關注PPP以獎代補

關注PPP以獎代補

話題嘉賓

林江：中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等

張明：西南財經大學財政稅務學院教授，成都市第十六屆人民代表大會財政經濟委員會財經咨詢員，主要從事財政、政府預算和項目預算教學研究

趙早早：中國社會科學院財經戰略研究院副研究員，管理學博士，美國喬治亞大學訪問學者，中國成本研究會理事，研究領域為公共預算、財政審計、公共管理

李虹含：金融學博士，華夏銀行博士后科研工作站&中國社會科學院金融研究所博士后，研究方向為財政風險控制、銀行管理、大數據與互聯網金融

王叢虎：中國人民大學國家發展與戰略研究院、公共管理學院副教授，財政部中國政府采購網咨詢專家，研究領域為政府法治與應急管理、政府采購與公共資源交易、廉政建設與反腐敗等

主持人

阮靜：《財政監督》雜志編輯王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

2015年12月17日，財政部發布《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》（以下簡稱《通知》），自2016年起，通過以獎代補方式支持政府和社會資本合作（PPP）項目規范運作，保障PPP項目實施質量。《通知》提出：

對中央財政PPP示范項目中的新建項目，財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后，按照項目投資規模給予一定獎勵。其中，投資規模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。獎勵資金由財政部門統籌用于項目全生命周期過程中的各項財政支出，主要包括項目前期費用補助、運營補貼等。

對符合條件、規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，財政部將在擇優評選后，按照項目轉型實際化解地方政府存量債務規模的2%給予獎勵，獎勵資金納入相關融資平臺公司收入統一核算。享受獎勵資金支持的存量項目，其地方政府存量債務應通過合同條款明確地轉移至項目公司或社會資本合作方，化債安排可行、交易成本合理、社會資本收益適度。中央財政PPP示范項目中的存量項目，優先享受獎勵資金支持。

政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。自2014年9月以來，中央密集出臺了一系列政策力推政府和社會資本合作（PPP）模式。《通知》的出臺，表明中央財政鼓勵和推動PPP項目加快落地的態度和決心。為什么要發展PPP模式？如何解讀PPP項目以獎代補政策？為享受以獎代補政策，PPP項目各主體需要關注哪些要素？PPP項目以獎代補政策的實施可能會遇到哪些問題？如何建立健全長效的PPP發展機制？本期監督沙龍聚焦PPP項目以獎代補政策，就相關問題展開探討。

解讀PPP以獎代補

主持人：發展PPP不是一種簡單的技術層面的方式更新和簡單的融資模式方式的改變，而是涉及深化財稅體制改革，政府職能加快轉變，撬動社會資源，消除隱性壁壘的體制機制的創新和改革。從2013年以來，我國積極探索、推廣、運用PPP模式，以吸引社會資本參與公共服務領域。PPP模式對經濟社會發展有何作用？當前我國為什么要發展PPP模式？

林江：我國推行PPP模式意義深遠：首先，2016年以及往后的一段時間里，中央要繼續維持經濟的穩定增長，而通過固定資產投資方式來穩增長依然是當前我國的最重要的渠道之一，由于經濟下行壓力大，各級政府的財政收入同樣面臨著增幅放緩的情況，難以在今后的日子里再通過增加政府固定資產投資的渠道實現穩增長的目標，而PPP正好實現在政府財政收入增幅放緩的情況下借助固定資產投資來達到穩增長的目的；其次，PPP體現了政府與民間社會和民營企業的新型關系，包括過去只能屬于政府和國有企業專利的基建項目現在也可以用PPP的形式讓民營企業參與其中并實現利益共享，這其實反映了十八屆五中全會所彰顯共享發展的原則；再者，我國發展PPP模式，也可以在一定程度上通過引進社會資本來監督公共工程的財政績效，甚至通過投資方式和收益機制的創新，讓過去不關注項目效益的公共工程也開始關注項目的資本預算，以吸引民間企業的投資；最后，引入PPP，并不是簡單地把公共工程開放給民間社會，民間資金就會自動加入，而是需要政府部門對公共工程按照市場規則以及民間資金可以接受的方式改造公共工程的投資結構和收益結構，通過制度創新提升公共工程對民間資金的吸引力，這本身就是政府部門致力于機制體制創新的一項重要舉措。

張明:PPP模式作為一種投資方式與一般政府投資一樣，對經濟社會發展都有實施項目建設和增加有效需求的作用。但由于PPP模式有社會資本進入，所實施項目建成后的營運管理，相對于單一政府投資來說要復雜得多，由此對經濟社會發展的作用也有許多不同。如因有社會資本進入，而有利優化經濟社會發展的資源整合，提高社會資源利用效率。其次，有利經濟社會發展效率提高。因為，傳統公共服務主要依賴政府投融資，且重投入輕產出、重建設輕運營，質量效率不高。PPP模式作為公共供給機制和政府投入方式的變革，使公共部門獲得穩定的長期服務，社會資本獲得可靠長期收入，有利激發市場活力和發展潛力。第三，公益類項目因社會資本參與，相關建設管理營運費用、成本控制會相對嚴格，從而有助于相關公共服務及管理水平和經濟社會發展管理水平提高。第四，更寬廣地促進我國經濟社會發展的市場化。PPP模式推廣會逐步改變政府主導相關公共服務投資運營的狀況，市場認可成為PPP項目落地關鍵，市場投資將成為公共服務投資運營的重要約束力量。

個人以為，當前我國發展PPP模式，一是我國經濟社會發展階段所使然，二是當前我國社會資金結構狀況所使然，三是我國社會資金尋求出路所使然，四是國外近年通行做法所使然。我國經濟歷經30多年高速發展，已達到相當規模及水平，但公共基礎設施仍不同程度欠賬，特別是中心城市和邊遠鄉村仍比較突出。早在1990年代末，我國各級地方基礎設施建設就興起BOT、TOT、BT等運作方式，遺憾的是，在2008年應對國際金融風波時，演變成負債形式的地方投融資。目前地方債務已依法納入預算管理，同時經濟下行壓力不減，房地產市場持續調整，土地財政吃緊，而經濟社會發展又要求公共設施和服務加快改善；另一方面，發展積累的各類社會資金相對充裕，而受經濟發展新常態影響，投資渠道又相對有限；加上國際上從1980-1990年代就興起的公共設施私營化浪潮，廣泛推行PPP模式等，PPP模式因此便為社會資本進入各類公益項目建設和營運管理提供了條件，也為地方債納入預算管理后，原有依賴投融資平臺和土地財政難以為繼找到了出路。這就是當下PPP模式盛宴解開融資平臺債務高、公共供給效率低、公共領域私人資本難進入等各級地方經濟社會發展問題的原因，也是我國推出PPP模式并在當下大力推廣的主要原因。

趙早早：從國際比較研究來看，PPP作為公共部門與私營部門的合作模式，最早產生于16世紀末的歐洲，主要被運用于私人海運業、殖民擴張與雇傭兵運輸等領域。后來，隨著經濟與社會的發展，西方主要發達國家的政府及其公共部門將其應用于公共產品和公共服務的提供方面。眾所周知，政府或公共部門合理地引入并恰當使用PPP模式，在一定程度上可以解決四個方面的問題：一是公共資源或財政資金不足的問題；二是完全依賴于公共財政資金的公共決策難以及時回應公眾需求；三是政府或公共部門不具備核算成本-效益的專業能力；四是相關風險由政府或公共部門全部承擔，不夠理性和科學。因此，理想狀態下，PPP被認為可以解決籌資的問題、風險分攤的問題、管理運營期間績效偏低的問題等。然而，任何制度設計都存在一定的運行風險，PPP制度更是如此。從國際比較研究結果來看，PPP制度自身存在難以避免的不足和缺陷：第一，可能造成政府隱性或有負債增加；第二，不一定能夠實現預期的物有所值，畢竟人們偏好于低估成本并高估收益；第三，基于第二點缺陷，PPP制度也不能夠確保項目決策的有效性。因此，按照國際經驗來看，無論哪個國家引入PPP模式，都必須非常重視制度性建設，不能片面地夸大其優勢，而對其劣勢避而不談。所以，按照世界銀行公布的定義，如果要很好地使用PPP，必須謹慎地、全面地、客觀地認識PPP，并構建相應的管理制度和法律框架，該框架或制度需要對篩選、評估、決策、預算、運作、監督、報告等主要環節作出明確規定。

2013年十八屆三中全會提出倡導政府與社會資本合作之后，我國從中央到地方政府開始大量使用PPP概念。實際上，早在三中全會之前，我國各級政府已經開始利用PPP模式推動基礎設施建設，大量運用“建設—經營—轉讓”（BOT）、“建設—擁有—經營”（BOO）、“建設—擁有—經營—轉讓”（BOOT）等方式。這些都符合國際理論和實務界普遍認可的PPP模式。之所以在2013年后，PPP受到廣泛關注，主要原因有三點：一是為了化解地方政府性債務，解決地方融資平臺機構運營風險過高的問題；二是為了緩解經濟新常態下財政收入增速放緩所造成的支出壓力問題；三是期待能夠在有限的資源條件下，不斷提高公共產品和服務的質量，實現成本-收益的正向效應。更重要的是，PPP得到了黨中央和中央政府的“正名”。

李虹含：引入PPP模式對經濟社會發展主要有三點作用：一是引進私營部門先進技術和技能，提高城市基礎設施供給效率；二是提高城市基礎設施供給水平，促進城市經濟和社會發展；三是強化地方政府財政風險管理水平，確保財政和經濟的健康可持續性發展。

我國發展PPP模式的原因主要有七個方面：一是緩解財政壓力，滿足城市基礎設施供給所需資金，PPP模式可以在財政吃緊的情形下，滿足城市基礎設施供給所需資金，保證供給質量和提高效率。二是最優項目風險分配。PPP模式成功的關鍵之一就是政府和私營部門雙方最優地識別、量化、分配和管理項目風險。三是提高供給效率。PPP模式引入私營部門先進的技術、廣泛的專業知識和靈活的經濟管理經驗，政府和私營部門通力合作和相互支持，提高城市基礎設施的供給效率。四是實現規模經濟，有利于政府在未來城市基礎設施中降低供給成本。五是城市基礎設施的多重利用。為了促進資本集約化,獲取更多利潤，私營部門在PPP項目中會通過多種輔助性商業發展模式，吸引次要和潛在顧客。六是促進城市基礎設施更有效地滿足公眾需求。在PPP模式中，私營部門為獲取更多利潤，更好更有效率地提高城市基礎設施，強調與公眾的交流和相互了解。七是轉變政府職能。PPP模式在緩解財政壓力，保證供給質量的同時，也有利于政府職能的轉變。

王叢虎：我個人更傾向于把PPP翻譯為公私合作伙伴關系（而不是“政府與社會資本合作”）。這是因為，“政府與社會資本合作”不論是在合作的主體、內容和結果都不能準確而完整地反映出PPP的真實意圖。盡管政府的各個職能部門都基于各自的職能對于PPP做出了自己的解釋，但并不影響PPP這個供給側下的改革措施的廣泛應用。毫無疑問，PPP作為基于供給經濟學而進行的新公共管理改革措施之一，除能緩解財政赤字的壓力、拉動內需、刺激消費外，更重要的是能夠緩解公共部門和私人部門之間的緊張關系，鼓勵市場和社會主體參與公共事物，公共部門又能吸取私人部門的管理經驗等。

主持人：如背景材料所述，《通知》提出通過以獎代補方式支持政府和社會資本合作（PPP）項目規范運作，保障PPP項目實施質量，并分別針對中央財政PPP示范項目中的新建項目和轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目提出具體獎勵方式。為什么選擇以獎代補方式發展PPP？如何解讀這一政策？您認為這一政策對我國PPP的發展有何影響？

林江：我認為以獎代補政策的出臺，用意如下：一是補貼是見者有份，容易讓人感覺不管項目成效如何，只要開展了PPP都可以獲得政府補貼，而獎勵就不一樣，中央政府按照投資規模來確定獎勵的金額，其實是間接鼓勵和引導民間資金進入投資規模比較大的公共工程，投資規模越大，獎勵就越多，政策目標甚為明確；二是能夠投入投資規模更為龐大的PPP工程，意味著民營企業或者民間投資者需要對項目進行更加謹慎的盡責調查和論證，而經過調查和論證后再進行投資，可以更加保證項目的投資質量，而項目規模越龐大，所得到的政府獎勵的金額就越大，民間投資者的收益就越顯著，PPP的吸引力就越來越明顯，這其實是中央政府的政策意圖所在；三是補貼往往是以項目支出的費用作為基礎，例如前期PPP項目在進行可行性研究的時候所付出的專家咨詢費、調研費等等，政府如果采取了財政補貼的方式，就要以項目的前期支出費用的金額大小作為依據，換言之，用一個極端的例子，如果一位民營企業家在沒有開展任何調查研究工作的前提下介入了PPP項目了，政府反而難以核定該提供多少財政補貼，況且，PPP項目的大小與項目前期的調研費用的支出不一定有什么顯著的差異，反而讓人感覺到PPP項目無論大小，財政補貼差不多，反而不利于政府去大力推動民間資金進入投資規模龐大的PPP項目，用財政獎勵的辦法則可以有效化解上述的難題。四是以獎代補的政策還明確要以地方政府的債務負擔的有效化解作為依歸，我認為這反映了中央政府的意圖，就是希望通過PPP的有效實施來化解地方的財政風險，并用有效化解地方政府財政風險的程度來作為衡量PPP項目績效的重要指標，并參照該指標來提供財政獎勵，我認為中央政府實際上是把PPP的發展與盤活地方政府的資產存量放在一個平臺上予以綜合平衡，這是我國財政體制改革的重要組成部分。我認為這一政策將有助于引導我國的民間資金積極投入投資規模較為龐大的PPP項目，并鼓勵前期的調查研究以確保PPP項目能夠產生良好的投資效益，以實現PPP的良性循環和發展。

張明:以獎代補的財政支持方式，是我國財政用以調動各方積極性的主要支出技術和方法。一方面，將項目實施的后期獎勵補助到項目執行過程，有助于提高項目參與者的積極性。另一方面，說起來是獎勵，但實際又具體規定使用內容，而且該內容限制在受獎項目的具體業務支出范圍。形成通過獎勵補充業務支出，既有名譽或工作的肯定與鼓勵表揚，又有資金或物質利益的獎勵，顯然是個名利雙收的事。因此，選擇以獎代補方式發展PPP，無疑是想從思想觀念宣傳和資金補助支持兩方面“雙管齊下”，大力倡導推行和運用PPP模式。

這一政策對我國PPP發展的影響顯然是鼓勵支持助推的，相關已明確指出這對我國PPP項目發展的影響具體包括：加快推進PPP落地、有針對性地提高社會資本參與積極性。如在項目完成采購、確定社會資本合作方后才給予的新建項目獎勵，這就要求無論地方政府還是社會資本都必須做好項目。又如設定獎金用途，《通知》規定獎勵資金除可用于前期費用補助外，還可統籌用于項目全生命周期過程中的各項財政支出，包括運營補貼等。運營補貼的主體對象是項目建設、運營承接的項目公司，可見，社會資本同地方政府一樣也從中受益，這將直接提升社會資本參與積極性。

趙早早：解讀《通知》，可以從以下三個方面來理解：第一，補貼的對象、標準、時間。政策明確規定，補貼對象是兩類項目，第一類是“新項目”，即完成采購并確定了社會資本合作方的項目；第二類是“轉型項目”，即轉化為符合政策要求的地方融資平臺存量項目。補貼標準，按照項目類別進行補貼。第一類“新項目”，按投資規模分為三檔進行補助；第二類“轉型項目”，按照項目轉型化解地方存量債務規模的2%進行獎勵，并且轉型化解必須是有效的，即明確以合同形式將存量債務轉移給社會合作方。補貼時間，“按年確定PPP項目以獎代補工作計劃”，即按照年度預算要求，一年一申報，一年一補貼。第二，補貼資金來源。《通知》明確，補貼資金來自普惠金融發展專項資金。第三，執行與管理方式。分為“一上一下”兩步：“一上報項目”，財政部統籌安排具體補貼計劃，按照每年的實際情況隨時調整，負責申請項目的終審工作；省部級匯總轄區內項目，交由財政部駐當地專員辦初審。“一下批資金”，財政審核通過，將相關資金撥付省級政府，省級政府轉撥并負責匯總報告。

根據對2013年以來PPP相關政策執行情況分析，當下財政部推出《通知》的主要原因是希望用財政補貼，一方面撬動市場與社會合作方的激情，另一方面給地方政府執行政策吃“定心丸”。因為，從過去一年的實際情況來看，PPP政策的執行存在一個怪相，不僅“政府熱心、市場冷淡”，而且在各級政府、各地政府中，也普遍存在著質疑聲音。此項補貼由普惠金融發展專項資金支持，這屬于中央對地方政府的專項轉移支付范疇，這是給地方政府和市場一個強烈政策性信號，鼓勵各方繼續努力推進，“促進示范項目規范運作，鼓勵地方融資平臺公司加大存量項目轉型力度”。但是，PPP制度的良性運轉，畢竟依賴于政府與市場的雙向互動，并且要求政府盡快適應市場規律和運行規則。所以，補貼政策的出臺，短期內會有一定正面影響。但是，從長期來看，是否能夠起到理想效果，還有待進一步觀察。與此同時，還需要注意與完善專項轉移支付制度改革的匹配。

李虹含：由于城市基礎設施PPP模式中包含地方政府各種直接、或有負債，這些已知和未知的未來政府成本可以對地方政府的債務可持續性造成影響，并且加大地方財政壓力。因為城市基礎設施PPP模式的財政風險一般對現期財政運行不造成影響，而是可能在未來某時對中、長期財政造成負面影響，威脅其正常運行，采取以獎代補方式發展PPP將減少對財政中長期的負面影響。另外，城市基礎設施PPP模式的財政風險主要體現為政府或有負債，并未在目前的政府預算會計中得以充分體現，雖沒有提高政府名義債務水平，但提高了政府實際債務水平，實施以獎代補也側面引入了績效考評。采取以獎代補的方式將使中國PPP模式的發展更具長遠性和有效性。

王叢虎：獎勵屬于結果導向，更加注重績效；補貼則往往強調項目的事前審批，難以考核事后的績效。PPP項目貴在項目建設、運行和績效結果，顯然采取事中事后獎勵的方式則是精準支持和鼓勵，避免了傳統的為了拿到中央財政補貼而去申請項目，而拿到補貼后往往又不能兌現項目的尷尬現象。

政策落地需各方積極布局

主持人：據報道，在中央財政第一批30個示范項目中，青島體育中心等3個項目因不具備PPP實施條件被“調出”示范項目，這3個項目就不再享受此次獎補政策。這釋放了什么信號？您認為為享受以獎代補政策，PPP項目相關主體需要關注哪些要素？該如何布局？

林江：把青島體育中心等3個項目調出示范項目并說明不再享受這次的獎補政策，其釋放的信號是，中央政府對于PPP的獎勵政策是認真的，并不是任何的PPP項目都是政府鼓勵或者都能夠享受到獎勵政策的，只有那些符合官方設定條件并通過嚴格審核的PPP項目才能獲得獎勵，才能得到中央政府的支持，這其實也是中央政府向地方政府施加一定的壓力，讓地方政府知道，不是任何項目，只要冠上PPP的桂冠，都會得到中央政府的首肯或者獎勵政策的支持，地方政府必須認真對待相應的PPP項目的籌劃，以務求最大限度獲得民間資金的支持，并取得良好的社會和經濟效益。我認為為享受以獎代補政策，PPP項目的相關主體需要關注以下因素：一是該公共工程列入PPP項目，引進民間資金的主要理由是什么？完全是因為政府缺少財政資金投入，還是即使地方政府不缺錢，但是為了推進共享經濟的產生和發展，地方政府也需要以PPP的方式來推進項目投資；二是該項目推動PPP的主要賣點是什么？為什么民營企業要舍棄其他的投資機會而需要投入政府推銷的PPP項目？特別是，由于PPP項目一般來說投資期限較長，要吸引民間資金投入必須要有一定的亮點；三是為了吸引民間資金的投入，政府有關部門，例如發改委是否對相關的公共工程進行結構重組，把不具吸引力的部分分離出來，從而讓民間投資者知道，政府是很有誠意吸引民間資金進入PPP項目，希望與民間社會分享PPP項目所帶來的回報。地方政府在布局上，需要考慮這個城市和地區到底需要多少個PPP項目，是不是越多越好？PPP項目分布在哪些公共工程上對于民間資金的吸引力最大？是路橋、醫院、學校還是軌道交通項目？預期投入到本地PPP項目的本地民間資金會有多少，有多少是預期來自外地的民間資金？不同種類的民間資金對于PPP項目的資本回報率的要求是否會有差異？了解這些因素，對于地方政府布局PPP項目非常重要。

張明:這一示例，一是釋放了中央財政加強PPP模式實施管理、要求規范運作的信號；二是釋放了財政管理頂層對PPP項目實施務實和全程管理、有錯必糾的信號。不只是重視項目落地，還重視項目質量，有助于督促項目建設更加規范管理，對以后更多PPP項目的建設具有引導作用。

對項目被調出，相關方面認為，因為項目全是政府資本，無社會資本參與，因此不是PPP項目，應該被調出。同時認為，PPP項目要能享受以獎代補政策，必須將政府資本、社會資本及其結合這三個要素抓好、做好。個人以為，按《通知》規定，PPP項目要享受以獎代補政策，必須嚴格執行國務院和財政部等部門出臺的一系列制度文件，切實保障項目選擇的適當性、交易結構的合理性、合作伙伴選擇的競爭性、財政承受能力的中長期可持續性和項目實施的公開性，確保項目實施質量。其中達到項目選擇適當、財政承受能力中長期可持續等要求，有待財政及相關方面結合地方實際、調研論證、共同努力認真完成項目論證等工作；而交易結構合理、合作伙伴選擇競爭、項目實施公開、項目實施質量保障等，則需要認真嚴格實施項目執行管理。概括起來，以獎代補政策下PPP項目實施應關注的重點及其布局，實際上就是PPP模式的全流程項目管理，具體要素及其布局是項目論證管理和項目執行管理。做好PPP項目管理，其中包含的政府資本、社會資本及其結合等問題，自然就做好了。

趙早早：“以獎代補”政策執行有三個關鍵環節：首先，要對項目進行清晰地甄別，判斷其是否符合政策要求，是否符合PPP概念范疇，是否適用于補貼政策。其次，要監控項目的實施情況，作為評判資金使用效果的重要指標。第三，各級財政部門以及財政部專員辦必須具備相應的甄別、評價與監管能力。因此，該政策能否執行得好，依賴于以上三個關鍵點，并且財政部拿出專項轉移支付資金支持PPP發展，本身的績效問題就值得關注。“以獎代補”的時間截點，就在立項之后，但是資金統籌使用涵蓋項目全生命周期。PPP項目通常都是長期項目，資金一旦撥付，如何確保撥給項目的補助資金能夠被有效使用？一旦遇到項目中途出現問題，補貼項目的資金又該如何處理？這些需要制定更詳細的管理制度加以完善。

李虹含：不具備PPP實施條件的項目將對宏觀經濟產生負面影響。由于城市基礎設施PPP模式的財政風險與政府財政行為、財政政策以及政府體制改革相聯系，可能直接制約宏觀經濟政策的調控空間；其次，從社會發展角度看，當城市基礎設施PPP模式的財政風險爆發時，政府必須進行各項財政調整，如果出現財政支出不足和財政政策缺位，可能直接影響到各項社會保障事業的穩定性和持續性，不利于社會發展；最后，從國家政權穩定角度來看，一旦城市基礎設施PPP模式的財政風險匯集政府的其他類型財政風險，財政總體風險可能積累較大甚至發展到不可控程度，嚴重削弱國家的經濟基礎，更可能威脅到國家政權的穩定。因此，調出不合規的項目將對PPP的有效實施創造更為公開、公平、公正的制度與市場環境。

王叢虎：PPP項目貴在見實效，并且屬于公私合作伙伴關系的內容。如果只有財政資金的投入，而沒有能夠吸引社會資本參與，又無先進管理經驗進入，則完全背離了PPP的實質。對青島體育中心等不具備PPP實施條件給予“調出”處理，顯示了中央注重項目實效、嚴格落實PPP的物有所值的原則和合同指引。作為財政的激勵政策，應該關注PPP項目事前的風險預測，尤其要做好事前的定量測值問題，同時也要關注合同履行過程中各種風險，及時溝通可能存在的合同變更等問題。

主持人：國家發展和改革委員會公布的信息顯示，截至11月底，國家發展改革委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目達到329個，占推介項目數量的比例為31.5%。在329個項目中，污水、垃圾處理類環保PPP項目104個，占31.6%。近期，環境商會在對環保PPP進行調研時，發現項目存在應收賬款延期或不足額支付、邊界模糊責任界定難等六大類問題。您如何看待這一現象？您認為PPP項目以獎代補政策的實施可能會遇到哪些問題？有何應對措施？

林江：我認為這是在PPP項目發展初期，各方認識還不夠深入、PPP機制還不夠完善的情況下的必然產物，事實上，不少地方政府在PPP推出的初期過分樂觀，認為民營企業和民間資金對于PPP項目將趨之若鶩，故在PPP的制度設計上比較忽略，特別是沒有從在商言商的角度去布局PPP項目，故容易出現上述問題。我認為PPP項目以獎代補的實施可能會遇到以下問題：一是項目規模越大，得到財政獎勵的金額越大，但是不一定代表大規模的PPP項目的經濟效益一定就越好，因為其前提是民營企業會自身去評估本項目的經濟效益以及投資風險，但是如果該民營企業并沒有做足夠充分的盡責調查，而是沖著政府的財政獎勵而進行投資，那么就有可能因財政獎勵誤導民間企業“勇往直前”沖進PPP項目之中，這并非以獎代補政策的初衷；二是獎勵政策提出“獎勵資金由財政部門統籌用于項目全生命周期過程中的各項財政支出，主要包括項目前期費用補助、運營補貼等”，如何保證獎勵政策的上述要求得以實現？如果民營企業因投入PPP項目而獲得了財政獎勵，但是如果該企業沒有把財政獎勵用于包括項目前期的費用補貼、運營補貼等，那么該怎么辦？政府是否需要要求受獎勵企業把獎勵金退還政府財政？三是獎勵政策規定，“按照項目轉型實際化解地方政府存量債務規模的2%給予獎勵，獎勵資金納入相關融資平臺公司收入統一核算”，關鍵問題是如何衡量該項目實際化解了地方政府存量債務規模的2%？因為地方政府的存量債務規模可能有不同的測度標準，如果地方政府不希望獎勵該PPP項目，可能會用較高的標準從而讓該項目無法達標，又該如何處理？另外，要求獎勵資金納入相關融資平臺公司收入統一核算，原則是正確的，但是在執行層面上如何加以落實，實屬關鍵環節。

張明:相關報道已表明，環境商會調研環保PPP項目發現的六類問題，主要是我國PPP項目實施初期，因經驗不足出現的階段性問題。隨著PPP項目實施推廣和持續深入開展，許多問題正逐漸得到改善提高和解決。

根據《通知》規定，目前以獎代補范圍主要有中央財政PPP示范項目中的新建項目和符合條件、規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目兩類。中央財政PPP示范項目中的新建項目，是在項目完成采購確定社會資本合作方后，按項目投資規模給予一定獎勵。在這一階段可能出現的問題，主要是社會資本合作和投資規模的真實性。目前社會資本合作的真實性問題，主要有無社會資本進入，如上述提及的被調出項目；社會資本假進入，即通過保底承諾、回購安排、明股實債等變相融資方式做成PPP項目包裝；社會資本淺進入(或有進入)，即社會資本通過暗股、代持股等協議方式，表面或形式上參股而非控股PPP項目等。投資規模真實性問題，如虛增夸大協議投資規模、存在不飽和或閑置投資等，環保PPP項目調研發現的市政廢棄物如垃圾、污水清運處理設施未滿負荷運轉，就屬此。對符合條件、規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，經擇優評選后，按項目轉型實際化解地方政府存量債務規模的2%給予獎勵。同理，這里仍然有地方融資平臺公司存量項目轉型為PPP項目和化解地方政府存量債務規模的真實性問題。上述問題既可主觀認為，也可以因客觀限制、經驗不足所致。應對措施就是在加強項目論證和執行管理基礎上，再加強項目實施全流程監督。

李虹含：上述項目的污水處理能力低于全國大多數省會城市的污水處理水平。在國家提倡水務建設市場化和產業化的大環境下，水務市場發展空間巨大，對銀行、內資和外資私營資本都有很大吸引力。但是，當國家政策積極鼓勵私營資本進入城市基礎設施領域投資的同時，私營資本進入卻面臨各種尷尬。由于污水處理主要由國有企業獨家經營管理，建設資金來源主要為銀行貸款和收取排污費，此種模式不僅存在管理水平不高，缺乏競爭和效率問題，也導致國有部門不歡迎私營部門參與分享收益。各地方政府雖然有意識鼓勵私營部門參與，但在實際運作中常常遇到各方阻力。項目負責方既代表政府，也是一個企業，也給項目建設和運營帶來許多問題。

王叢虎：任何一項新政策的實施都免不了會遇到這樣或那樣的問題，但重要的是要直面問題，積極找到解決問題的辦法。PPP項目的實施不僅對于政府機關是一個前所未有的挑戰，而對于企業或社會組織而言也同樣是一個巨大考驗。在當下各項制度和政策尚處于實驗和探索期而言，應該及時總結經驗和教訓，及時通過雙方的談判和協商解決。同理，PPP項目的以獎代補政策也可能會遇到同樣的問題。為此，應該認真調查和研究已有項目存在的問題，科學評估可能的風險，制定出各種可能的應對方案。

長效PPP發展機制愿景

主持人：PPP項目是一個長期性的項目，如何在推進過程中防范公私合作風險，平衡各方利益是重點也是難點。因此，亟需建立健全長效的PPP發展機制來為PPP的健康發展保駕護航。您對此有何建議？

林江：我認為要建立健全長效的PPP發展機制，關鍵在以下幾個方面：一是要充分發揮地方政府的信用效應，讓政府信用在幫助民間企業開展融資方面發揮重要作用，從而最大限度幫助民營企業降低融資成本，提高PPP項目在回報率上的吸引力；二是要發揮政府財政資金四兩撥千斤的作用，政府的財政資金所占比重不一定高，但是要讓財政資金發揮杠桿效應，撬動更多的民間資金投入到PPP項目之中，尤其是一些經濟效應比較好的PPP項目，在制度設計層面讓財政資金既有進入的通道，又有適時退出的機制，從而最大限度調動民間資金的積極性；三是地方政府在設計PPP項目的發展機制的時候，應該充分引入金融創新的因素，把銀行信貸、保險、基金、風險投資、私募融資、P2P、融資租賃等金融創新元素與PPP項目的投資制度設計有機融合起來，從而為PPP項目的順利開展保駕護航，有效分散PPP的投資風險，并與相應的投資回報相匹配。

張明:建立健全長效的PPP發展機制，業界認為，主要是國家層面要解決PPP模式運行的相關法制建設和契約精神培養兩問題。相關法制建設如制定一套專門法律法規，全面、系統規定PPP項目立項、投標、建設、運營、管理、質量、收費標準及調整、項目排他性及爭端解決，以及移交、決算信息公示等；契約精神培養就是堅持政府與社會資本合作的自由、平等、互利原則。

個人以為，PPP模式作為一種商業化、市場化經營方式，國外已趨于成熟。我國自1990年代開始實施，相關作業流程及管理要件基本無較大明顯缺漏。至于契約精神培養這種道德范疇，說不如做重要。因此，建立健全長效的PPP發展機制，根本和關鍵的是在實現《通知》要求的PPP項目論證與執行管理基礎上，建立健全PPP項目風險、收益、投資額與回報期等方面的政府與社會資本平等合作機制。概括講，就是建立健全PPP項目管理監督機制和項目建設運營平等合作機制。提高來認識，還是國家相關法制建設和契約精神培養兩個問題。

趙早早：PPP需要政府與市場的相互信任和充分合作。如前所述，PPP對于政府和公共部門來講猶如一把“雙刃劍”，用得好，多方獲利，反之亦然。所以，對于主導改革的政府和公共部門來講，制度建設非常重要。必須得到全社會關注的是，PPP制度是否能夠良性運轉，還需要配合推進政府在公共管理制度上的全面改革，包括公共決策方式的改革，公共預算制度的改革，必須注意引導性政策的出臺不能過分干擾到市場選擇，避免扭曲市場行為的問題再度發生。

另外，財政部門在整個PPP制度框架和運營過程中的角色定位非常重要。具體來看，有以下四個方面的建議：第一，財政部門必須要有防風險意識，尤其要注意PPP可能引發的隱性或有風險，這不僅適用于新項目，也適用于融資平臺機構的轉化類項目。第二，財政部已經提出，必須將PPP項目納入中期財政規劃，這非常及時。但是，更重要的是要盡快出臺可操作性的指導意見。《通知》要求，“按年確定PPP項目以獎代補工作計劃”，這種年度預算的思維如何與三年期規劃相銜接，這是需要認真思考的制度性問題。第三，必須盡快明確如何在資產負債表中列示PPP可能引發的隱性或有負債。第四，加強相關立法，明確各方的責權利關系。目前，財政部門已經在推進，需要更加廣泛聽取意見和建議。

李虹含：由于城市基礎設施PPP模式可以完成現期地方政府想做卻缺乏資金的項目，同時又可以在現期內不會導致直接的財政支出，從而不會在現期預算中出現赤字，可以是地方政府規避財政限制的一種變通性措施。同時，地方政府可能無動力披露城市基礎設施PPP模式中的各種負債，從而突出“政績”，而各銀行也難以全面掌握城市基礎設施PPP項目的負債情況。城市基礎設施PPP模式的財政風險主要來源于各種未來的或有負債，是預期的，且期限較長，就短期而言，地方政府并不會過多地感受到償債壓力，容易被忽略，然而實際上風險卻在潛滋暗長并可能在今后特定條件下突然爆發。因此，城市基礎設施PPP模式的財政風險具有極大的隱蔽性，透明度很低。上述項目就存在著以上這些問題，仍亟待厘清邊界，妥善解決。

王叢虎：財政部頒發的《PPP物有所值評價指引(試行)》、《PPP項目合同指南（試行）》等規范性文件對于建立健全長效的PPP發展機制無疑是個很好的保障。但是，也應該看到，僅僅靠規范性文件還是不夠的，還需要制定出更加明確、更具有執行力和約束力的規章和行政法規，而且還要有更高層面的法律才能確保PPP項目的健康發展。

主持人：財政部政府與社會資本合作中心副主任焦小平在“第一屆中國PPP融資論壇”上表示，PPP最終的目標是建立全國統一規范、透明、公開的PPP大市場。您認為這一目標的實現需要政府、社會資本等作何努力？

林江：我認為焦小平主任所提到的目標是非常遠大的，這的確是我國需要追求的目標，即統一規范、透明和公開的PPP大市場。事實上，PPP其實既是政府的治理文化，也是企業文化，這里既涉及政府的治理理念，國有企業的治理文化，民營企業的治理文化，也涉及本城市、本地區市場的深度和廣度，因為PPP的本質，反映的是國家治理的理念——企業對政府的政策是否信任，而政府對于企業的治理是否有足夠的信心。在國家治理層面，其實涉及的是規則的公開透明，司法制度的有效性，以及良好的營商環境，這的確是政府和社會資本共同追求的目標。可見，PPP大市場是否得以最終形成，反映了我國社會主義市場經濟的深度和廣度是否足夠顯示我國國家治理目標的最終得以實現。

張明:要建立全國統一規范、透明、公開的PPP大市場，這是需要政府做的并且也是當下各級政府正在做的。一是改進完善適合市場經濟和PPP模式的政府作業管理機制，如嚴格規劃、簡化審批等；二是明確PPP模式應用范圍，籌建PPP項目庫；三是嚴格規范項目及實施管理和業務指導；四是建立健全權責利一致的項目建設運營機制，維護政府、社會資本和社會各方利益；五是健全完善相關部門協調作業管理機制，提高政府部門引導協調、服務保障等效率；六是完善相關績效考核評價機制；七是健全完善財政補貼扶持體系，如健全準備期、執行期、運營期，調研論證、建設投資、運營成本，要素、服務等分類補貼體系。社會資本一是要轉變市場經營及項目觀念，探究和關注公共服務項目的未來發展盈利性及市場前景；二是要理性實施投資期、收益回報水平及其與風險匹配等商務經營方式，向公共領域轉變；三是培育培養有公共服務項目投資建設營運管理經驗的相關人員，逐步形成相關項目投資建設營運管理能力；四是注重企業文化建設，樹立企業的良好社會聲譽，為順利實施PPP項目奠定社會基礎。

趙早早：政府需要適應市場要求，不能將PPP作為政治任務來完成，而應該充分尊重市場規律。不能把PPP當作化解地方性政府債務的“一劑良藥”，而應該充分認識到這把“雙刃劍”利弊特點，從完善政府決策制度、管理制度入手，盡可能地降低政府可控風險，堅定市場與社會參與方對未來發展的制度信心。政府需要關注第三方咨詢機構的規范化建設問題。隨著PPP項目規模的不斷擴大，各級政府在使用物有所值（VFM）方法進行項目篩選的時候，嚴重依賴于第三方咨詢機構，然而，目前的第三方市場非常不規范，良莠不齊。當然，第三方市場的培育也是一個漫長的過程。PPP制度的完善，牽扯到政府與市場的關系、政府與社會的關系，從國家治理視角去客觀、冷靜地對待PPP的發展，才是確保此項改革成功的關鍵。

李虹含：政府必須在每個城市基礎設施PPP項目開始之前進行充分的論證，即與其他政策途徑相比，PPP模式是否為實

現項目目標的最佳途徑：第一，需要一個系統的框架和方法來評價PPP項目。該框架需要包括對項目的環境效應、社會效應和經濟效應的評價，這樣才能得出一個綜合的結論，使決策的結果更加可靠；第二，需要一個合理的決策程序。為了提高政府部門決策的標準化和規范化程度，需要制定完整科學的決策流程和詳細的決策制度。

王叢虎：如何讓社會資本樹立對于政府項目的信心，或者說如何建立政府對社會守信、守法的公信力是一個重要內容。當然，如何讓社會資本增強公益心，強化其公共精神也是一個重要方面。總體上，我們在這兩方面都還欠缺不少。要想讓政府和社會資本建立互信互通的良好關系，必須首先大力建立風清氣正的良好社會關系，才能讓政府項目在公開透明、公平公正的社會氛圍中展開。■

（本欄目責任編輯：阮靜）