由《不讓一個孩子掉隊法案》到《讓每一個孩子成功法案》
——美國教育管理權從聯邦政府到地方的下移

●成賽

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由《不讓一個孩子掉隊法案》到《讓每一個孩子成功法案》
——美國教育管理權從聯邦政府到地方的下移

●成賽

摘要：2015年12月2日，美國眾議院以壓倒性優勢通過了 《讓每個孩子成功法案》，12月10日，這一法案經總統奧巴馬簽署后生效。該法案最明顯的變化是削弱了聯邦政府在K-12中的作用，恢復了地方的控制權。這種變化集中表現在以“州問責制”取代“適當年度進步”的“聯邦問責制”，取消“高風險測試”，重新肯定各州學業標準的制定權，提高學區使用資金的靈活性，結束聯邦強制性教師評價等方面。

關鍵詞：NCBL；ESSA；州績效責任制；適當年度進步；高風險測試

2015年12月2日，美國眾議院以359：64票的壓倒性優勢通過了 《讓每一個孩子成功法案》（Every Student Succeeds Act，簡稱ESSA）。隨后，大多數教育團體，包括教師工會、全國學校董事會協會以及全國州長協會，都表示支持該項法案。美國各大媒體紛紛發表文章，對這一法案的核心內容以及將來帶來的影響進行了熱烈的討論。《紐約時報》指出該法案將取代《不讓一個孩子掉隊法案》，結束了聯邦政府強勢介入監督公立學校表現的時代，將對學校的控制權返回到各州與地方學區。[1]《教育周刊》則表示，《讓每一個孩子成功法案》自1980年代以來首次削減了聯邦政府在教育中的作用，將績效責任與改善學校更大的控制權交還給各州。[2]而教育部長阿恩·鄧肯（Arne Duncan）則表示，新法案將“減少過度考試和通用的聯邦規定。”[3][《華盛頓郵報》更是指出，該法案將全國100，000所公立學校從聯邦政府移交給各州與地方學區。[4]其后，這一法案順利通過了參議院的批準，最終于12月10日由總統奧巴馬簽署生效。其核心思想正是削弱聯邦政府在K-12中的作用，恢復了地方的控制權，這主要表現在以下幾個方面：

一、“州問責制”取代統一的以“適當年度進步”為核心的“聯邦問責制”

在美國，長期以來一直存在一些 “失敗學校”（Failing Schools）或者“成績低下學校”（Low performing School）。這些學校長期未能有效地對學生實施各種教育，以使他們能達到規定的學業標準和要求。上個世紀90年代以來，這類持續成績低下的學校引起美國教育界和公眾的廣泛重視，教育決策者們也試圖通過各種措施來提高這類學校的辦學水平，以確保所有學生都受到良好的教育。《不讓一個孩子掉隊法案》（以下簡稱NCBL法案）正是這些舉措中一個非常重要的方面。

NCBL法案中推行的是統一的 “適當年度進步”（adequate yearly progress，簡稱 AYP）的 “聯邦問責制”（federal accountability system）。這一問責制度要求所有三至八年級學生必須參加年度考試并確保所有群體的學生在12年中達到熟練（proficiency）的州級年度目標。為了實現2014年每個學生在數學和閱讀上都能達到 “熟練”程度的目標，NCBL法案要求各州根據學生的當前學業水平與目標間的差距決定學校每年要取得的適當的年度進步。那些在實現州級熟練目標方面未能每年取得“適當年度進步”的學區和學校將面臨改進、糾錯乃至重組，而符合超越AYP目標或者消除了學業成就差距的學校將獲得州學業成就獎 （State Academic Achievement Awards）。學校每年必須展示其進步成果（一般是進行年度考試，每個學校的參考率不得低于95%）。不僅如此，各州的4年級和8年級學生還必須參加全國教育進步評估計劃（NationalAssessmentofEducationalProgress，NAEP）所進行的閱讀和數學評估，以確定州級考試的結果和水平，確定是否符合或超越AYP目標。在這一問責制中，“一致”是其核心特征之一，“一致就是目標，各種計劃要一致，聯邦、州和地方的各級管理要一致，政策的組成部分（課程、評估、專業發展和績效責任）要一致、所有學生可獲得的教育計劃要一致。”[5]其實這樣一來，一所學校、一個學區或者整個州的教育是否達成AYP的目標，終審權就在聯邦政府教育部。而判定是否達成目標的標準就主要單一的測試成績，尤其是全美通用的聯邦的各種規定。

而ESSA法案則以靈活的“州問責制”（statewide accountability system）取代了NCBL法案中的聯邦問責制。州問責制是在州主導的基礎上，不再僅僅通過考試成績衡量學校表現，而是創新使用各種豐富的方式。各州可以利用各種指標衡量學生成績與學校質量，如學生參與、高級課程的受教育機會與完成、以及學校氛圍與安全等。各州可以根據本州的實際情況和具體需要設計有針對性的綜合體系來確認 “苦苦掙扎”的學校（struggling school），并采取有針對性措施以為改善這些學校提供幫助。這一法案同時禁止聯邦政府采取特定措施干涉各州關于問責以及改善學校的決定。在這一法案框架下，雖然各州仍然需要向教育部長提交一份其問責制的綱領，但是教育部長只需確保該綱領是否與法案一致，卻不能指定學校必須使用的特定干涉與改善策略。這樣一來，聯邦政府對教育的干預大大降低了。同時，ESSA法案還要求各州和地方學區的決策者有權為了其基于證據的學校改善而構建有力的問責制度，提高表現最差的5%學校中學生的學業成績，改善高輟學率學校以及改善那些學生表現長期低于各州績效標準的學校，確保所有學生都達到目標。

二、以彈性評估方式代替 “高風險考試”

NCBL法案衡量學校績效的主要標志是學生參加高風險考試（high-stakes test）的結果，由考試結果確定學校是否達到AYP目標。對未達到AYP目標的學校實施一系列嚴厲的升級懲罰措施：連續2年不達標的學校被列為“需改進學校”公之于眾。其中，接受NCBL法案第1條款資金的學校還需給予學生轉校的權利；連續3年不達標的學校必須為來自貧困家庭的學生提供各種補充教育服務（supplemental educational services），包括由私立機構提供的輔導服務；連續4年不達標的學校必須更換教師或課程；連續5年不達標的學校就得重組、關閉或由州接管。[6]

過分依賴高風險考試帶來很多的負面影響。一是為了準備高風險考試，很多學校投入了大量的備考時間。許多學校不得不減少不參加統考的課程，增加數學和閱讀這兩門課的課時以提高學生的考試成績。曾有州的人文學科委員會的報告指出，“這一法案導致該地區學校1至5年級社會學習課課時減少了3成以上。”[7]為了達標，不少中小學延長學校上課時間，縮減學生的休息時間，并且在放學后補課。二是高風險考試導致那些在為提高考試成績而拼命掙扎的學校里，教師喪失了課程決定權。他們不得不把課程等同于學科內容標準，強調事實的機械記憶而不是獨立的批判性思維。三是英語學習者始終處于劣勢地位。大多數州目前所使用的標準化考試在很大程度上依賴于學生的語言水平。[8]另外，高風險、標準化的考試將豐富、復雜、不確定的課堂教學簡單化，導致了學生學習興趣的降低。因此，這種考試“常常傷害學生的日常學習體驗，它取代了更富有思想的、更有創造性的課程，教育家和孩子的心理健康受到了削弱 ，并且很不公正地損害了弱勢群體成員改善生活的機會。”[9]

ESSA法案結束了高風險考試時代。它規定，除個別情況外，聯邦將不再為閱讀、數學以及任何其他學科的國家測試提供資金。這一法案雖然繼續保持了對所有孩子的高標準，但學校將不再因為單一的考試成績而面臨嚴厲的懲罰。盡管ESSA法案仍然要求3-8年級學生參加年度的、高中階段至少參加1次州的閱讀和數學測試以及3-12年級學生參加3次科學測試，但是這些測試的成績卻不再是各州衡量學校表現的唯一方式。各州可以創新使用各種方式，自己決定如何評估學校進步，自己決定標準測試成績在評估中所占的比重，自己設定自己的學業進步目標及時間表。各州可以利用各種指標衡量學生成績與學校質量，如學生參與、高級課程的受教育機會與完成、以及學校氛圍與安全等。只要評價模式符合可靠性、有效性和可比性的技術標準，都將是被支持的。在高中階段，各州既可以開展實施創新試點計劃追求靈活的評價模式，也可以選擇國家公認的地方評價標準。另外，這一法案也意識到要減少不必要考試的必要性，允許各州及學區利用聯邦政府資金對州與地方評價系統進行審計以取消對改善學生學習沒有效果的測評。由此以來，新法案將避免“高風險考試”帶來的一些負面影響，改善當前學校因“唯考試”帶來被動局面。

三、重新肯定各州學業標準的制定權

NCBL法案規定，各州應該根據聯邦政府的教育目標和法案內容規定本州科學可行的課程標準和學業標準，同時，這些標準應具有相配套的考察評價體系考察州內各個學區和學校的進步情況。在學業標準方面，該法案要求：建立一個適用全州所有公立學校學生的課程內容標準 （academic content standards）和學業進步標準（academic achievement standards）。課程內容標準必須列出需要學生掌握的知識和技能。在高中階段，至少要列出所有高中學生要求掌握的語言和數學兩個學科的知識和技能標準。學業進步標準必須與課程內容標準相一致。[10]該標準一般包括三個等級：基本水平、熟練水平以及高級水平（basic，profi-cient and advanced），用以區別學生對所學內容的掌握程度。考試必須以州的學業標準為依據，并應能檢測出每所學校和每個學區的年度進步以及學生的進步情況。各州提交的學業標準經聯邦教育部審核通過后才能實施，審核未通過的標準或內容需要州政府進行新一輪的數據分析后重新制定。在NCBL法案實施中，聯邦政府試圖建立一個全國適用的課程標準和學業標準。[11]2010年，美國各州教育長官委員會（CCSSO）和全國州長協會（NGA）共同發布了一份由州引導制訂的課程標準——《共同核心州立標準》，這一標準設立了全國統一的數學和英語課程標準，規定了學生從幼兒園到12年級應該掌握的知識與技能，為培養學生成功進入大學和社會提供了明確的目標。盡管是否接受這一標準是自愿的，但接受該標準能夠幫助該州獲得加入奧巴馬40億美元學校改革的 “爭上游”競賽的資格。因此，許多州還是紛紛加入，截止到2015年6月，美國50個州中已經有40個州通過了這一標準。無疑，這一標準加強課程標準的統一性。

剛剛頒布的ESSA法案規定，各州的學業標準將不再接受聯邦政府的批準和認證。這一法案也不禁止州、地方教育機構以及學校利用本法案提供的資金去開發和實施州、地方教育機構或者學校根據州和地方法律選擇的任何教育內容、學業標準、學業評價、課程或者教育項目。該法案肯定了各州對學業標準（academic standards）的控制權，各州有權去自由選擇富有挑戰性的、與高等教育銜接的學業標準而不受來自華盛頓的干預。各州的標準不要求提交給教育部長，教育部長不得將任何特定學術標準強加給各州。聯邦政府無權命令或者以物質刺激各州采用或保持任何特定的標準，包括《共同核心州立標準》（Common Core States Standards）。ESSA不禁止任何州退出《共同核心州立標準》或者修改本州的標準。這樣以來，各州可以毫無壓力的制定切合本州實際的學業標準并且保證標準的科學性和權威性。

四、提高州和學區對聯邦資金使用的靈活性以強化對學生與學校的支持

通過撥款支持各種教育是NCBL法案的一個顯著特征。聯邦政府為了實施這一法案大幅度增加了教育撥款。但這一法案對不同的撥款項目都做了明確而具體的規定，如Title I項目、高質量教師項目、標準化考試項目、“閱讀優先”和“早期兒童主動閱讀”項目、擇校項目等。盡管法案也允許州和學區可以將某個教育項目的教育撥款用于其他項目，但是撥款使用的靈活權是有限的，各州只能將資金向一些固定的項目傾斜，如Title I中的項目、安全無毒品學校、21世紀社區學習中心等等，并且每個項目資金用于其他項目的數目不能超過該項目資金總數的50%。實際上，很多上述計劃的資金都流入地方學區，各州真正能夠轉移的資金數目是很少的。[12]

ESSA法案授權一個新的學生支持與學業改進補助計劃 （Student Support and Academic Enrichment Grant Program），用以幫助各州與地方學區將聯邦基金用于地區優先事項。比如，學區可以用這些資源為學生提供全面的教育、促進科技在學校中的利用率、保護學生健康與安全等。只要它們符合基本要求，學區可以自行決定如何根據地區的需要和優先事項使用額外的資助。同時新法案大大簡化與減少了現有的聯邦政府計劃，消除了49個無效計劃。這樣，法案規定的專項基金如何使用？具體用到何處？是由各州依據自身的需要而進行確定的，各州對資金的支配權比以往有了較大的提高。

五、結束了聯邦強制性教師評價

長期以來，聯邦政府一致期望通過提高教師質量來保證學生學業成績的提升。NCBL法案要求，只有取得所教授的課程專業學士或以上學位，或者取得所在州的教師資格證書的教師才能被認定為“高質量教師”，中小學中所有承擔基礎教育核心課程的在職教師和新入職教師都必須在一年內成為“高質量教師”。并要求到2005-2006學年，每一所公立學校的教師都必須是“高質量的”。同時，NCBL法案規定各州和學區學校應制定提高教師質量的目標和措施，明確各州每年高質量教師的最低增長比例和得到專業培訓的教師比例。如果學區和學校連續兩年沒有達到高質量教師發展目標就要出臺一份改進計劃，并在州政府的指導和監督下進行教師培訓，以達到高質量教師的目標。對于第三年仍然無法達到州政府設立的高質量目標的學區和學校，各州將進行直接干預，對所有教師進行專業培訓。如果州政府的直接干預沒有取得有效進展，聯邦政府就會削減對該州的高質量教師撥款，甚至停止撥款。[13]

然而，教師是否達到了“高質量”是難以準確評估的，對于高質量教師的認證制度在各州也存在差異，認證制度和認證體系不夠完善，各州在高質量教師認證上的主觀性也會造成結果與預期目標的差異。而且美國教師人數龐大，要在2005-2006學年前使所有教師都達到高質量的標準，是十分困難，也是不切實際的，而現實也證明這確實是行不通的。

ESSA法案則結束了聯邦強制性評價。這一法案禁止聯邦政府要求各州評價教師，更不再以測試成績來衡量教師。它規定，教育部長或者任何聯邦政府官員都無權命令、指導或者控制以下幾個方面的內容：一是教師、校長或者學校其他領導者的評價體系的發展、改善或者實施；二是任何州和地方教育機構關于教師、校長或者學校其他領導者的有效性；三是任何教師、校長或者學校其他領導者的專業水平、認證和許可。[14]但新法案支持由各州靈活運用資金創新教師評價模式，繼續重視教師質量的提高，為各州和地方學區提供充足的資源去開展各種活動支持教師、校長以及其他教育工作者，包括提供高質量的新教師入職培訓、持續有針對性的教師專業發展培訓，并且為教育工作者提供加入專業人士行列的機會。ESSA法案這些規定將在無形中減輕教師的壓力，有利于發揮教師的創造性與工作熱情，提高教師的工作積極性。

盡管《每一個學生成功法案》已獲得太多的贊揚和掌聲并即將付諸實施，但其未來的前景及其對美國中小學教育改革與發展到底能夠產生何種影響，尚需拭目以待。

參考文獻：

[1][3]House Restores Local Education Control in Revising No Child Left Behind.http://www.nytimes.com/2015/12/03/us/house-restores-local-education-control-in-revising-no-child-left-behind.html？ref=education&_r=0

[2]ESEA Reauthorization Coasts Through House;Next Stop:U.S. Senate.http://blogs.edweek.org/edweek/campaign-k-12/2015/12/esea_r eauthorization_coasts_th.html

[4]House leaves‘No Child’education law behind.https://www. washingtonpost.com/local/education/house-leaves-no-child-educationlaw-behind/2015/12/02/8e7290d6-990d-11e5-8917-653b65c809eb_ story.html

[5][6]趙中建.從教育藍圖到教育立法—美國《不讓一個兒童落后法》評述[J].教育發展研究，2002，（2）：44-47.

[7]姜澎.美國為何用《每一個學生成功法案》取代《不讓一個孩子掉隊法案》.http://mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzA5NTIyODgzOQ== &mid=401217732&idx=1&sn=4a1d6a3f9f8abc9307d9f37f4e84c75a&scene =23&srcid=12207x8sLNQ0kHs3DZioZz8T#rd

[8][9]陸曉紅.“不讓一個孩子掉隊法案”對美國公立學校課程與教學的影響[J].全球教育展望，2008，（7）：28-33.

[10]隗峰.“不讓一個孩子掉隊”法案的實施與發展 [J].外國中小學教育，2007，（12）：21-25.

[11][12]張紅蕾.美國《不讓一個孩子掉隊法》實施狀況研究[D].華中師范大學，2014.

[13]J.Jennings，From the White House to the School House:Great Demands and New Roles.In W.L.Boy&D.Miret-zky（Eds），Ameircan E-ducational Governance on Trail:Change and Challenges.Chicago:Universty of Chicago Press，2003.299~308.

[14]U.S.Department of Education.Every Student Succeeds Act[R]. https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-114s1177enr/pdf/BILLS-114s 1177enr.pdf From the Every Student Succeeds Act to the No Child Left Behind Act-the federal government returns control to states and local districts

（責任編輯：金傳寶）

成賽/山東師范大學教育學院碩士研究生