城鄉社會治理主體協同機制：實現形態與優化策略

劉衛平

(邵陽學院， 湖南　邵陽　422000)

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城鄉社會治理主體協同機制：實現形態與優化策略

(邵陽學院， 湖南邵陽422000)

摘要：構建城鄉社會治理多元主體協同運行機制，是實現城鄉社會協同治理的關鍵。在我國語境下，城鄉社會治理多元主體協同機制應以黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障為基本形態，以一主多元機制、權責對等機制、利益協調機制、平等合作機制、有序競爭機制為主要維度，從協同治權結構再造、協同行為規范、協同資源整合、協同環境優化等方面進行構建。

關鍵詞：社會治理主體； 協同機制； 實現形態； 主要維度； 優化策略

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“國家治理體系和治理能力現代化”，包含著治理概念中的共同管理和共同治理，描述了中央對于未來政府、社會以及企業共同合作、共管共治的規劃藍圖。在我國國家治理的話語體系下，當前社會治理體制創新的總體思路是：“建立以黨和政府為主導、社會協同、公民參與的多主體協作治理的新型社會治理體制。”[1](P51-52)尤其是我國城鄉社會發展失衡、差距持續擴大，單中心秩序中形成的傳統社會管理模式已難以適應我國推進城鄉一體化需要，必須構建黨委領導、政府主導、多元合作、法治保障的城鄉社會協同治理模式，以發揮黨委、政府、社會組織、企業、公眾等多元主體在城鄉社會治理中的協同優勢。建立多元主體協同機制，實現多元主體的良性互動和有效合作，是城鄉社會協同治理機制的關鍵。

一、城鄉社會治理主體協同機制的實現形態

黨的十八大明確提出，要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”[2](P34)。黨的十八屆三中全會《決定》強調：“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動?！盵3](P49)為城鄉統籌發展中社會治理主體協同機制的構建指明了方向，明確了原則，提供了思路。

在中國語境下，應構建以城鄉發展一體化為目標，以黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障為基本框架的多元共治的中國式城鄉社會治理主體協同機制，實現“黨委的堅強領導、政府的主導責任、市場的配置力量、社會的積極協同、公眾的有序參與等多元主體的整體效能”[4]。當然，如前所述，“黨委領導、政府負責”不是指黨委和政府的主體性獨立或凌駕于社會、公眾之上，而是指黨委和政府其實來自于人民，他們本來是人民中的一員，其性質和職能都具有人民性；另一方面，“社會協同、公眾參與”也不是被動式的協同與參與，而是積極主動的一種自覺行為。同時，黨委、政府、企業、社會組織、社會公眾等各主體，均要在“法治”的框架內分工合作、協同運行。

(一)黨委領導

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。作為黨的組織載體，黨委領導是城鄉社會治理多元主體間實現有效協同運行的最根本的前提和保證。如前所述，中國共產黨是馬克思主義政黨，始終堅持立黨為公、執政為民，其執政宗旨、執政理念、執政方式和執政行為具有很強的公共性，是我國社會治理的核心領導主體?！白鳛楣と穗A級、中國人民和中華民族的先鋒隊，中國共產黨是最廣大人民群眾根本利益的代表者，因此，國家主權的所有者是全體人民，中國共產黨代表人民掌握政權，運行治權，領導人民實施各項國家治理活動。”[5]我國各級黨委在城鄉社會協同治理中有著其他社會治理主體無法比擬的思想理論優勢、利益聚合優勢、資源整合優勢、社會動員優勢和組織保障優勢，起著“總攬全局、協調各方”的領導核心作用。因此，在多元主體參與的城鄉社會協同治理主體運行機制中，確立黨委在多元協同治理主體中的領導核心地位，是必須始終堅持的根本原則和政治方向。在統籌城鄉社會發展的社會協同治理中，黨委系統各級黨組織的主要職責是：強化統籌城鄉社會發展政策導向、宏觀決策和組織領導；加強系統內部協調和上下協同，發揮各級黨委領導核心和方針政策供給作用；不斷強化農村基層組織服務群眾、凝聚人心、協調各方、組織保障的作用。

(二)政府主導

這既是政府作為社會治理主導型主體的職責所在，也是我國實現社會協同治理的基本方式和制度安排。“在現代社會生活中，政府向社會成員供給公共服務和社會保障，常常采用政府向社會力量購買公共服務的方式實施運行，在這一實施運行方式中，包含著政府權威機制、市場交換機制與社會組織機制的組合，盡管如此，這一實施方式中的市場交換與社會組織機制，也都是以政府權力和權威為制度和規則保障基礎，在政府授權的條件下得以有效運行的。”[6]在協同治理模式下，不管是對于社會自身機制的發現、確認和培育，還是培育發展社會組織等社會力量，或者是確立政府與社會的良性互動機制，都必須發揮政府在社會建設與管理中的主導作用。當前，在城鄉特別是農村法治普遍缺失、社會難以完全自治的情況下，要實現城鄉社會自主治理有效運行和協調發展，必須發揮政府作為“護航者”的作用，因為社會力量的發展壯大都是在政府在場的情形下實現的。當然，政府主導只是實現社會協同治理的手段，其目的在于促進社會力量不斷健康發展壯大。同時，在我國統籌城鄉發展的進程中，由于城鄉二元結構的形成有著極其復雜的歷史、政治、經濟、文化等多重原因，僅僅依靠市場或是社會的調節力量根本無法解決城鄉二元結構所導致的城鄉社會發展失衡問題，必須通過政府職能轉變，進而優化政府主導功能，以行政力量整合經濟力量、社會力量、精神力量等，才能逐步破除城鄉二元結構并扭轉城鄉發展失衡的現狀，從而實現城鄉協調發展。[7]

在黨委的領導下，政府在城鄉社會協同治理中的主導職責，一方面表現在治理主體協同運行系統中的引導與組織、規范與協調、服務與監督，確保主體間的有序有效協同。另一方面，在統籌城鄉發展中起到規劃主導、運行主導以及政策制度供給、建設服務項目供給，其主要職責應包括：承擔并組織其他治理主體貫徹黨中央以及各級黨委關于統籌城鄉社會發展的系列政策；在我國新農村和新型城鎮化建設的總安排下，制定城鄉社會發展一體化的規劃布局，構建一體化的城、鎮、村體系和銜接互動的城、鎮、村功能定位；統籌城鄉產業融合和經濟發展；統籌以向農村傾斜為導向的城鄉基礎設施建設，協調推進城鄉現代化進程；統籌城鄉社會發展和社會保障，實現城鄉基本公共服務均等化。通過城鄉社會建設與公共服務項目社會化、市場化，推進市場組織(企業)、社會組織、事業單位、社會公眾協同治理城鄉社會。

(三)社會協同

社會協同是城鄉社會協同治理的重要依托。在中國話語體系和語境下，所謂“社會協同”是指在黨委領導和政府主導下，黨政系統與各類非政府組織、社會公眾分工合作，形成黨委、政府與社會力量合作治理網絡，共同治理社會公共事務，實現公共利益最大化。為此，在城鄉社會協同治理過程中，要以城鄉基本公共服務均等化為目標，強化市場機制在城鄉資源配置與公共服務中的作用，更好地發揮政府的宏觀調控和公共服務職能，廣泛吸納和整合企業、社團、協會、中介組織、自治組織等社會力量，通過市場機制和社會化機制，有效參與農村公共服務、公共設施、公共衛生醫療、公共生態環境、公共安全、社會保障、基礎教育等社會領域治理，充分發揮社會管理多元主體的資源優勢，協調多元化的利益需求和化解社會矛盾糾紛，破解單靠黨和政府難以解決的一系列農村社會發展問題。[8]

(四)公眾參與

公眾參與，既是人民當家作主的有效實現形式，又是城鄉統籌發展中社會協同治理的重要基礎。缺乏公眾參與這一社會基礎，任何現代社會的治理都將成為無源之水、無本之木。在我國語境中，公眾參與就是我們黨的群眾路線和群眾工作，是群眾路線的生動體現。在我國統籌城鄉發展的進程中，公眾參與城鄉社會政策制定等，既有利于增強政策公信力，又有利于公眾在參與實踐中強化公民意識和提高參與能力，促進農村居民市民化和培育發展公民社會。公眾參與也是社會協同治理的基礎力量，公眾參與可以大力促成或檢驗社會協同治理的能力和績效，而良好的社會協同治理實踐反過來又可以促進公眾的積極參與和自治能力的增強。在城鄉社會協同治理中，應認真總結我們黨在長期實踐中創造的群防群治模式、人民調解模式等公眾參與社會管理的好經驗，不斷拓寬公眾參與渠道，健全公眾參與機制，加強對公眾公民意識教育引導，引導公眾依法理性有序參與社會管理。同時，要加快公眾由“個體化參與”向“組織化參與”轉變，大力培育社會組織，大力建設和發展公民社會，提高公眾組織化程度和有效參與能力，不斷規范公眾在城鄉社會協同治理中與其他治理主體之間的協同行為，提升城鄉社會治理主體間的運行績效。

(五)法治保障

善治需要良法。法治是治國理政的基本理念和方式?！胺ㄖ伪旧聿粌H是人類社會最先進的治理模式，依法治國也是人類社會的普遍發展規律?！瓕嵭蟹ㄖ问侨祟惿鐣l展的必然趨勢和最優選擇。”[9]依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。黨的十八大報告強調：“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用?！盵10]習近平總書記也始終強調：“努力建設法治中國，以更好發揮法治在國家治理和社會管理中的作用?！盵11](P80)并要求“全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設”[12](P81)。黨的十八屆四中全會以“全面推進依法治國”為主題，作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要部分，其通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出建設社會主義法治體系和社會主義法治國家的總體目標。在城鄉統籌發展進程中，黨政機關、企事業單位、社會組織、公民等社會協同治理主體必須在法治的框架內規范、有序、高效運行，才能真正實現城鄉社會管理各治理主體之間有序、有效、持續的良性協同。同時，尤其要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法治體系，健全有立法權的人大主導立法工作機制，并逐步擴大地方人大立法權，創新立法工作理念，提高立法工作質量，堅決做到科學立法、民主立法，公正司法、公正執法；大力加強法治國家、法治政府、法治社會一體化建設，共同推進依法治國、依法執政和依法行政。

二、城鄉社會治理主體協同機制的主要維度

城鄉社會治理主體協同機制，必須在制度安排時考慮不同治理主體運作邏輯與原則之間的協調性與沖突性，旨在保障黨委、政府、企事業單位、社會組織、公民等功能優勢和運作機制不同的各類治理主體，在城鄉社會治理過程中實現各類治理主體最大限度的融合與協同，進而實現城鄉社會治理的共同目標和促進城鄉社會發展一體化。其主要包括以下五個維度。

(一)一主多元機制

所謂一主多元機制，是指在黨委領導下，政府發揮在社會管理多元主體協同治理中的主導作用，組織和協調企業、社會組織、公民等其他治理主體對社會管理進行有效合作治理。根據我國城鄉社會管理和社會發展實際，城鄉社會協同治理主體間運行機制的建立和有效運行，必須依賴于多元主體中的政府主導和政府主導中的主體多元相結合，即有賴于建立一主多元運行機制。政府作為社會建設和管理的主導型主體，在黨委領導和人大授權并監督下擁有企業、社會組織等其他治理主體所無法擁有的行使國家公共權力、分配社會資源的能力，理應對組織安排多元主體的協同合作負主要責任。特別是企業、社會組織等治理主體有著自身的運行邏輯和各自不同的功能優勢，更需要依靠政府站在統籌城鄉發展、促進城鄉發展一體化的戰略全局，發揮其主導作用，通過倡導、組織、協調、支持等方式，將具有不同運行邏輯和治理方式的多元治理主體凝聚成一個以實現公共利益最大化、促進城鄉社會發展一體化為共同目標，規范、有序、高效的社會治理共同體，形成推進城鄉社會均衡發展的持續合力，促進和保障城鄉社會管理多元主體的平等合作和有效協同治理。在這一機制中，作為主導的政府，應自覺強化服務行政和法治行政的意識，擯棄管治行政，尤其要為多元主體的協同合作提供政策法律環境與制度安排，確保多元主體協同治理城鄉社會的治理績效，促進城鄉社會法治一體化和增進社會整體利益。尤其政府是社會公正的主要實現者和維護者，維護社會公平正義是各級政府的首要職責。黨的十八大提出，要加快形成政府主導覆蓋城鄉可持續的基本公共服務體系。為此，政府首先要以實現基本公共服務均等化為目標，切實擔負起協調社會利益、處理社會沖突、消除社會分歧、維護社會公正、促進社會認同、保持社會穩定等責任，不斷消除人民參與發展、分享發展成果方面的障礙，維護社會公正。

(二)權責對等機制

權責對等原則是指對組織管理者而言，其擁有的權力應當與其承擔的責任相適應的準則。它是城鄉社會治理各類主體實現良性合作共治的前提和基礎。從管理學角度來看，治理主體有權無對等的責任或有責沒有對等的權力，都無法實現治理目標和保證治理績效，必須做到權責一致。在統籌城鄉社會發展中，必須按照“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障”的協同治理要求，依法界定各類主體權責，使各類主體權責明晰、對等一致。要對城鄉社會管理中的政治權力、行政權力、社會權力進行科學合理配置與整合，依法規范國家權力、保護社會權力、整合多元化權力，使黨委、政府、企事業單位、社會組織、公眾以及各階層社會利益群體在城鄉社會治理中實現有效協同，在既分工又合作中有效發揮各自功能優勢。在當前相對社會組織來說，政府過于強勢，市場在資源配置中開始由“起基礎作用”向“起決定作用”轉變，而社會組織無論規模還是力量都較為弱小，公眾參與能力嚴重不足，政府、市場、社會三者發展嚴重失衡的條件下，更需要權責利對等，更需要黨和政府像發現、確認、培育市場機制一樣，盡力去發現、確認、培育這類社會機制，大力扶持社會組織發展壯大，推進社會自治，實現社會力量與政府力量、市場力量的協調發展，為城鄉社會協同治理提供品質好、能力強、講法治、重服務的物質載體。為此，一要轉變政府職能，尤其是地方政府職能真正向公共服務和社會服務職能轉變，簡政放權、取消和下放行政審批事項，激發市場和社會活力，把社會發展的著力點放到發揮企業、市場、社會力量上來。二要推動治權改革，授予地方政府尤其是鄉鎮政府一定的自主權和社會管理權力。對于地方政府來說，它直接與企業打交道，直接與群眾保持聯系，市場主體和群眾利益通過地方政府來實現、維護和發展。特別是鄉鎮政府作為我國政府體系最低層級的基層政府，在我國行政體系中占據著極其重要的地位，是國家和政府聯系廣大人民群眾的重要橋梁和紐帶，處在建設社會主義新農村的最前線，在鄉村政治、經濟和社會生活中扮演著極其重要的角色，屬于我們常說的“最后一公里”，直接關系農村能否實現社會穩定和經濟社會的持續發展。新時期鄉鎮運行機制出現的最主要的障礙在于權責不對等，即鄉鎮政府權力小，責任大或者是有責任卻無相應的權力，責任在鄉鎮政府，權力卻在縣級的職能部門，沒有形成互相銜接、權責對等的權力責任體系，權責嚴重失衡和權責分離，導致權力的萎縮和責任的膨脹，使其權力不足以支撐其所承擔的責任，尤其與實現城鄉發展一體化的權責很不相稱，必須堅持權責對等的原則，推進政府治權改革，重塑鄉鎮政府權力運行機制?！芭c中央集權相比，分權的比較優勢在于：有助于保護個人的權利和自由；確保政府決策更符合地方實際；不同地方之間的競爭能夠產生改進公共服務質量的效果?！盵13]三要實行“契約化”政社合作模式，重點是落實國務院關于政府向社會力量購買服務的指導意見，通過契約化合同方式在公共服務提供和社會管理中明確政府、企事業、社會組織等各類主體的權責利，通過市場化、社會化讓政府、企事業單位、社會組織等治理主體共同承擔社會管理和提供公共服務。在權責對等的同時，必須建立有效的監督機制，各類主體必須接受群眾監督、社會監督、新聞監督等各方面的監督，并在協同治理主體實行責任追究制度。

(三)利益協調機制

在各種社會關系中，利益關系是基礎。建立利益協調機制，是多元治理主體持續協同合作的重要保證。國家治理包括社會治理在內的社會政治現象本質上是一種特定的社會關系，是“在特定社會經濟關系及其所表現的利益關系基礎上，社會成員通過社會公共權力確認和保障其政治權利，進而實現其利益要求的一種社會關系”[14](P1)?！皣抑卫眢w系是一個結構，實際上就是權利、責任和利益的統一?！盵15]在社會政治關系中，包含著利益、權力和權利三個層面的關系。[16](P44)建立利益協調機制，在于從源頭上防止利益主體間貧富差距過大、利益分化過度而導致社會關系過度緊張引發一系列社會問題，也有利于持續維持多元主體的有效協同。這一主體利益協調機制，一要發揮政府的公共權威制定政策與規則，在保護協同主體正當利益的基礎上，大力倡導公益至上、集體主義精神以及社會責任感，增進以公共精神為核心的社會資本，做到社會整體利益與協同治理主體自身利益的平衡；二要針對因社會治理多元主體各自利益追求之間的差異性容易導致強勢主體利用其權力與資源優勢強迫弱勢主體順從其意志行事的情況，借助政府主導的協調功能和強制性的制度規則，發揮其利益調節功能，同時賦予每個主體監督與制約其他主體的責任和權力，以隨時糾正治理主體偏離社會管理總體目標、傷害社會管理整體利益的行為，從而實現多元主體利益之間的平衡，保證各類主體的利益均衡和公平正義。

(四)平等合作機制

社會治理多元主體之間要實現有效的協同治理，必須建立在各類主體平等協商互動的基礎之上。建立協商互動機制，在于各類治理主體對社會管理目標的取向、具體問題解決方案的選擇、公共資源的分配、各主體角色功能的定位及各自利益目標的實現等進行正向博弈，達成共識，建立協同治理網絡，形成集體行動。這一機制主要運用在協同關系的確立與合作治理社會事務的全過程。這一機制，首先在于通過協商互動，確立多元治理主體的協同關系，尤其要針對社會管理某些領域的具體事務或問題的協同治理應在黨委領導下，由政府、市場主體、社會組織、公民等治理主體，根據自身獨特的資源和能力就社會協同治理的項目或問題進行協商，討論確定其性質與解決途徑，明確在協同治理下總目標與各自分目標的關系、各自的職責、合作的形式、行為規則、利益共享等，最終就行動方案形成共識，形成一致的集體行動，使各主體的資源與能力得到最優配置，力求使公共服務項目和社會問題以最低的成本、最快的速度、最好的社會效益得到解決。其次，要求各主體在分別行使自己權責時也要通過平等協商機制進行互動、協調和相互制衡，對協同治理的進程、效果進行及時反饋，對協同治理中遇到的問題相互協商，并做出最優決策，以有效消解各主體在具體行動過程中的矛盾或沖突，糾正各類主體不利于協同治理的行為，減少內耗成本，提升社會協同治理績效。

(五) 有序競爭機制

在城鄉社會協同治理中，有序競爭是多元治理主體合作治理的題中之義，它能有效地提升協同治理組織網絡的活力、提高協同治理效率與質量，防止協同治理主體運行系統因缺乏競爭而陷入僵化封閉狀態。有序競爭機制的主要功能也在于維持各類協同治理主體的動力與活力，提高整個社會協同治理的績效。在這一機制中，需要維持兩類競爭關系：一類是以合作為前提，各類主體之間在協同治理過程中圍繞方案的選擇、職權與資源的分配、各自利益等展開的有序競爭；一類是以合作為目的，各協同治理主體內部系統成員之間為爭取協同參與而展開的有序競爭。這兩類競爭最終都有利于各主體協同能力和協同績效的提高。由于社會治理領域中活躍著大量的社會組織、企業尤其是民營和個體企業、事業單位、公眾等多元治理主體，而社會資源是稀缺的，在某些公共服務和社會事務管理領域并不是所有參與主體都能得到相關資源的支持，尤其是政府方面提供的資源，不同主體或同類主體之間自然會形成有序競爭與合作的關系，促使各類主體通過增強自身公共服務能力和社會服務能力來獲取資源的支持，從而能為城鄉社會提供更高質量的公共服務和社會服務。建立協同治理主體間有序競爭機制，首先要建立政府內部競爭機制。政府應通過各種形式把競爭機制引入公共服務和社會管理之中，在自身內部形成有序競爭，并通過市場機制激發社會活力，實現政府職能向社會轉移轉接，在轉變政府職能中改善公共服務質量和社會服務水平。其次，建立政府與企業、事業單位、社會之間有序競爭機制，就是要在公共服務提供和社會管理中引入市場機制和社會自治機制，打破在行政主導的“體制內購買”模式——直接在體制內建立承擔公共服務職能的新事業單位，讓企業、社會組織、事業單位等都參與城鄉社會管理和公共服務提供，促進公共服務的市場化(民營化)和社會化，打破政府壟斷格局，營造政府與企業、社會平等競爭的格局。特別是作為社會協同治理主導型主體的政府，要根據服務成本和群眾滿意度等多種因素綜合考慮城鄉公共服務提供方式的多樣化，加快推進向社會力量購買服務的步伐，通過合同外包方式將公共服務交給企業、社會組織、事業單位等專業化的社會主體來提供，政府對其進行全程監管，并適時進行動態調整，不斷優化公共服務和社會治理方式。

三、城鄉社會治理主體協同機制的優化策略

針對目前我國城鄉統籌發展中，社會協同治理主體協同機制存在的主要問題和現實困境，優化城鄉社會協同治理主體協同機制，必須從以下幾個方面進行。

(一)再造社會治權結構

治權結構再造，是實現城鄉統籌發展中社會治理主體有效協同運行的核心和關鍵。就對治權概念的初步界定而言，是指由政府、社會組織、企業以及公民群體組成的多元公共治理主體協同處理公共事務、提供公共物品和公共服務的權力，亦即公共治理權力。在當代中國語境中，治權結構再造旨在理順政府、市場、社會、公民關系的改革。[17]從我國基本國情和現行政黨體制來看，社會治權結構再造的核心是“政黨掌握政權、黨政主導治權”，企業、社會組織、公民等是不可或缺的核心要素，這實際上是一種治權結構的有限重構，具體表現為“黨政統治”與“多元協同治理”的并存結構。[18]城鄉社會治權結構再造，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，關鍵在于厘清以下幾種關系：

首先，厘清政府系統內部橫向與豎向關系。從政府系統內部的橫向關系來看，黨的十八屆三中全會明確提出“優化政府機構設置、職能設置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權三權既相互制約又互相協調的行政運行機制?！薄敖y籌黨政群機構改革，理順部門職責關系。積極穩妥實施大部制?！盵19](P18-19)一方面，應以優化“決策—執行—監督”運作機制為目標，建立健全決策權、執行權、監督權三權既相互制約又互相協調的行政運行機制。[20]另一方面，應以“大部制改革”為抓手，按照“同類合并、黨政聯動、扁平化管理、權力重構、區鎮同步”的要求，進行政府機構改革，優化政府內部結構，減少管理層級，促進管理扁平化。從豎向關系來看，地方政府尤其鄉鎮是我國整個政府體系的最底層，處在建設社會主義新農村的最前線，大多屬于城鄉發展過渡帶，在鄉村政治、經濟和社會生活中扮演著極其重要的角色，直接關系統籌城鄉發展的戰略的實施和新型城鎮化的推進，直接關系到城鄉發展一體化的實現。因此，應簡政放權，推進行政審批權、事權、財權改革，積極推進省直管縣體制改革，簡政強縣(市、區)、簡政強鎮(鄉)/街以及城市市區派出機構，縣(市、區)級主要負責宏觀層面的發展規劃、政策制定和實施以及統籌重點區域和項目發展等，鄉鎮/街級以及派出機構則主要負責面向社區、企業、群眾特別是“三農”的公共服務、市場監管、基礎教育、公共衛生、社會保障、公共安全、環境保護等微觀層面的管理和服務，并賦予基層政府更大的管理自主權，以激發基層政府的創新活力。

其次，厘清政府與市場主體(企業)的關系。市場主體與社會組織一樣是社會治理的重要主體。在統籌城鄉發展進程中，應堅持政企分開、政資分開，突出市場監管和公共服務職能，原則上不再直接投資辦企業或直接干涉企業生產活動，積極為各類市場主體創造統一開放、公平競爭的發展環境。正如李克強總理所說，地方政府抓經濟，不是當“司機”，不是直接開車上路，而是管好“路燈”和“紅綠燈”，當好“警察”。[21]城鄉社會管理協同治理中，地方政府應堅持政府購買服務與調整城鄉產業結構結合起來，充分發揮市場機制在資源配置中的作用，加大政府向社會力量購買服務的步伐，推進公共服務市場化、社會化，進一步放開公共服務市場準入，加快服務業發展，激活城鄉經濟社會活力，真正增強企業在城鄉社會協同治理中效率型治理主體的協同能力。

再次，厘清政府與社會組織、社區組織的關系。政府是社會組織培育的維護者和支持者，而社會組織是社會管理的重要載體和依托，在多元主體的社會管理中，它是政府和市場之外對資源進行配置的第三種力量，也是彌補“政府失靈”和“市場失靈”的重要力量。在政府、市場、社會三者中，社會組織在社會治理中發揮作用的能力相對較弱。在社會轉型的當下，隨著公民權利意識的覺醒，公民借助社會組織有序參與公共事務治理和保障自身權益的意識不斷增強，同時各類社會組織也逐步成為政府職能轉移的承接載體，并推動著政府從“全能政府”向“有限政府”轉型，為主導社會治理的政府職能改革提供了機遇。為此，政府積極推進社會組織管理體制改革，既要加強對社會組織的監管，更要大力提升社會組織自主性和自治力，消除對政府依附，激發社會組織活力。尤其要在登記、資金、項目、場地和服務等方面對社會組織、行業商會進行大力扶持，促進各類社會組織迅速健康成長。同時，應全面落實《關于政府向社會力量購買服務的意見》，采取公開招標、項目發包、項目申請、委托管理等多種方式，通過合同的形式，向社會組織和企事業購買公共服務，讓社會組織和企事業在提供公共服務中鍛煉成長。[22]

第四，厘清政府與基層自治組織、社區(村)的關系?；鶎幼灾谓M織和社區組織與人民群眾接觸最直接、最密切，是組織群眾依法有序參與社會治理的重要力量。[23]正如習近平指出：“社會治理的重心必須落實到城鄉社區，社區服務和管理加強了，社會治理的基礎就實了。”在基層社會治理中，居委會、村委會起著極其重要的作用。目前，居委會、村委會承載著地方政府在基層的大量的行政管理職能，被嚴重“行政化”，不僅導致居委會、村委會喪失了自身的自治功能，而且也扭曲了政府與社區(村)的關系。為此，必須按照“政社分離”的原則，擺正政府與居委會、村委會的關系，即在區分政府行政管理與社區(村)自治各自范圍的基礎上，讓政府管理與基層自治分頭運行，讓居委會、村委會依法履行自治范圍內的職責，在居(村)的公共事務和公益事業治理中發揮自治功能，以實現二者的有效銜接與良性互動。[24]

第五，厘清政府與公民的關系。公眾參與，是社會協同治理的重要基礎和依托。公民作為社會協同治理的參與主體，他們不僅有參與政府制定公共政策過程的意愿、訴求和熱情，而且要求在政府實施公共決策、公共財政預算及其執行和公共服務過程中行使知情權、表達權和監督權。政府必須通過協商民主等形式擴大公民有序參與，如各種民主懇談會、決策聽證會、民主評議會、村民“一事一議”制度等，保障社會公眾的參與權、監督權、知情權，發揮公眾在公共政策制定、實施、監督等各個環節的作用，促進決策的科學化、民主化和規范化。

(二)規范協同主體行為

城鄉社會治理主體協同機制的有效運行，有賴于構建權責清晰、行為規范、功能互補、平等合作的協同主體行為，促進協同主體行為的法治化和規范化。

首先，依法規范協同主體權責邊界。通過法律法規界定各類主體的權責和行動邊際，規范協同治理主體行為，使各類主體在法治的框架內規范、有序、高效運行，形成良好的主體協同運行機制。健全司法審查制度，把裁判權交給司法，真正實現依法獨立公正的審判，讓每個協同主體都擁有平等對話的渠道，理性表達訴求，真正享有法律賦予的權利。應還權力于法治，讓各類主體的權力在“籠子”里運行、在陽光下運行。要強化各類協同主體的法治意識，遵紀守法，不越位、錯位和缺位，善于運用法治思維和法治方式來進行城鄉社會治理，處理各類社會矛盾、協調利益關系、規范社會行為、維護社會公正、促進社會和諧。尤其要把各級黨政機關的權力納入法治軌道，法定其權力的行使范圍，真正促使黨政機關養成法治思維和嚴格依法辦事的習慣，權力的行使程序合法，違法行使權力必須予以依法問責。

其次，著力建設服務型和法治型政府。城鄉統籌發展中社會治理主體良好協同運行的核心在于政府、市場和社會實現良性互動、協調發展，關鍵在于規范政府行為，建設服務型和法治型政府。既應堅持政府在統籌城鄉發展、促進城鄉社會管理一體化中的主導地位和主體責任，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的責任政府、廉潔政府、透明政府、效能政府、協同政府、民生政府和創新政府，發揮在統籌城鄉政策安排與落實、資源整合與配置、基礎設施建設與公共服務、教育醫療衛生事業發展、促進充分就業、完善社會保障體系、社會文明建設等方面的主導作用，又要依法設定政府主導限度，做到政企分開、政事分開、政社分開和政資分開，拆除多裝錯裝在政府身上的“手臂”，從過去不該管、管不了也管不好的領域退出，把該由市場做的還給市場、該由社會做的交給社會，規范和約束好政府這只“看得見的手”，防止錯位缺位越位行為，真正成為有限政府、服務型政府、法治型政府。尤其要大力下放行政審批權，實行“正面清單”與“負面清單”相結合的治理模式，通過“負面清單”限權，通過“正面清單”賦權，共同劃定政府、市場、社會的權責邊界。政府應主動向社會公開行政審批事項清單，亮出“權力清單”，自覺接受社會監督，讓政府這只“看得見的手”成為服務之手、法治之手和責任之手，真正成為群眾期盼的善治政府。同時，政府應自覺強化法治思維和法治理念，自覺法治行政。“法治的要義是政府應受法律統治并服從法律?！盵25]政府應大力推進行政決策程序、行政執法程序、行政公開程序、行政監督程序以及行政合同制度、行政裁決制度、行政調解制度等法治化，以法治公正促進社會公正。

(三)整合協同運行資源

十八屆三中全會的《決定》指出，要堅持系統治理，以實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。為此，要建立健全黨委領導、政府主導、市場運作與社會參與的城鄉社會管理協同資源整合機制，以有效整合多元協同主體的功能優勢和各類社會要素資源，為協同治理城鄉社會服務。

首先，關于社會治理權力的整合。在統籌城鄉發展中，必須按照黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的協同治理要求，實現政治權力機制、市場交換機制、民主治理機制和社會自治機制的優化及其相互交叉創新，構建多重機制和方式交互復合作用的治理機制。重點是優化政治權力的權力、責任和職能合理配置，優化財政稅收體制機制，優化權力的運行方式，優化權力相互制約而又相互協調的運行機制，優化反腐倡廉權力機制，把權力關進制度的“籠子”，規范權力運行，為統籌城鄉社會發展服務。對于城鄉統籌發展來說，尤其應對社會治理中的政治權力、行政權力、社會權力進行有效配置與整合，依法規范國家權力、保護社會權力、整合多元化權力，使黨委、政府、市場主體、社會組織、社會公眾、各階層社會利益群體等各類社會治理主體實現權力的有效協同和功能優勢的有效發揮。

其次，關于城鄉要素資源的整合。把社會中不同來源、不同層次、不同結構、不同內容的資源進行有機融合。針對目前我國統籌城鄉發展中城鄉社會資源開發與整合功能較弱的問題，構建黨委、政府、市場、社會和公眾協同的城鄉資源整合協同機制，在城鄉統籌發展中充分發揮各級黨組織的領導作用、政府的主導作用、市場機制的資源配置作用以及城鄉社區自治組織及各社會組織、企事業單位在社會管理資源整合協同中的橋梁作用。同時，應充分依托信息技術與網絡技術優勢，通過建設城鄉社會管理信息聯動平臺、綜合信息服務平臺、公共危機應急聯動信息管理平臺和社會公眾訴求信息管理平臺，建立覆蓋城鄉、動態監控、信息共享、快速高效的城鄉社會管理綜合信息系統，有效克服城鄉之間、各類協同治理主體之間的信息障礙，實現城鄉社會管理信息資源的整合與共享，增進社會管理協同主體之間的信任與協同。[26]

第三，關于城鄉利益價值的整合。一是建立利益表達與分配機制、利益補償機制和利益沖突調解機制等，以協調社會中的各種利益矛盾與沖突，從而有效整合社會各類主體要素力量，共同致力于城鄉社會發展一體化。要拓寬社情民意的表達渠道，健全信訪工作責任制，建立社會輿情匯集和分析機制，特別是要拓寬弱勢群體的利益訴求渠道，形成健全暢通的利益訴求和反饋機制，為人民群眾平等表達利益訴求提供制度化的平臺。要綜合運用協商、疏導、教育及法律政策行政等方法，建立健全規范的群眾訴求表達利益協調權益保障和矛盾調處機制，協調各種利益關系和化解不同矛盾糾紛。二是整合各類主體的“公共利益至上”的價值取向。價值整合是推進城鄉社會協同治理的思想保證。面對城鄉社會碎片化和原子化以及社會主體多元化、價值觀念多元化、利益關系復雜化，更需要一種價值整合協同機制來整合和凝練一種城鄉社會都能夠接受和認同的主流價值和道德觀念，以形成有效的集體行動促進城鄉社會共同繁榮。

(四)優化協同運行環境

在統籌城鄉發展、推進城鄉發展一體化的進程中，地方黨委、政府應以縮小城鄉差距為目標，以統籌城鄉社會協調發展為任務，以促進城鄉社會政策一體化為關鍵，以建立健全以工促農、以城帶鄉長效機制為重點，以統籌城鄉社會發展政策、城鄉基本公共服務為抓手，從頂層設計有利于城鄉社會協同治理機制有效運行的體制機制和政策環境，為城鄉社會治理各類主體有效協同提供體制機制和政策制度保障。

首先，落實城鄉一體化戶籍管理制度。在實行城鄉統一的戶口登記制度基礎上，全面放開縣域內戶口遷移政策，降低農民進城門檻，以合法固定住所為基本落戶條件，鼓勵農村勞動力就近有序轉移。當前，重點是落實2014年7月30日國務院頒發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(簡稱《意見》)，實行城鄉統一的戶口登記制度，加快實現城鄉戶籍制度一體化。城鄉分割的戶籍制度，既是導致城鄉社會發展差距不斷擴大的重要根源，也是促進城鄉社會發展一體化的主要障礙，同時還是城鄉社會管理協同治理的重要制約因素。因此，應加快推進城鄉統一的戶籍制度，推進本地和外來人口發展的雙重統籌，放開城鄉二元的戶籍限制，不斷完善流動人口融入城市社會的機制，徹底消除城鄉戶籍壁壘。同時，應盡快出臺全國統一的農民工基本公共服務相關政策以及與城鄉統一的戶籍管理制度相關的配套政策，將農村農民逐步納入到統一的市民公共服務管理和福利待遇系統之中，推進農民市民化進程，使城鄉享有同等的公共服務。

其次，建立城鄉公共服務一體化體制。統籌配置城鄉公共服務資源，加快破除城鄉分離的公共服務體制，把由政府提供或主導的公共服務盡可能地覆蓋到所有城鄉居民，逐步使城鄉居民享受到均等的公共服務。首先，應建立城鄉勞動就業一體化制度。以城鄉勞動力平等就業為目標，完善促進就業的政策法規體系和工作機制，建立健全城鄉一體的人力資源市場和就業服務體系，營造保障城鄉勞動者公平競爭、平等就業的制度環境。尤其應建立體現公平正義的進城務工農民合法權益保護機制。其次，應建立城鄉一體的社會保障體系。堅持按照黨的十八大報告提出的“加快形成全覆蓋、均等化、可持續的公共服務體系”的要求，在逐步完善農村社會保障制度的基礎上，建立城鄉社會保障互相銜接和轉移機制，最終實現不同區域、不同職業的人群在城鄉之間、地區之間社會保障制度的統一，推動城鄉社保資源配置的均等化。在加快城鄉統籌發展的大背景下，應在堅持“統賬結合”基本制度模式的基礎上，進一步理順各種養老保險制度之間的內在關系，借鑒 “名義賬戶制”的理念和改革策略，改良籌資模式和優化層次結構，使分割在城鄉間、地域間、群體間的“碎片化”養老保險制度整合在一起，實現城鄉養老保險制度的一體化。

第三，完善城鄉社會發展一體化政策措施。首先，應建立城鄉統籌的教育、就業、醫療衛生、社會保障等政策，推進農村城鎮化和農村居民市民化。重點是創新和優化城鄉市場交換、民主治理和社會自治機制?！霸趧撔聝灮裰髦卫頇C制方面，《決定》具有十分豐富的內容，涉及人大、政協、新型智庫、基層民主治理，也涉及健全城鄉發展一體化體制機制、健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、合理有序的收入分配格局和更加公平可持續的社會保障制度等民生權利機制?！盵27]為此，應在城鄉政府治理、市場治理和社會治理方面構建政治權力機制、市場機制、社會自我調節機制與居民自治機制交叉組合形成的治理機制，[28]實現政府治理、市場運行、社會自我調節、居民自治良性互動的城鄉協調發展新格局。其次，應促進城鄉金融資源配置一體化，加快農村信用體系建設，優化農村金融環境，增強縣(市)、鄉(鎮)政府履行職責和提供公共服務的能力。再次，應按地域相近、規模適度、有利于整合公共資源的原則，積極推進鎮、村體制向街道、社區體制轉變，建立健全以城鄉社區為主要載體的新型社區管理體制，建立和完善村民自治機制以及城鄉聯動、結對掛鉤、共駐共享和社會化運作等機制，促進城鄉社區一體化建設，[29]為推進城鄉社會協同治理服務。

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Urban and Rural Social Governance Mechanism of Subjects’Cooperation: Forms and Optimization Strategy

LIU Wei-ping

(Shaoyang University, Shaoyang 422000, China)

Abstract：Building social governance mechanism of multiple subjects’ cooperation is the crux of realizing urban and rural social governance. The construction of this mechanism should follow the five basic forms that are the Party committee’s leading, the government’s guiding, social cooperation, public participation and legal guarantee, and the five main dimensions that are one domination with pluralization, equity principle of power and responsibility, coordination of interest, equal cooperation and orderly competition. It should construct the mechanism from the aspects of governance power recycling, code of conduct, coordinating resource consolidation, and environment optimization.

Key words：social governance subjects; cooperative governance mechanism; forms; main dimensions; optimization strategy

中圖分類號：D669.9

文獻標識碼：A

文章編號：1672—1012(2016)01—0060—11

作者簡介：劉衛平(1972—)，男，湖南桂陽人，邵陽學院副院長，教授，博士。

基金項目：湖南省社會科學基金項目“統籌城鄉發展中的社會管理協同治理機制研究”(13YBB199)

收稿日期：2015-12-10