B地區自組織培育競爭性財政資金分配績效評審項目解讀

●零點研究咨詢集團

B地區自組織培育競爭性財政資金分配績效評審項目解讀

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西方國家注重通過績效的考量達到合理安排預算。近年來我國也一直致力于考察預算資金使用的績效，并且不斷摸索“通過績效評價達到預算調整”的結果應用路徑，新《預算法》更是明確將預算配置與績效掛鉤。其中，借鑒西方國家“績效預算”理念的財政資金事前評估得到越來越多的關注和應用。部分地區已經開始嘗試在財政資金分配前引入績效評審機制的實踐，以期通過績效評審達到合理分配競爭性財政資金的目的。本文以B地區自組織培育競爭性財政資金分配績效評審項目為例，探討“以績效指導預算”的實現路徑，為政府職能部門配置公共服務資源提供新的思路。

績效預算財政資金分配績效評審

一、項目背景

競爭性財政資金分配是B地區在公共服務領域尤其是公益項目研發、社會組織培育、公益資源集聚等領域引入競爭機制的一個積極嘗試。B地區B街道每年設立數百萬元“關愛基金”，用于資助各類公益項目和公共服務項目的開展，以引入專業社工服務機構，通過送課程、送項目、送資源、送模式的形式，將社會服務功能輻射至村（居）委會和職能部門。為更為科學、合理地確定扶持的項目和扶持資金，B地區B街道特委托零點公司設計競爭性分配績效評審體系，組織相關領域的專家，對申請的服務項目開展事前績效評審。

二、項目概況

B地區B街道B社區的自組織2013年年初有5支志愿服務隊和9支文化隊伍。B地區B街道希望通過引入專業的社工服務，提升各支隊伍管理服務能力，實現資源利用最大化，優化自組織培育。根據區政府相關文件精神，為確保財政專項資金分配和使用的科學有效，擬采用競爭性的方式在街道B社區自組織培育工作中引入專業社工服務，探索并建立符合當地自組織培育的長效工作機制和模式。

表1項目的服務內容及考核指標

本次扶持項目擬引入1家社工服務機構，以B社區為試點服務范圍，以社區的5支志愿服務隊及9支文化隊伍為重點服務對象，以期推進B地區B街道自組織培育工作，服務的內容包括開展“流動文化廣場”活動、社區就業專干聯動機制、“5+9”自組織平臺服務、發展志愿者隊伍、社會資源鏈接等。項目期限自簽訂合同起為期一年，自2013年6月至2014年5月。資金來源于街道財政扶持資金，數額為20萬元。

該項目涉及多個利益相關方，主要包括街道財政部門、扶持項目的管理機構、提供服務的社工服務機構、接受服務的社區自組織以及社區居民。該項目總體目標包括：搭建“5+9”自組織培育的互助平臺，促進和諧社區建設；并建立自組織的核心團隊，推動開展流動文化廣場。此外，該項目還設置了細化的績效目標，具體見表1。

三、績效評審思路與過程

表2 A機構項目預期成效及量化指標

第一步，明確評審思路。競爭性資金分配主要是針對分配結果具有可選擇性、使用主體不確定的專項扶持資金，由評審專家通過材料評審和現場答辯兩個環節現場確定扶持項目和金額。

圖1競爭性分配評審形式

績效評審的意義在于：一是將扶持資金使用到必要性強、管理成熟的項目；二是調動項目單位積極性，增強項目單位的績效管理意識；三是鏈接社會資源到公共服務領域。評審的重點在于選擇出需要重點扶持的項目。

第二步，審核績效目標。有三家機構入圍現場答辯環節，以A社工機構為例，其申報的績效目標包括總體目標和細化目標。總體目標是搭建自組織培育的互助平臺——關愛中心，建立和培育自組織核心團隊，整合自組織培育互助平臺的運作，建立社區信息資源庫，構建社區互助網絡，推動開展社區服務活動。細化目標包括：①搭建“5+9”自組織培育的互助平臺——關愛中心，并制定其管理運作機制；②建立關愛中心的核心團隊，提升中心成員服務技能和服務水平；③組建社區信息資源庫；④發展及壯大本土志愿者隊伍，構建社區互助網絡，促進社區需求和社區資源對接；⑤發揮“關愛細胞組織”的作用，帶動居民參與及開展“流動文化廣場”活動，促進社區居民融合。

表3 A機構的支出內容明細

此外，A機構根據項目實施的目標，結合服務對象的需求，制定了項目預期成效和量化指標。主要方法是：對服務類別、指標明細、量化指標、服務效果進行細化分解，并制定出每個細化指標的評估方法，為項目實施后、預期成效的績效評價提供考核的依據。

對績效目標的評審是基于360度反饋評估法的設計思路，其特點是多重評價主體參與、多元化評價維度設計、多渠道信息搜集以及多視角分析。由于該項目涉及到多個不同政府部門的協作，且具有高度的專業性，因此以360度反饋評估法為原則設計績效評價方案，能夠有效發揮財政部門、主管單位、專家組、第三方評價機構等不同評價主體的專業特長，運用多元化、多渠道、多角度的分析方法，確保本項目績效評價結果的全面性，避免單一視角造成的片面性，具體見表2。

第三步，進行項目可行性分析。評審專家從申報材料和現場答辯綜合判斷項目（機構）的可行性，材料評審環節是從機構實施基礎、實施方案可行性、預算編制合理性、績效目標科學性等方面分析；現場答辯從項目陳述是否重點突出、是否按時完成、項目設計是否科學合理、項目運作準備是否充分、環境影響措施是否有效、項目團隊整體實力是否能夠支撐項目運作、是否有足夠的熱情開展該項目等方面分析。

通過目標審核和可行性分析，A機構的優勢比較明顯，主要體現在：一是機構社區服務經驗豐富；二是項目鏈接社區資源豐富；三是所設定的目標較務實；四是有較好的發展規劃，可行性較強。

第四步，核定預算明細。根據B街道制定的《自組織培育競爭性財政資金分配通告》，經過專家的評審，選擇最優的服務機構扶持金額20萬元。以A機構的服務方案為例，其預算支出明細，具體見表3。

第五步，項目重要性排序。項目的重要性排序的依據為：選擇服務內容有特色、項目資金獨立和資源比較豐富的項目，確保項目符合公眾的需求，能夠按時保質保量實施。

第六步，得出評審結論。最終，項目實施選擇A機構，獲得扶持金額20萬元。B機構服務項目較為單一，經驗不足，實施策略有偏差，預期成效的可持續性較差；C機構所設定的目標較虛，定位不清楚，過于龐大，實操性較差，人員專業背景相關性不強，缺乏足夠的風險控制。

四、關于績效評審的進一步探討

績效評審開拓性地將績效預算理念引入項目事前審核。但理念的引入僅是第一步，更為重要的是探索一套切實可行的操作路徑和保障機制。本案例中的財政資源分配方式頗具特色，采用的是競爭性分配方式，有利于建立“多中選好，好中選優”的項目優選機制，進而實現資源的有效配置。同時，該項目績效評審方式也較為客觀且容易操作。由第三方評估機構組織行業專家進行項目及預算評審，通過材料評審和現場評審相結合的方式開展，答辯、專家評審過程公開、規則公平，現場確定扶持項目和金額，服務項目和扶持資金的確定有明確的依據，有效保障了項目選擇的專業性和獨立性。通過借助第三方，提高了財政資金分配的透明度，評審結果令人信服，具有較強示范效應。

但由于本案例中的財政項目已確定，績效影響預算的程度還不深。首先，該項目主要是確定項目的服務方案和機構的選擇，并不涉及財政資金在不同申請項目中的選擇性分配。同時，該項目的扶持資金是確定的，因此也不涉及預算金額調整。嚴格來說，該項目應屬半競爭性分配的范疇。■

1.黎旭東、許航敏.2011.績效預算:創新公共財政理論體系的分配方式革命[J]財政研究，11。

2.朱紀忠、丁傳梅.2015.推進財政預算事前績效評審的思考與建議[J].財政監督，21。

（本欄目責任編輯：阮靜）