“十三五”時期財政投融資監督問題研究

●溫來成王江楠

“十三五”時期財政投融資監督問題研究

●溫來成王江楠

本文分析了“十三五”時期財政投融資發展的主要趨勢及存在的問題，明確了財政投融資監督的重點問題，并就“十三五”時期財政投融資監管問題提出了政策建議，包括進一步完善和健全財政投融資監督管理體制，提高財政監督技術提升監督質量，提高財政監督的透明度，加大財政違法違紀案件查處監督的力度，加快財政監督法制建設等。

“十三五”財政投融資財政監督

“十三五”時期，是我國全面建成小康社會的關鍵階段。這一階段我國經濟社會發展面臨著經濟增長速度下行、產業結構調整升級需要加速、新型城鎮化建設資金需求巨大、公共服務均等化任務繁重、深度融入世界經濟一體化等一系列挑戰。這種形勢，既為財政投融資發揮政策功能、實現國家經濟社會發展目標提供了難得的機遇，也帶來了相應的風險，需要進一步加強財政投融資監督，深化投融資體制改革，使之走上法制化、規范化、制度化、科學化的軌道。

一、“十三五”時期財政投融資發展趨勢分析

改革開放以來，我國基本建立健全了政府財政投融資體系，主要業務獲得較快發展，根據“十三五”時期我國經濟社會發展的需要，財政投融資將會得到進一步發展。同時，也面臨不少的問題，構成財政投融資監督的主要對象。

（一）國債的發行、流通和使用

我國自1981年恢復發行國債以來，國債發行規模、結構，以及國債市場建設和管理，都取得了長足進展。2014年國債發行17876.57億元，其中內債17588.99億元，外債287.58億元，年末國債余額95655.45億元。隨著我國市場經濟的發展，國債的功能從早期的籌集建設資金、彌補財政赤字，日益發展成為調控宏觀經濟、調整經濟結構的重要工具和手段。近年來，國債作為積極的財政手段，在拉動GDP的增長，促進經濟結構調整和社會事業發展等方面，發揮了重要作用。根據我國“十三五”時期經濟社會發展的需要，預計國債發行規模會繼續擴大，國債種類進一步優化，國債利率基準利率功能增強，國債市場進一步完善。同時，我國國債依然存在一些問題。第一，我國國債市場監管體系不健全。目前財政部、人民銀行、證監會、銀監會、保監會等部門都可以參與國債的管理，但監管部門之間缺乏有效的銜接。第二，國債法律法規不完善。自我國恢復國債發行以來，國務院及財政部等有關部門相繼頒布了一系列法規、部門規章和管理制度，但是這些法規制度不夠規范、法律層次低，不能滿足國債發展的需要。第三，國債市場存在品種單一、市場分割、市場流動性差、風險規避機制不完善等問題。第四，國債資金使用及績效信息透明度不高。

（二）地方政府債券的發行、流通和使用

據財政部統計，截至2014年末全國地方政府負有償還責任的債務余額15.4萬億元，負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務8.6萬億元，合計24萬億元。全國人大批準的2015年地方政府債務限額為16萬億元,將債務率不超過100%作為我國地方政府債務的整體風險警戒線。據報道，預計2015年債務率為86%。根據“十三五”時期我國經濟社會發展需要，特別是新型城鎮化的推進、公共服務均等化的需求等，以及地方政府轉變職能、深化地方行政管理體制改革的需要等，預計“十三五”時期我國地方政府債務規模將有所擴大，債券種類逐步豐富，債券交易市場進一步擴大，發債主體可能獲得突破，地方債券在地方經濟社會發展中的作用進一步增強。同時，盡管目前地方債風險總體可控，但由于地方政府償債壓力較大，風險防范仍不容忽視，個別地區存在發生局部風險的可能性。有效控制地方債風險是“十三五”時期各級政府的一項重要工作。另外，在“十三五”時期，還要防范地方政府違規舉債問題。個別金融機構繼續為地方政府違規舉債提供支持，要求政府進行擔保，這些變相舉債行為時有發生，且監管難度較大。一些地方政府存在違規舉債，政府為企業舉債違規提供擔保承諾等。再是理清融資平臺與地方政府的關系，有效控制債務風險。

（三）財政投資基金

近年來，為了轉變政府職能，促進產業結構升級，中央及地方財政設立了各類產業投資基金、股權投資基金，采取委托管理等方式，并吸引社會資本參與，支持高新技術產業、戰略性新興產業發展。產業投資基金、股權投資基金由基金管理人管理、基金托管人托管，并由投資者按照其出資份額分享投資收益、承擔投資風險的基金。產業投資基金、股權投資基金不僅可以緩解政府負債風險，還可以緩解財政資金壓力、降低財務費用。預計“十三五”時期為加快政府職能轉變，發揮財政資金的杠桿效應，提高財政資金利用效率，政府繼續通過建立財政投資基金的形式，撬動民營資本，運用市場化手段調節經濟運行。

目前雖然財政產業投資基金發展速度很快，但還存在一些問題，第一，產業投資基金的相關法律框架不完善。需要建立相關法律，規范產業投資基金的募集和運營，完善政府出資的政策措施，明確基金的發起目標、約束、運營組織形式等，避免公器私用，確保基金發起宗旨。第二，缺乏有效的監管機制。目前針對產業投資基金沒有專門的管理部門，財政部、證監會、銀監會及發改委的權利都涉及產業投資基金，具體由出資財政部門管理，績效監管不完善。第三，缺乏配套的相關制度。產業投資基金的運作涉及金融、稅收、評估、會計等方面的制度保證，目前這些制度還不夠健全。

（四）政策性擔保

為了促進高新技術產業、新興戰略性產業發展，支持中小企業，以及為了實現一些其他政策目標，各級政府通過財政注資，建立了政策性擔保機構，并由財政部門承擔政策性虧損補貼責任。這些政策發揮了積極作用。從“十三五”時期我國經濟社會發展需要看，政策性擔保機構還不能滿足經濟社會發展的需要，中小企業融資難、融資貴的問題比較突出，政策性擔保機構還需要適度增加，擴大擔保規模，提高政策效益，滿足經濟社會發展需要。同時政策性擔保機構還存在監管體制不健全、擔保規模小、費率較高等問題。

（五）政府與社會資本合作（PPP）

最近兩年在財政部、國家發改委等部門的推動下，政府與社會資本合作（PPP）獲得較快發展。目前財政部、國家發改委推廣的示范項目投資規模約2萬多億元。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中多次提到要實現城鄉達到基本公共服務均等化，并且還提出要發揮財政資金的撬動功能，創新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式，可以看出在“十三五”時期，國家對PPP項目高度重視，并在全國進行大力推廣。同時，PPP項目建設運營還存在監管主體不明確、監管標準不統一、法制不健全、地方政府信譽不高等問題，需要在“十三五”時期逐步得到解決。

二、“十三五”時期財政投融資監督的重點

如前所述，“十三五”時期經濟社會發展迫切需要財政投融資支持，同時各類財政投融資工作還存在諸多問題，亟需加強財政監督，充分發揮其政策功能。

（一）財政投融資發展的規范性、合法性監督

“十三五”是我國建設法治政府、法治社會的關鍵時期。財政投融資發展也要貫徹依法行政、依法理財的原則，需要進一步加強財政投融資發展規范性、合法性的監督。和一般公共財政收支相比，財政投融資資金不是無償使用，需要還本付息，所以，在“十三五”時期，要對財政投融資項目進行嚴格的審查，監督財政投融資發展的規范性和合法性。財政投融資規范性、合法性監督，是整個投融資監督體系的重要組成部分。

隨著《預算法》的修訂和頒布實施，我國在財政投融資領域已建立了基本的法律制度規范，“十三五”財政投融資監督的重點之一，就是監督其規范性、合法性。在地方債領域，現行制度已明確債務全部納入預算管理，除發行地方政府債券外，不得以其他方式舉債，就需要監督地方政府不得產生新的債務，或者變相舉債，或者形成新的隱性債務。如在設立各類投資基金時，不得私下給社會資本收益承諾，或者承諾定期回購。在開展PPP項目建設運營時，不能搞假股實債的包裝。切斷政府債務和債務甄別后與原政府投融資平臺公司債務的關系，財政部門不得違規擔保。

（二）財政投融資的風險監督

在“十三五”時期要注重財政投融資的風險監督。財政投融資風險一般是投融資項目在運作過程中，由于受到不確定性因素的影響，發生投融資資金損失或導致財政承擔不必要支出，使財政投融資功能喪失或者難以正常運轉的可能性。與其他財政收支業務相比，財政投融資具有較大的風險性，如國債與地方政府債券需要還本付息，在經濟增長下行，財政收支困難時，就有可能發生違約風險；各類財政投融資基金投資項目，面臨市場競爭風險，若企業經營效益不好，甚至破產倒閉，就可能難以收回投資；政策性擔保公司也面臨著代償風險；PPP項目公司可能在經營中發生違約，甚至破產等等。并且目前政府債務、財政投資基金和PPP項目建設中已積累了不少風險。因此，在“十三五”時期，財政投融資監督的重點之一，是風險監督。特別是要防范系統性、區域性風險。通過監督，及時預警、化解和處置財政投融資風險，保障國家經濟社會穩定、協調和可持續發展。

（三）財政投融資的績效監督

財政投融資也稱為“政策性金融”，以執行國家經濟社會發展政策目標為目的，不追求利潤的最大化。但也必須考核其政治效益、社會效益、生態效益和必要的經濟效益。力求以最小的資金成本取得最大的綜合效益。如國債、地方債投資項目是否促進了經濟增長、財政投資基金投資項目在多大程度上促進了高新技術產業、新型戰略性產業的發展等等。目前我國財政投融資績效考評剛剛起步，配套相關法律和監督制度都不完善。美國、英國、加拿大等西方國家的績效評估體系已于1990年起基本建成并得以完善，而我國這方面的工作還處于摸索階段，目前政府有關部門、國內學者對于財政投融資績效方面的研究，還比較初級，財政投融資績效評估制度處于建設階段，缺乏法律約束和制度保證。所以在“十三五”時期，不僅要加快財政投融資的績效考評體系建設，而且還要注重財政投融資績效監督。通過財政監督，降低財政投融資成本，提高政策效益，為國家現代化建設服務。

（四）財政投融資制度和法制建設的監督

市場經濟是法制經濟，以法律規范和保障經濟運行，對處于市場經濟中的財政投融資當然也不例外。完善的財政投融資制度和法律，是財政監督的依據。目前，財政投融資管理制度和法制不夠健全，立法滯后，主要依靠國務院行政法規和財政部等部門規章來管理。財政投融資項目管理中的許多問題，都是和法律制度不完善有關，例如投融資資金的使用、政策性銀行的業務范圍、職能定位等，通過完善財政投融資制度和法律制度，對財政投融資的主體、運作機構、性質和運作范圍、運作方式、財務管理等方面，作出嚴格規范和具體規定，并在此基礎上，充分發揮財政投融資政策功能。因此，“十三五”財政監督工作的重點內容之一，就是加快財政投融資法律制度建設，爭取《財政投融資管理法》、《公債市場監督管理法》等一批基本法律制度頒布實施，使我國財政投融資管理邁上一個新臺階。

三、“十三五”時期財政投融資監督的政策建議

根據我國“十三五”時期經濟社會發展需要，結合財政投融資發展中存在的問題及亟需加強監督的重點，筆者認為，在具體監督政策選擇方面，主要解決以下問題：

（一）進一步完善和健全財政投融資監督管理體制

健全財政投融資監督管理體制，改變我國沒有專門財政投融資管理機構、管理體系混亂的局面。目前，我國財政投融資監督管理存在中央各部門之間、中央和地方之間債權不清的問題，針對這些問題，進一步完善財政投融資監管體系。首先，組建國家專門的財政投融資管理機構，統籌資金規劃，對投融資進行全面監督，防止出現條塊分割、各自為政的局面。其次，進一步明確中央與地方之間、部門之間的財政投融資管理權限，實現權責利相結合。在中央與地方之間，明確政府債務管理責任，落實中央對地方政府債務不救助原則，指導地方政府開展財政投資基金、政策性擔保機構管理。在部門之間，進一步理清財政與人民銀行、銀監會、國家發改委等部門在財政投融資領域管理權限，明確財政部門在公共債務管理中的主導地位，界定其對政策性銀行、政策性擔保和PPP業務的監管職責。

（二）提高財政監督技術、提升監督質量

財政投融資業務政策性強、技術要求高，涉及面廣，因而在“十三五”時期需要進一步提高財政監督技術、提升財政監督質量。即針對不同財政投融資業務，開發不同的監管技術，提高監管力度和效率，保證監管質量。在地方政府債務領域，以債務率指標為核心，建立適合本地區的債務預警指標體系和監管制度，有效監管和防范債務風險；在財政投資方面，建立債務使用投資績效評價監管體系，提高債務資金使用效益，從宏觀上保障政府償債能力，以及公共服務能力；在財政投資基金管理方面，建立對基金委托管理機構、托管機構和投資企業的一系列評價監管技術，準確評價投資基金績效；在政府與社會資本合作（PPP）方面，針對PPP項目甄別、項目采購、項目建設、項目運營和項目終結各個階段，開發一系列的監管技術和軟件，形成對PPP項目全生命周期的有效監管，維護公私雙方利益，為社會公眾提供優質公共服務。因此，推進監督技術進步，是“十三五”財政監督的重要任務之一。

（三）提高財政監督的透明度，爭取社會廣泛支持

提高財政投融資監督透明度，完善信息披露制度，以此實現政府投融資監督的規范化、市場化和信息透明化。這要求財政投融資監管部門明確監管標準、范圍，定期公示監管信息，監管單位確保信息披露的內容真實、全面、有效。公示內容主要包括資金狀況、負債規模、承擔建設項目單位的基本情況、貸款數量、擔保情況，以及貸款資金使用等。對不能真實報告有關信息的地方政府監督機構，依法給予懲處，避免信息監督透明化流于形式。

（四）充分發揮第三方組織等民間組織力量，加大財政監督的力度和效果

財政投融資涉及面廣、政策性強、技術要求高，僅靠財政、審計等專業部門和人大監督，顯然是不夠的，在財政投融資的一些領域和環節，可以充分發揮會計師事務所、律師事務所、咨詢公司等民間獨立第三方組織的監督功能，和財政、審計等專業部門及人大監督相互配合，加大財政監督的力度和效果。在債務資金使用績效評價、財政投資基金績效評價和PPP項目運用績效評價領域，通過政府購買服務，聘請會計師事務所、律師事務所、咨詢公司等民間獨立第三方組織進行績效評價，更能體現監督的客觀性、公開性和公正性，不斷提高財政投融資監督效果。

（五）加大違法違紀案件查處監督的力度，保障財政監督的權威性、嚴肅性

目前，財政投融資領域中違法違紀問題較為普遍，屢禁不止。因而，要加大財政投融資違法違紀案件查處監督的力度，保障財政監督的權威性、嚴肅性。在今后的財政監督工作中，不斷加大對各類違反財經法規的活動以及行為的處罰力度，以強有力手段來保證財政性資金的合理使用。重視監督工作的廣度和深度，把重點放在那些有令不行、有禁不止的部門，要圍繞重點問題、熱點問題選擇對象進行重點檢查。把查處財政投融資違法違紀案件和查處責任人員相結合，加大對責任人的處理力度，不能大事化小，小事化了，更不能以補代罰或以罰代刑。對典型案例可以實行重大問題曝光制度，查處一點，教育一片，擴大宣傳教育面，增強社會效果。充分將行政處罰手段、司法處置手段等有機結合，加大對財政投融資違法案件的監督、懲處力度，保障財政監督的威懾力。

（六）加快財政監督法制建設，依法監督

不斷完善財政投融資監督法制建設，嚴格行政執法的程序，強化監督的約束機制，是規范財政投融資監督行為和提高監督工作水平的一個重要前提。因此，在目前全國財政投融資監督專項法律體系尚未完善情況下，應當根據“十三五”時期財政投融資發展的新形勢、財政投融資監督面臨的新挑戰，從加強財政監督工作的需要出發，加快財政投融資監督法制建設，盡快頒布《財政投融資監督管理法》及相關法規。通過對現行的法律、行政法規和規章制度的整合，制定財政投融資監督法規，加大財政監督工作的透明度，進一步規范財政監督的工作行為，強化財政監督的工作手段，進而推動財政投融資監督法制化建設的進程。■

（本文為國家社會科學基金一般項目“公私合作特許經營項目全生命周期財政風險監管技術研究”〈批準號：15BZZ058〉、教育部人文社會科學研究規劃基金項目“地方政府投融資公私合作的監管機制創新研究”〈批準號13YJA630101〉、中央財經大學中國財政發展協同創新中心課題和中財—鵬元地方財政投融資研究所2015年度課題的階段性成果）

（作者單位：中央財經大學中財-鵬元地方財政投融資研究所）

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（本欄目責任編輯：王光俊）