完善我國農村土地集約化經營法律規制的思考

姚維振

（安徽機電職業技術學院，安徽蕪湖241000）

完善我國農村土地集約化經營法律規制的思考

姚維振

（安徽機電職業技術學院，安徽蕪湖241000）

農村土地集約化經營是實現農村經濟發展方式轉變的重要內容，是實現農業現代化的必然要求，為新型城鎮化奠定了堅實的基礎。當前，我國法律制度和社會經濟因素制約著農村土地集約化經營。實現農村土地集約化經營，必須要完善對農村土地經營規模的法律規制。要強化適度的農村土地經營規模的直接規制，一要建立適度的農村土地經營規模的標準制度，二要建立法定面積農村土地強制整理的制度。要加強農村土地經營規模的間接規制，一要放松經營主體的規制，二要放松流轉方式的規制，三要加強社會保障制度建設。

農村；土地；集約化；法律；規制

2013年中共中央、國務院《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出：“堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家

庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營”。隨著文件的貫徹實施，實踐中出現了諸多制約我國農村土地集約化經營的因素，妨礙了農村土地集約化經營的推進，完善我國農村土地集約化經營相關法律規制很有必要。

一、制約我國農村土地集約化經營的因素

農村土地集約化經營方式是實現農村土地、生產資料和勞動力利益效率最優化，實現農村土地經濟效益和社會效益最大化的科學的經營方式，適度的土地規模、優質的勞動力資源和科學的管理方法是農村土地集約化經營的重要條件，其中，適度的土地規模是農村土地集約化經營的基礎。當前，我國法律制度和社會經濟因素制約著農村土地集約化經營。

（一）現行法律不利于農村土地集約化經營

1、現行法律不利于農村土地規模化

改革開放以后，我國農村實行的是家庭聯產承包責任制的農業生產經營模式，農村土地實行的是承包經營制度，實現了農村土地集體所有權與承包經營權的分離。1982年憲法規定：“城市市區土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”這是我國憲法首次確認了集體土地所有權，但禁止土地流轉是絕對的，無論是以何種形式。1999年憲法修正案，規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。”這樣就最終確認了雙層經營體制，這種雙層經營是統分結合的家庭聯產承包制的基礎。2002年《農村土地承包法》，規定：“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣。”這樣就以具體的法律形式，使農民被賦予的農村土地承包權得到進一步確認，進入法律化、制度化的軌道。總之，我國現行法律確認了家庭聯產承包責任制，確認了農民的土地承包權，并強調土地承包關系的長期不變。在這種制度下，農村集體大多按照家庭人口將農村土地均分到戶，實行承包經營。我國農村人多地少，人均和戶均耕地少，按家庭人口分配農村土地，必然造成農村土地碎片化，這種土地的碎片化，不利于農業經營的產業化、專業化、市場化和機械化，不利于農村土地集約化經營。

2、現行法律不利于農村土地流轉

2002年《農村土地承包法》就農村土地承包經營權做出詳細規定。一是對農村土地根據類型進行區分，對于集體所有的農業用地采取家庭承包，對于“四荒”土地采取商業承包的方式，并對流轉的方式和程序進行了規定。“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。”“取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。在家庭承包方面，“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式轉讓的，應當經報發包方備案”；流轉應當遵循的原則之一為“在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權”。在商業承包方面，“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者1/2以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準”；“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式轉讓”。農村土地承包經營權屬于農村土地使用權的范疇，2004年憲法修正案，確認保護土地轉讓的經濟權利，但無論是憲法修正案，還是《農村土地承包法》都沒有對農村土地的流轉方式作具體規定。

2007年《中華人民共和國物權法》界定了土地承包經營權的物權性質，規定土地承包經營權是屬于用益物權。第一百二十七條規定：“土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立。縣級以上地方人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證、草原使用權證，并登記造冊，確認土地承包經營權。”由此可以看出土地承包經營權的物權性質。

雖然，我國法律對于土地流轉進行了很多原則性規定，但是存在著一些問題。第一，農村土地產權

主體不清晰。我國法律規定農村土地集體所有，但沒有規定法定產權主體。產權主體的不明確，造成土地權屬邊界模糊，不利于土地流轉。第二，對流轉的主體進行了限制。本集體經濟組織成員，就天然地享有承包本集體經濟組織發包的農地的權利，對于本集體經濟組織外的主體能否承包集體經濟組織發包的農地，多數認為是否定的，這很大程度上阻礙農村土地集約化發展。第三，流轉機制不健全。普遍的農村土地價格評估機制和農村土地流轉的變更登記制度尚未建立起來，對于流轉的穩定性會產生一定的影響。

（二）社會經濟因素不利于農村土地集約化經營

1、不成熟的農村土地市場不利于農村土地集約化經營

由于農村土地的特殊性質，我國現行法律對農村的土地市場進行了限制。農村土地市場是一種土地承包經營權流轉的市場，并且限制了農村土地的使用性質必須是農業經營的性質。根據現有法律規定，我國的農村土地市場，究其實質來講，是一種具有農業經營目的限制的農村土地承包經營權流轉市場。由于對農村土地市場的種種約束導致農村土地市場發育的不平衡和不充分，進而制約了農村土地集約化經營。

農村土地市場發育不平衡。當前，全國各地都在試點農村土地流轉，如土地信托、股份合作等，并制定了地方性法規進行規制。尚未形成全國統一的法律制度，各個地方法規又存在一定的差異。這種法律和實踐上的差異，導致各地農村土地流轉市場發展的不平衡性。相對于中西部落后省份，我國東部沿海省份土地市場發展更好一些，同時，同一省份不同市縣的土地市場也存在著一定的差異。全國乃至各省內部土地市場的不統一，不利于形成全國統一的農村土地市場，不利于農村土地在全國范圍內的有序流轉。

農村土地市場功能不充分。我國現在還沒有建立一套健全的農村土地流轉的交易規則和程序，很多農村土地流轉不能完全受到法律制度的規制，甚至有些行為處于法律的真空之中，這就導致農村土地流轉的不確定性。同時，我國現在尚未形成充分的農村土地市場激勵機制，總體上，我國農村土地承包經營權的流轉期限較短，交易主體對交易的預期不高，農村土地的交易量處于較低的水平。價格機制的不完善導致價格機制不能充分發揮其市場功能。我國尚未建立農村土地價格評估機制和評估體系，農村土地市場價格信息不全，大多數的情況是交易雙方對于土地流轉價格在私下商定，導致價格機制未能發揮市場信號的功能。我國農村土地的流轉，在實踐上，受到地方政府的干預較多，一些非正式制度在農村土地流轉過程有時甚至起決定性作用，導致交易主體行為預期的不確定性。農村土地市場服務體系的不完善，缺乏中介機制，導致農村土地交易雙方信息嚴重不對稱，不利于農村土地市場作用的發揮。

2、落后的社會保障制度不利于農村土地集約化經營

社會保障制度是國家根據現行的法律規定，對國民收入進行再分配，以保障公民最基本的生活需要的一種制度。目前，我國基本建立了覆蓋城鄉的社會基本保障制度，但是城鄉之間社會保障的水平還存在著很大的差距。從內容方面來看，農村社會保障基本是單項保障，這種保障是補貼性的和救濟性的；從覆蓋面上看，覆蓋面很窄。這樣，農村土地具有農村社會保障的性質，“農地的家庭承包經營制就成為我國農村社會保障的基本形式和保障農民經濟地位最低限度的方法”，農村土地的社會保障性質，導致農民寧愿撂荒或閑置也不愿意放棄農村土地的承包經營權。

我國現行法律和社會經濟因素綜合影響，使我國農村土地的流轉受到了一定的限制，不利于我國農村土地集約化經營。現在全國很多地方農村土地存在著常年拋荒、季節性拋荒和隱形拋荒的現象。無論哪種形式的拋荒都是農村土地粗放型經營模式的表現，降低了農村土地的生產效率，不利于農業生產。

二、完善我國農村土地集約化經營法律規制的思考

適度的土地規模是農村土地集約化經營的基礎。1987年中共中央的《把農村改革引向深入》明確提出，“鼓勵將耕地向種地能手集中”，“可以選取典型地區發展適度規模經營”，2005年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃》強調，“穩定并完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，有條件的地方可根據自愿、有

償的原則依法流轉土地承包經營權，發展多種形式的‘適度’規模經營。”農村土地集約化經營要求農村土地的經營規模要“適度”，農村土地集約化經營強調的是單位面積的土地要產生最優的經濟效益和社會效益。在特定的社會發展階段，一定的社會生產力發展水平之下，土地經營規模過大，會造成勞動力、管理方法以及其他生產資源配置不足，在實際上造成農村土地的粗放型經營，不利于農村土地集約化經營。土地經營規模過小，碎片化的土地也不利于農業機械化、產業化、信息化、市場化的發展，不利于農業生產要素的優化組合。因此，應保持農村土地適度的經營規模。“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”要實現農村土地適度的經營規模，進而實現農村土地集約化經營，必須要對農村土地經營規模進行法律規制。對農村土地經營規模的法律規制包括直接規制和間接規制。所謂直接規制是指政府以命令或制裁的方式介入經濟社會生活之中，以社會個體無條件服從為前提，以認可和許可為手段，強行要求社會個體服從各種法律關系的規制。間接規制是指政府運用各種經濟法律的手段對社會個體進行刺激或放松限制，從而使社會個體自愿地服務或服從于政府規制的目標。

（一）強化適度的農村土地經營規模的直接規制

1、建立適度的農村土地經營規模的標準制度

建立適度的農村土地經營規模的標準制度應該包含以下內容：

一是建立有區別的農村土地經營規模標準的制度。經營不同項目的農村土地，其經營規模會存在較大差異，比如，種植經濟作物的農地和種植主糧的農地，其經營規模就有較大差別，同時，不同地區農村土地的規模也會存在差異，比如，平原地區、丘陵地區和山區就存在一定差異。因此，應根據不同地理環境，不同項目農村土地類型，建立不同的農村土地經營規模的標準。與此同時，要考慮土地稟賦、不同地區的氣候以及當前生產力發展狀況。

二是建立適度的農村土地經營規模的調整制度。農村土地的經營規模是多種因素共同作用的結果，并隨著各種因素的發展變化而不斷變化，因此，農村土地經營規模的適度值必然也隨著各種因素的發展變化而進行不斷地調整，表現為一定的動態性。因此，農村土地經營規模是一個動態的概念。“適度意味著對理論上最佳規模的某種程度的偏離。適度的規模不是一個凝固的規模，適度的‘度’是動態的。”在建立農村土地經營規模的標準制度時，應建立調整制度，從而使農村土地經營規模根據各種因素進行調整，形成動態調整機制。

2、建立法定面積農村土地強制整理的制度

經過農村土地流轉，實現農村土地的適度經營規模后才能為農村土地集約化經營奠定基礎。因此，有必要建立農村土地強制整理的制度，將流轉的土地通過強制整理，使之集中連片，形成適度的規模。建立法定面積農村土地強制整理的制度主要包括以下幾個方面的內容。

一是設立農村土地整理機構。設立全國性的農村土地整理機構，其職責就是對農村土地進行強制整理，并對整理的效果進行負責。同時，設立地方性的農村土地整理機構，通過法律規定，使這些農村土地整理機構成為農村土地流轉的平臺，同時賦予其一些特殊的權利，如土地優先受讓權，即如果農民在流轉農村土地時，農村土地整理機構在同等條件下，具有優先權。這樣就有利于形成農村土地的適度的經營規模。

二是設立農村土地最小面積制度。農村土地強制整理制度是政府強制對農村土地進行調整，具有政府公權對農戶私權的干預。因此，必須對政府的干預行為制定出合理的邊界，政府就以最小的介入，獲取最大的社會和經濟效益作為干預行為的準則。因此，在建立農村土地強制整理制度時，必須設立強制整理農村土地的最小面積，對“零碎”的土地有一個明確的界定，以規范農村土地整理機構的行為規范，使農村土地經營規模在適度的范圍內。

（二）加強農村土地經營規模的間接規制

1、放松經營主體的規制

當前我國法律對農村土地規模經營主體的規制過嚴，要想推動農村土地規模經營的有序、規范開展，必須放松規制，取消法律上對流轉優先權的規定。我國《農村土地承包法》規定：流轉土地承包經營權時，“在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。”土地流出方如果置法律關于集體經濟組織成員優先權不顧，將土地流轉給組織成員以外的第三方，本組織成員可以行使優先權，申請交易無效。現行法律規定本集體經濟組織成員具有農村土地流轉優先權的立法，是根據我國農村土地的社會保障性質和保障本組織成員的利益做出的。這種

限制使我國農村土地流轉具有一定的封閉性，從而制約了農村土地經營主體的發展。如果法律能取消這種限制，可以最大限度地發揮市場在調節勞動力和農村土地的功能，從而使各種生產要素合理配置，實現農村土地集約化經營。

2、放松農村土地流轉方式的規制

目前，我國農村土地流轉方式還很僵化，放松農村土地流轉方式的規制可以從以下方面考慮。

一是放松農村土地抵押的規制。我國在政策上是允許實行土地承包經營權抵押，但是現行法律是禁止土地承包經營權抵押的。如果法律放松對農村土地經營權抵押的限制，有利于土地的集中，形成適度的經營規模。也可以加速農村土地的流轉，充分發揮土地價值的充分發揮，使農戶可以獲得足夠的資金，購買農村土地集約化所需要的生產資料，有利于農村集約化經營。因此，我國應修改現行法律設定土地承包經營抵押權。同時，為防止濫用土地承包經營抵押權，造成農村土地經營規模的過度擴大，也要進行一些必要限制，如實行土地用途管理制度，限制土地抵押數量的制度等。

二是引入農村土地信托的流轉方式。建設土地信托制度有利于財產隔離和匯聚資本。這樣一方面可以降低農戶的風險，另一方面可以充分發揮土地的效益，使資本集中于農村土地經營者手中，為農村土地集約化經營提供條件。因此，應明確農民的委托人的財產權利，用法律規范農村土地經營承包權依托業務的具體實踐，規范受托人的資質，同時對信托業務中各方當事的權責進行科學界定。

三是取消農村土地入股公司的限制。我國現行法律不允許農村土地承包經營權入股組建公司。農村土地入股公司可以節約農村土地流轉中的交易成本，充分發揮農村土地的資本的功能，增加農民的收入。同時農村土地入股公司有利于農村土地經營規模，提高土地的效率。應取消農村土地入股設立公司的限制，為保護農民的利益，應規定農民用土地入股公司后，農民仍有土地的承包經營權。

3、加強社會保障制度建設

農村土地規模經營的形成和發展需要社會保障制度作支撐。當前，我國農村土地還具有社會保障的性質。在我國農村社會保障還很薄弱的情況下，農民對土地有著一種天然的依賴，農村土地發揮著社會保障的功能。這種現狀不利于農村土地的流轉，更不利于農村土地規模化經營，因此，必須剝離農村土地的社會保障功能。要剝離農村土地的社會保障功能，必須加強社會保障制度建設。為此，一要拓展農村社會保障的融資渠道。社會保障制度的首要問題是社會保障基金問題。必須拓展社會保障融資渠道，首先是財政轉移支付，加大國家財政對社會保障基金的接入；其次是要吸納社會資金，通過制定制度規范社會投資方的利益；再次是用土地換社會保障，可以利用征地或土地增值收益為農民提供社會保障。二要完善社會保障項目。當前，農村的社保項目主要包括養老、醫療和最低生活保障等，社保項目不全，而且很不完善。因此，要以農村社會養老保險制度為核心，加強農村最低生活保障制度，落實農村五保供養政策，完善農村救助制度，發展農村社會福利事業，建設農村新型合作醫療制度，完善失業保險與救助制度等。

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編輯：崔月華

The thoughts on improving the legal regulation of rural land intensive management in China

Yao Weizhen
(Anhui Technical College of Mechanical and Electrical Engineering，Wuhu Anhui 241000)

The rural land intensive management is the important content and the inevitable requirement of the rural economy on recent trends,it also provides a solid foundation on the new-type urbanization in china.So far,the legal system and the social-economic factors restrict the intensive management of the rural land in our country.To realize the intensive management of rural land,it is necessary to regulate the scale of rural land management.To strengthen the direct regulation of the scale of rural management,the first is to establish a proper standard for the scale of rural land management;the second is to establish a statutory area of rural land compulsory consolidation system.To strengthen the indirect regulation of rural management scale,the first is to relax the regulation of the main business;the second is to relax the regulation of circulation;the third in strengthening the construction of social security system.

rural area；land；intensive；legal；regulation.

DF451

A

2095-7327（2016）-11-0021-05

姚維振（1968-），男，安徽蕪湖人，安徽機電職業技術學院副教授，碩士，主要研究方向：經濟法。

農村土地集約化經營中的法律問題研究最終研究成果。