職教城：效益“乘”還是投資“沉”

職教城：效益“乘”還是投資“沉”

《中國青年報》近日報道了重慶市永川區職教城的建設經驗，其“城校互動、資源共享”模式，被教育部稱為中國職教發展的“第四種模式”，獲得首屆中國地方教育制度創新獎的最高獎項。

早在2004年，該區就規劃建設具有現代水平和規模的職教城區，建立了重慶職教基地建設發展領導小組，搭建起投融資、招生就業等7個公共服務平臺。10多年來，該區17所職業院校（普通高等本科院校2所、高職院校5所、中職學校8所、成人高等教育機構2所，公辦10所、民辦7所）分3個片區集聚，城中有校，校邊是城，職業院校可以享用城市文化藝術中心、體育中心、博物館等公共資源，職校的6個足球場和4個圖書館也向市民開放；同時，職校之間有30多個校內金融票據處理、服務外包、電子信息等實訓基地相互開放；職校和企業聯合成立了75家專業建設指導委員會，建成30余個校內生產性實訓平臺、8個軟件與信息服務外包人才培養基地，“引企入校”“進廠辦校”“校辦企業”“企業辦校”等校企合作形式層出不窮。據測算，永川區2015年職業教育拉動GDP增長18億元，促進增加固定資產投資26億元，直接消費達25億元以上。

為此，永川區創新了土地供給、基礎設施配套等15項職教發展優惠政策，支持職業院校累計征地7000余畝，總計投入60多億元，造就了“城市以職業教育為特色，職業教育以城市為依托，校區建設與城市發展融為一體”的“永川模式”。

永川經驗令人振奮，但杭州市政府決策咨詢委員安蓉泉卻對國內蜂擁而上的職教城建設保持了冷靜心態。在經歷了大量調研后，他認為，“中國的職教城建設相當一部分不成功”，“政府部門在場面上說了很多建職教城的好處，私底下卻認為花了這么多錢，學校專業對產業的推動不明顯；企業抱怨建那么多學校學生卻不好用；學校叫苦最需要解決的產教融合問題，職教園區管委會不愿管，教育行政部門管不了，校企合作還是一頭熱”。他吐槽，“三方抱怨”是表象，治理機制沒創新是原因，產教融合沒解決是結果。

那么，面對各地熱推的職教城建設，如何才能做到效益“乘”而不是投資“沉”呢？

【討論】

勿讓“職教城”建設變成教育浪費

王永保

地方熱推“職教城”有兩方面因素，一是表達了政府大力發展職業教育，要將職業教育做大做強的積極態度；二是通過“職教城”建設開發新城區，推動城市化，拉動GDP增長，促進固定資產投資，促進消費。為什么美好的初衷卻沒有成為現實？筆者分析有以下三個方面原因：

一是建設“職教城”時，缺乏對地方職業教育發展的長遠預期。“職教城”都是按照容納數萬人的規模規劃的，但目前生源總數卻在逐漸減少，加之社會對職業教育的認可度還不高，很多占地面積巨大的“職教城”在校生總數卻只有一兩千人，大量設備設施閑置，幾乎成為空城，造成極大的教育浪費。二是政府建“職教城”的初衷是力求校與校之間、學校與企業之間實現一定程度上的集團化辦學，但現實的“職教城”卻是集而不團，多所學校在“職教城”內只是空間上的聚集，政府并沒有在各校專業設置、培養模式、師資、招生等方面協調統籌，校與校之間也很少有教育教學上的合作；相反，在招生困難時，相互詆毀拆臺現象卻時有發生。三是政府投入大量資金將職教城建好之后，將其視為一項政績，經常組織內外人員到職教城參觀，對職校的教育教學造成一定干擾；同時此類參觀關注的多是職教城的建筑與設施，極少有關注教育內涵的。

就已經建成的職教城而言，目前所要考慮的是如何讓政府的大手筆真正回歸職業教育本原，減少教育浪費，獲得最大的教育收益。

首先要解決的問題是讓職教城內的各所學校相互合作、協調發展。在專業設置上引導各校建設自己的品牌專業、優勢專業，避免由于專業設置雷同導致的同質化惡性競爭；在師資管理上可實行教師走教制，減少師資的浪費；在教學設備添置及使用上，進行各校統籌，減少教學設備的閑置。另外還有校企合作中學校一頭熱問題、各校辦學雷同無特色問題、以“雙證”代替“雙師”而真正的雙師型教師嚴重短缺問題、師資質量提升問題等。這些問題沒有解決，職業院校的弱勢地位就很難改變。弱弱聚合，職教城再大，又能對職業教育的發展、教學質量的提高、學校專業對地方產業的推動等有多少實際意義？

是否需要建職教城，要看職教城能否真正促進地方職業教育質量的整體提升，切不可盲目跟風造成教育資源浪費。已經建好的職教城，要努力做到各種資源不閑置、不浪費，發揮最大教育功效。

（作者單位：江蘇省宿遷經貿高等職業技術學校）

價值取向影響職教城建設的成效

馬永祥

近年來，各地興起一股建職教城的熱潮，但從實施的效果來看，既有成功的案例，也有失效的教訓。筆者認為，價值取向影響了職教城建設的成效。

職教城建設主要采用大學城模式，“大”和“全”是建設的價值取向，這種模式由政府主導，動輒幾十億甚至上百億投資，入城學校幾十所，專業上百種，在校生幾十萬人，力圖推進職業教育規模化、集團化、集約式發展。“城內”軟件一體化，不同學校的學生共享體育運動場、圖書館、實訓中心，不同學校之間學分互認，企業培訓和相關的實訓工作經歷可以置換學分等。這種價值取向必然要易址新建，造成職校遠離企業、交通不便的局面。這種由政府一廂情愿脫離市場的做法就會導致校園空置、使用率不高等問題。

職業教育有其固有的特性，它由需求端和供給側兩方面決定規模和效益。社會經濟結構變化的新需求、學生成長發展的新需求決定著職業教育必須做好供給側的改革創新。從這個意義來說，職教城應成為需求端與供給側有效對接的平臺，這是職教城建設成效的試金石。

需求端與供給側有效對接就是校企合作的有效對接，“專”和“深”應是職教城建設的價值取向。“專”就是要與區域產業緊密聯動，人才培養與產業互動發展，形成對接產業發展需求的專業機制；“深”就是要與企業深度融合，形成專業對接崗位，學生學徒合一、教師師傅合一、車間教室合一、理論實踐合一、作品產品合一、育人創收合一的人才培養格局。這兩點對職教城建設的選址和規模提出了較高的要求。德國職業教育的經驗之一就是學校與企業相互依存，辦學區域靠近大型企業。如埃斯根應用科學大學緊鄰著名的大企業博世、奔馳、惠普、IBM，紐倫堡技術大學離著名的西門子公司很近等，這樣的布局才有利于職業教育緊貼產業、行業、企業的需求。因此，職教城要緊鄰產業園，規模也要適度，按產業園的需求設計專業，培養不同規格層次的人才，而不是在職教城新建職校或職校成建制“挪窩”。

只有發揮“政府引導、行業指導、企業參與”作用的職教城，才能實現職業教育與產業升級，區域優勢無縫對接，這樣的職教城也必然會效益“乘”。

（作者單位：江蘇泰州機電高等職業技術學校）

以多樣化發展滿足差異化需求

林德華

在“十三五”開局之年，我國現代職教體系建設的架構已基本形成，但一些實施層面的細節問題亟待解決。諸如規模擴張中“跑馬圈地”、專業設置上“貪大求全”、校企合作時“紙上談兵”等快速發展的弊端也逐步顯現，不容忽視。職教發展的效率和效益問題更是無法回避，效率呼喚著公平，效益意味著貢獻。外行看熱鬧，內行看門道，雖說當下的職業教育“熱”度不低，但距離“辦人民滿意的教育”目標要求尚有較大差距。

職業教育鋪就的是技能成才之路，顯而易見，與普教相比，職教底子薄、投入大、困難多，作為培養人而非選拔人的大眾化教育，興辦職業教育不僅要有不拘一格降人才的思想，更要有不拘一格育人才的舉措。客觀地說，面向職業學校的對口單招政策、技能大賽金牌學生免試升學政策、“3+3”“3+4”“5+2”中高職銜接政策等，有力助推職業教育改革發展駛上了快車道。一些地方職教創新發展的成功典型層出不窮且各具特色，例如江蘇鹽城六大職教聯盟，緊密對接當地傳統優勢產業和現代新興產業，堅持“人才共育、過程共管、成果共享、責任共擔”，形成生源鏈、師資鏈、信息鏈、成果轉化鏈、技術服務鏈、產業鏈、實訓鏈、就業鏈，搭建起聯盟成員間的信息共享、技術交流與項目合作平臺。再如重慶永川職教模式，其成功經驗絕不限于7000畝土地上建了17所學校，而是在于職教城自成一體，形成了良好的共建共享、自主治理運行系統。其成功的根本原因在于當地政府治理能力強，充分發揮了主導協調作用，可以說，這是政府主導、行業指導、企業深度參與的職教發展的理想狀態。鹽城、永川職教的成功經驗固然值得借鑒，卻不宜照搬照抄。相關研究顯示，全國900多個職教集團在數量規模、社會影響等“面子”問題上取得了明顯成績，但在內涵發展、辦學效益等“里子”問題上存在的隱憂也不容小覷，相當多的職教城并不成功。

那么，職業教育改革發展到底應該堅持什么、改變什么？從職教內部來說，至少有三個方面的難題需要破解：一是對職教本質、價值的研究雖日趨深入，但關注職業性的多，關注教育性的少，認識水平仍有待提高；二是職教發展的頂層設計力度明顯增強，但是規劃水平有待提高，低水平重復建設還普遍存在；三是校企合作偏重理念，缺少行之有效的方法和舉措，長效機制有待完善。“不拘一格”辦職教，就是要堅持以多樣化發展滿足差異化需求的思想，堅持頂層設計與發展需求及辦學實踐相結合，既要遵循職教規律，又要體現地方特色，還要兼顧效率與公平、公益性與貢獻度。目前，我國東、中、西部不同區域產業發展基礎不同，對技術技能人才培養需求也不一樣，迫切需要地方政府加大統籌力度，前瞻性地做好區域職業院校建設頂層設計，協調行業企業與職業院校共同建立健全專業設置動態調整機制，加快形成與區域經濟發展及產業結構調整相適應的職業教育專業結構和布局。

改革實踐證明，發展絕不能跟風，最重要的就是因地制宜。治理條件不完善的地區，不能也不必急于求“城”。德國、澳大利亞等國家職業教育成功經驗證明，依法治教，產教融合，沒有職教城，也可以辦好職業教育。

（作者單位：南京市職教教研室）

職教城：要素集聚基礎上的協同發展

徐健

由有據可查的1996年浙江溫嶺規劃建設職教城起，近20年，全國各地職教城（職教園區）已建和在建的共有150個（胡斌武，2016）。為什么各地要積極打造職教城？首先，職教城的建設與我國城鄉一體化建設的進程是一致的。在城鄉一體化統籌發展的建設過程中，以教育為重點要素的城市規劃以及與產業對接的職教發展是其中的重要組成部分，并由此引發了政府主導型、經濟助推型、資源共享型等多種形式的職教城建設。其次，職教城的建設與職教“跨界”發展屬性是一致的。一是在時空上讓更多的與職教相關的要素得以集聚，二是縮短了多元職教主體跨界互動的距離，三是增加了職教跨界共生發展的機會。從某種意義上來說，職教城是推進職教走集約化發展道路的新的組織形式和有效發展平臺。第三，職教城的建設與政府統籌職教發展的要求是一致的。職教舉辦主體的多元以及職教相關利益的多元，使得職教管理長期存在著“條塊分割，政出多門”的現象，雖然有利于調動各方面的積極性，但統籌發展不夠。《中華人民共和國職業教育法》規定縣級以上地方各級人民政府是職業教育的實施主體。因此，作為國家政權架構中的一級政府，各省、市、縣有責任也有能力統籌區域職教的發展。

職教城建設是區域職教統籌管理集約化發展的創新探索，但也遇到發展中的困難：一是以“園區”或者“城”的形式使得職教資源集聚，但集聚不代表集約化發展，各種資源主體的“黏合度”低。二是集聚的資源如何相互滲透缺乏運行機制，各種資源主體的“融合度”低。三是利益部門化傾向使得職教城統籌管理遇到阻力，各種資源主體的“協同度”低。職教城內的各職教主體是相對獨立的，因各自的資源優勢不同形成事實上的“不平等”，主導與被動參與甚至是投機式的參與成為職教城協洽不暢和秩序不穩的危機隱患。

如何解決？一是最大限度地形成利益共識。各地的職教城絕大多數是在政府主導下建成的。因此，要優先選擇各行業中具有代表性的單位參與建設，平衡好職教城相關主體的利益關系。此外，政府應從公共財政投入的角度，在厘清責權利的基礎上引導相關主體明確各自的建設定位和投入責任，并確保利益主體的保值要求和利益回報。二是最大限度地形成伙伴友誼，即相互尊重、求同存異、合作共贏的關系。對于職教城各個主體而言，在形成利益共識的基礎上要擴大相互信任度，減少陌生感，形成伙伴情誼，降低發展成本，增強共同抵御風險的能力。三是最大限度地建成協同發展機制。政府作為協同機制的建設主體和外控力量，要通過法律、經濟和管理等手段，為職教城多主體協同發展提供剛性保障：要以契約形式固化職教城內各個主體的利益關系；依托組織章程和制度建設來構建層次有序、分工明確、協同運作的工作體系；通過考核評價實施激勵，探索建立以貢獻、效率、創造能力為考核導向的激勵機制，突出政策的引導力，形成立體交叉的綜合激勵與約束機制，激發職教城各參與主體的活力，為職教城提供持續的發展動力。

（作者單位：江蘇省海安縣教育局）

【點評】

外部性的實現取決于內部統籌改革

臧志軍

拉斯達爾在回顧中世紀大學的起源時反復申明，那時的大學往往從最初專門的教師、醫生、律師的培訓機構開始，不斷吸引其他學科的教師和學生來到同一地點共同學習，從而逐步形成了大學的多科性特點。可以認為，在沒有外界強力介入的情況下，大學教育也有內在的“教育集聚”的特性，即在一定條件下，高深學問的研究與學習會傾向于向教育資源豐富的地區集中。所以中世紀的博洛尼亞、巴黎、牛津等地集聚了大量的學生和教師，形成了“大學城”。后來的美國有高等教育四大州、哈佛與耶魯共處一鎮等，可能都是因為這個道理。

盡管教育界很少在“集聚”的主題下開展大學城或職教城的相關研究，但經濟學界已經積累了大量關于經濟集聚或空間經濟學的研究。日本人藤田昌久在《集聚經濟學》一書中特別推崇馬歇爾的觀點。馬歇爾認為經濟集聚現象的形成過程中，外部性是關鍵的因素，這些外部性包括大規模生產、專業化勞動、現代基礎設施等。

經濟集聚的討論看似與大學城或職教城無關，但仍具有一定的解釋力。“鞍山市職教城實現了統籌管理、資源共享的管理體制和運行機制的創新”，“（重慶永川職教城）城校互動的核心就是資源共享，推動資源共享是當務之急”，“（貴州清鎮職教城）要注重綜合管理……高校文化活動、公共文化體育設施等需要共建共享”，這些職教城在宣傳自己時無不以“共享、集聚”為核心詞，就是相信可以通過職教資源的集聚實現職業教育外部性的最大化。可以預見的外部效應包括：公共服務的集聚供給會降低政府的服務成本、院校與企業的集聚會降低校企合作的交易成本等。那么這些效應是否實現了呢？

在有十萬在校生規模的無錫藕塘職教園，政府為解決師生的出行問題投放了四五條通往無錫火車站的公交線路，在周末時會通過加班保障大客流。如果這個職教園里的學校沒有集聚而是分布在全市各個地方，政府投入的公交成本可能會高得多，從這個意義上講，降低公共服務成本的目標是可以實現的。在蘇州工業園區，幾所園區內的中高職院校與企業形成了密切的互動關系，使學校搜尋合作企業、企業招聘員工時所花費的時間、金錢和精力大為降低，實現了交易成本下降的目標。

可以說，僅就通過院校集聚實現外部效應這一目標而言，職教城已經大致完成了使命。可是，人們還是對職教城的現狀頗為不滿，就像案例所說：花了這么多錢，學校專業對產業的推動不明顯；企業抱怨建那么多學校學生卻不好用。但心平氣和地想一想，這些問題是職業教育自身的問題，還是職教城的問題？

1924年，大夏大學從廈門大學分離，為什么后來會選擇上海作為辦學地點？其中一個重要原因為上海是當時中國當仁不讓的高等教育中心，整個城就是一個大號的大學城，有大量的教師資源，學校可以毫不費力地聘請到魯迅、徐志摩等名師。今天的大學城或職教城的集聚性顯然遠超當年的上海，我們可以輕易做到當年的教授或教師互聘嗎？答案恐怕不太樂觀。以前的大學并不遵循嚴格的專業與課程管理，教授有極大的課程自主權，教什么、怎么教由自己決定；而在今天，專業與課程管理的計劃性極強，不同學校由于培養目標的不同會形成差異較大的專業與課程要求，教師在不同專業與課程要求間的跳轉并不容易實現。所以即使師資很緊張，今天的學校仍傾向于挖掘已有教師的潛力，而不太愿意從其他學校聘請兼職教師（公共性較強的文化基礎課教師除外）。同樣是教育集聚，以前的大學能夠實現教授互聘，但今天的院校就無法做到，這說明外部效應的實現是需要底層機制基礎的，僅僅集聚并不足以實現外部效應的最大化。

肯定會有人認為，對職教城的不滿是由于對其有超乎尋常的高期待。在他們看來，職教就應該推動產業升級，就應該提供高素質的勞動者，就應該極大地提高學校辦學效益，但如果全國絕大多數職教城都沒有達到這樣的目標，難道不是目標被定得過高了嗎？

與理論家們喜歡唱高調不同，職教城的管理者和學校的決策者就務實得多了。比如“學校叫苦最需要解決的產教融合問題，職教園區管委會不愿管，教育行政部門管不了”，管委會為什么不管？在某一個職教城，我們看到城內有副廳級、處級的學校，也有央企的子公司，但管委會僅僅是一個科級單位，由其開展校企合作管理的可操作性顯然不強。與之相類似，大多數職教城只是把學校、企業集聚在了一起，學校、企業原有的隸屬關系仍然保持不變，學校的管理體系機制仍然保持不變，所以管委會只能提供最基本的公共服務，學校則仍然滿足于在自己的圍墻內辦學。

由此，想提出兩條建議：一是對現有職教城不必唱高調，也不必期望過高；二是如果有些地方還想新建職教城，那就真正在改革上做文章，賦予地方更多的管理權限，賦予學校更多的辦學自主權，通過重構政校企關系，推動集聚后的職業教育資源外部性的真正實現。

（作者單位：江蘇理工學院）

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