行了自上而下的經濟體制改革，建立了社會主義市場經濟體制，實行了“以經濟建設為中心”的基本路線，改革充分激發了各級政府和市場主體的積極性，在短短三十多年的時間中，我國各項事業蓬勃發展，人民群眾收入水平不斷提高，帶動了消費水平穩步升級，各項基礎設施不斷完善。可以說，改革開放之后的相當長的一段時間內，人民消費水平從低消費狀態回歸到正常狀態，消費需求的不斷增長帶動了各級政府在基礎設施領域和各項基本公共服務的投資熱情，彌補了這些領域的長期欠賬，用形象的語言說，在改革開放后新常態之前，我國處于“基本建設期”，高速經濟增長實現的基礎是“彌補短缺”帶來的紅利。所以，這個經濟發展的階段性特征決定了包括財稅政策在內的宏觀經濟政策的功能效果以及財政收入的增長趨勢。

第一，在這個時期，與需求增長相配合，以拉動投資為導向的經濟政策的增長效果非常明顯。投資的目的是服務于廣大人民群眾的需求，消費需求的不斷擴大是引導經濟增長的根本動力。消費和投資在一定程度上是相互匹配的。我國在過去相當長一段時期內，多次實施大規模的需求拉動型的經濟政策，刺激了消費以及相關的投資需求的快速增長，直接結果就是使經濟增長率處于一個較高的水平。受到全球或者亞洲金融危機影響之時，我國果斷實施投資拉動型的經濟政策，效果非常明顯，這得益于我國過去處于“基本建設期”的經濟發展階段。

第二，這個時期的財政收入增長也具有“補償性”特征。財政收入中的最主要部分是稅收收入，在“基本建設期”，消費以及投資的快速增長帶動了房地產業、建筑安裝業、裝備制造業以及相關生活性服務業的快速增長。特別是在1998年住房市場化改革之后，住房表現出了充分的商品屬性，與房地產相關的投資增長率處于較高水平。上述產業的快速發展帶動了稅收收入的快速增長，由于“補償性”效應的存在，在很多年份，我國稅收收入增長率顯著高于同時期的GDP增長率。

第三，地方政府在實現經濟增長目標方面發揮了巨大的積極性。中央政府在執行“以經濟建設為中心”的基本路線時，必然要求地方政府根據中央的“指揮棒”執行這個路線，因此中央政府對地方政府制定了一套以經濟績效考核為主要內容的政績考核機制，例如GDP增長率、稅收收入增長率，等等。地方政府為了實現既定的考核目標，采取各種措施，發揮了極大的熱情，努力增加本地區的經濟總量，確保實現目標，所以說，這個時期地方政府的積極性主要在于如何做大經濟總量。而財稅體制的安排更加適應于激發地方政府積極性，不得不說的是，在我國稅制體系中，增值稅、營業稅等流轉稅占據了全部稅收收入的相當大比重，增值稅被設定為中央和地方分享稅，營業稅本身就是地方稅。而擴大投資規模，有助于實現增值稅和營業稅收入的快速增長。因此，地方政府想方設法地利用各種優惠政策來吸引投資，特別是熱衷于引入一些大型投資項目。在這些行為的驅動下，工業化和城鎮化進程得到了極大的推進。

然而，這種補償性增長不是無止境的，一旦基本完成彌補，人民群眾的消費水平以及相關的投資需求基本回歸到正常狀態，那么相關產業帶來的稅收收入增長速度必然會受到影響，其增速必然趨于回落。經濟發展階段走出“基本建設期”，進入了一個全新狀態，這便是經濟新常態的開始。

經濟發展階段決定了財稅體制的基本格局，隨著經濟發展階段的不斷跨越，財稅體制改革要與之相適應。未來我國的財稅體制向哪個方向走，這個問題值得細細思量、斟酌。

二、經濟新常態后中國經濟運行的總體趨勢

經濟進入新常態，不僅是經濟發展階段的跨越，更是經濟增長方式的轉變，我們需要培育新的增長動力，來改變經濟增長方式的基本格局。從這個意義上來說，當前這個時期，中國處于經濟轉型升級和新舊增長動力轉換的重要節點，如果中國想在新常態下取得良好的經濟增長成績，圓滿實現“十三五”時期的發展目標，必須從根本上建立起以“創新驅動”為主引擎的經濟增長新內生動力機制。我們需要樹立的一個理念是以需求為導向，充分根據需求結構的變化，實施供給側管理。

與經濟進入新常態之前相比，我國經濟環境發生巨大變化，可以說，我國正面臨農業文明向工業文明轉型，進而向知識文明升級的關鍵時期，我們必須順應經濟發展的新變化、新趨勢，來全面布局經濟結構轉型升級，實施供給側管理，突出表現在：

第一，與以往經濟發展階段不同，我國需要在產能過剩條件下，探討經濟結構轉型升級問題。前文提到，新常態之前，我國處于“基本建設期”，依靠“短缺”紅利實現了較高速度的經濟增長。然而，目前我國的經濟環境發生了巨大變化，隨著經濟發展階段的不斷跨越，“短缺”紅利不斷消失，結構性矛盾凸現。從消費需求的結構來看，廣大人民群眾的消費升級進程不斷加快，對耐用消費品和服務的需求檔次不斷提高，然而，當前的供給側無法充分適應消費需求的升級，生產工藝、設計理念、技術水平仍有較大改善空間。這種情況下，出現了一些海外代購、去境外購買消費品的現象。所以說，實施供給側管理，使供給結構升級與需求升級相適應，無疑是一個刻不容緩的問題。與此同時，工業領域積累了一些結構性矛盾，特別是制造業產能過剩在局部行業較為嚴重，因此我們需要在工業領域產能過剩的背景下探討實現經濟結構轉型升級的目標。

第二，新興業態和新興領域發展較為迅速，無疑為我們改造提升傳統產業提供了一條可依賴的路徑。隨著互聯網、大數據、云計算技術等新興業態和新興領域的快速發展，創新創業正在成為中國經濟增長的新動力，與之相關的新興職業不斷涌現，形成了對傳統職業的替代。技術變革帶來創新方式日趨多元化，推動傳統工業領域向智能化、網絡化和數字化的方向發展。同時，技術創新也催生了新型商業模式的層出不窮，以眾籌、共享經濟為典型代表的商業模式，不斷讓需求和供給實時對接，個性化的消費需求得以滿足，所以說，技術創新的發展大大提高了傳統領域的資源配置效率，讓人民群眾突破了地域、國家、市場的限制，在資源整合方面充分發揮了協同效應。

第三，政府和市場的關系得到了進一步明晰，正確發揮各級政府的積極性，成為中共十八屆三中全會之后的重要改革方向。我們需要深入思考和評價新常態之前政府在經濟增長中發揮的作用和角色。應該說，我國之所以能取得如此大的增長成就，這與政府積極性的正確發揮有著十分密切的關系，各級政府通過各種努力，推動了工業化和城鎮化進程，這是我們具備的獨特優勢，值得研究和總結。但經濟發展階段的變化，對政府提出了更新的要求，對政府和市場的關系提出了更高的要求，各級政府積極性的含義也在發生變化。政府的作用和角色正在逐步轉變為“為市場提供更好的公共服務”以及“提供起點公平的競爭機會”，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。

第四，我國在全球化中的地位和角色也在悄然發生變化，我國作為一個大國逐步參與甚至主導國際規則的制定，建立一種新的全球共贏的開放經濟格局。在改革開放以來的經濟增長中，外需成為我國“三駕馬車”之一，在促進經濟增長方面發揮了巨大作用，中國成了公認的“世界工廠”。我國吸引了規模巨大的外資，在改革開放初期助力我國經濟起飛中發揮了重要作用，然而，經濟發展階段的跨越對傳統開放經濟模式提出了新的要求。例如，如何解決經濟增長和生態環境保護之間的矛盾，如何在勞動力優勢不斷喪失之時，應對外資轉移帶來的影響，等等。這就要求在新常態下建立新型對外開放格局，以適應這種形勢的變化。隨著“一帶一路”戰略的實施，我國開啟了建立新型對外開放格局的新篇章。“一帶一路”正是創造了一種世界各國合作共贏的新機制，充分利用各個國家不同的資源稟賦特征，在新型對外開放格局下建立新的分工體系，將改革開放以來確立的發展能力，及時擴展到對外貿易伙伴國，讓中國的發展模式惠及全球。中國作為一個負責任的大國，要承擔相應的大國責任。因此，如果說改革開放以來，我國確立了外資“引進來”的格局，那么在新常態下，我國要確立中國資本“走出去”和外資“引進來”相結合的格局。

總之，在經濟新常態后，激發市場活力，不斷完善市場體系，正確發揮政府的積極性，在全球經濟一體化背景下，承擔大國角色，構建世界各國共贏的對外開放新格局，將成為我國經濟運行的重要方向和趨勢。

三、經濟新常態下推進稅制改革的思考

對于我國來說，無論是供給側管理，還是經濟結構轉型升級，從宏觀層面看，它不僅僅是經濟發展階段的依次遞進，本質上是反映了中國所處的文明發展階段的升級。我國正面臨著農業文明向工業文明升級，進而向知識文明轉型的關鍵節點，所以說，財稅體制改革不僅要與經濟發展階段相適應，而且要與文明發展階段相適應，建立一套與知識信息經濟模式相適應的財稅體制，對于我國未來中長期經濟發展具有非常重要的意義。從這個角度來看，要在推進稅制改革、實現稅制結構優化的過程中，全面部署各稅種的改革。

第一，從“營改增”來看增值稅改革的中長期趨勢和方向。現階段，“營改增”在穩步推進。李克強總理在2016年《政府工作報告》中提出“全面實施‘營改增’，從5月1日起，將試點范圍擴大到建筑業、房地產業、金融業、生活服務業，并將所有企業新增不動產所含增值稅納入抵扣范圍，確保所有行業稅負只減不增”。“營改增”這項改革可謂是深化財稅體制改革的重要一環，它打通了全行業的抵扣鏈條，對于解決部分行業重復征稅問題、促進社會分工，無疑具有非常重大的意義。并且，在實施“營改增”的基礎上，伴隨著中央和地方財力格局的變化，會進一步牽動劃分各級政府的事權和支出責任的改革。全面實施“營改增”之后，我們還需要進一步思考增值稅改革問題。一個值得探討的問題是增值稅制度是否適應知識經濟文明下的社會經濟運行的格局，特別是在產業發展層面。現行增值稅“進項稅款抵扣”的特征是勞動力和人力資本成本是無法抵扣的，只能抵扣一些物化成本的相關進項稅額。然而，在知識經濟下，越是以技術創新驅動的企業，其人力資本成本占總成本的比重越高，那么事實上，在現行增值稅制度下，其稅負因此會提高，這顯然會對技術創新型企業產生不利影響。從理論角度來看，這也是稅收非中性作用體現。此外，稅率檔次較多、增值稅優惠的存在以及進項稅款留抵等問題，也對增值稅的中性作用有著非常顯著的負面影響。所以說，在全面實施“營改增”之后，增值稅改革仍然需要進一步深化，要根據知識經濟下的市場運行規律來優化增值稅制度，進一步增強增值稅的中性作用，強化市場的“起點公平”效應。從未來經濟轉型升級和供給側管理的角度來看，適當降低增值稅負，仍然有一定的空間。

第二，從推進個人所得稅改革來看國家治理現代化。與增值稅改革相適應，亟須加快推進個人所得稅改革，這也高度符合中共十八屆三中全會的會議精神。以個人所得稅的綜合與分類相結合改革為突破口，推進直接稅改革，進而建立以自然人為征收主體的稅收征管體系，正是國家治理現代化的重要體現。在降低增值稅等流轉稅負擔的同時，要積極創造條件，推進個人所得稅改革，從所得環節來發揮稅制的公平作用。事實上，這也是增強廣大人民群眾國家意識的重要改革措施。進一步要強調的是，要建立覆蓋城鄉的個人所得稅制度，隨著我國經濟發展水平的不斷提高，城鄉居民的收入水平也在不斷提高，符合條件的農民居民也將納入個人所得稅征稅范圍。所以說，在未來推進個人所得稅改革過程中，將個人所得稅打造成為加強國家和人民群眾有機聯系、激發人民群眾國家意識的重要制度，這可謂是推進國家治理現代化的基礎環節和保障。

第三，凸顯稅收的受益性，推進房地產稅改革。從國外經驗來看，房地產稅是一種具有受益性的“社區稅”。借鑒有益經驗，與我國國情結合，推進房地產稅的改革。從稅收的本質上來說，稅收的“無償性”是一個相對概念，廣大人民群眾享受的公共服務和付出稅款之間是一個邏輯對應關系。一旦涉及房地產稅改革領域，更是如此，要凸顯房地產稅的“受益稅”特征，增強房地產稅改革的動力。在推進路徑方面，采取“小步快走”的改革策略，“先落戶、后拓展”，堅持覆蓋城鄉，但給農村地區設定一定的免稅或者優惠期，注重突破征管模式的約束。

第四，建立與大國角色相適應的稅收征管體系。順應我國構建新型對外開放格局的趨勢，在鼓勵中國資本“走出去”時，也要將稅收征管體系及時與之相適應，更好地服務于我國的對外經濟戰略，注重與先進國家稅收征管標準的協調、統一，既能更好地與世界各國一起維護各自的合法權益，又能更好促進知識、信息的互聯互通，利用稅收征管這個平臺，讓世界各國分享中國的改革開放成果。這既是各國企業可持續發展的需要，也符合我國走向世界的大方向。

當然，稅制改革不是單兵突進，而是需要其他財稅體制改革協同推進，例如在財政支出上按照“結果公平”原則來實現公共服務的全覆蓋、同一標準、可持續。此外，還應該推進劃分政府間事權和支出責任的明晰化、清單化。

參考文獻：

［1］高培勇.論國家治理現代化框架下的財政基礎理論建設［J］.中國社會科學,2014,（12）.

［2］譚崇鈞,蔣 震.增值稅改革：問題與建議［J］.稅務研究,2013,（11）.

［3］許正中,張淑翠.全面深化財政改革 構建國家治理樞機［J］.行政管理改革,2014,（2）.

［4］楊志勇.實施“一帶一路”戰略的財稅政策研究［J］.稅務研究,2015,（6）.

［5］楊志勇,宋 航.中國財稅改革戰略思路選擇研究［J］.財貿經濟,2012,（12）.

（責任編輯：盛楨）

中圖分類號：F812.422

文獻標識碼：A

文章編號：2095-1280（2016）02-0033-04

作者簡介：蔣 震，男，中國社會科學院財經戰略研究院副研究員，經濟學博士。