關于養老保險并軌的多重視角研究

王黎明

摘要：養老保險雙軌制的產生雖然是根據各自的需要和客觀的條件進行方案的設計的，解決了當時的社會問題，但是沿用至今，其不合理性已經逐漸凸顯，已不能適應社會發展和社會保障的要求，如何解決養老保險并軌制問題已迫在眉睫。

關鍵詞：“雙軌制”弊端 考慮視角 方案設想

養老金“雙軌制”是建國初期，計劃經濟向市場經濟轉型的特殊產物，從建制一開始就沒有同步進行，僅僅根據各自的需要和客觀的條件進行方案的設計，沒有從整體角度出發，缺乏長遠考慮。改革開放30多年，隨著市場經濟體制改革的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯，國家也意識到并軌已經迫在眉睫。2008年初，國務院通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，并且在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市開展試點工作；2009年1月，人社部公布了《事業單位養老保險制度改革方案》，加快了養老保險的改革步伐；2012年3月，雙軌制度在全國“兩會”上引起代表委員們的關注和熱議；2013年8月，原人社部副部長胡曉義明確養老保險制度將走向統一，傳遞出機關事業單位養老金制度改革的信號；2014年3月，國務院總理李克強在政府工作報告“2014年工作總體部署”中提出，“建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，完善與職工養老保險的銜接辦法，改革機關事業單位養老保險制度，鼓勵發展企業年金、職業年金和商業保險”；2014年5月，國務院發布《事業單位人事管理條例》，條例自7月1日起實施，明確“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”。至此，養老保險并軌已經有了明確的時間表，同時，事業單位分類改革、人事制度改革和分配制度改革已初見成效，事業單位養老保險制度改革勢在必行。

一、養老金“雙軌制”的介紹

養老金“雙軌制”是指企業和機關事業單位采取不同的養老保險制度、享受不同的養老金待遇。兩種制度在籌資方式、支付渠道、待遇計發調整機制、管理方式和養老金替代率上均不同，主要表現在：

1.籌資方式和支付渠道不同

企業職工實行由企業和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度，單位和個人按一定標準繳納，退休金由自籌帳戶支付；機關和事業單位人員不需繳納養老保險費用，由財政統一籌資，全額負擔，退休金由國家財政統一支付。

2.待遇計發辦法和調整機制不同

企業退休人員基本養老金與本人歷年繳費工資、繳費年限和當地職工平均工資掛鉤，有的職工繳費工資低，繳費年限短，退休后養老金也低。機關事業單位基本退休費以退休前基本工資為計發基數，這通常是職業生涯的最高工資水平。

企業基本養老金的調整，與當地經濟發展程度或社會平均工資水平掛鉤，綜合考慮經濟發展、物價上漲和養老保險基金承受能力等因素，調整次數多但幅度?。粰C關事業單位目前調整基本退休費和退休補貼與在職人員調整工資或津補貼同步，頻率低但波動較大。

3.管理方式不同

企業職工的養老保險由社會保險經辦機構負責，包括從參保開始一直到養老待遇的核定；而事業單位主要還是由單位管理，負責退休工資的發放和退休人員的服務，社會化管理程度低。

4.養老金替代率不同

養老金替代率是職工退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率，它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。目前我國機關事業單位職工的養老金替代率達到80%到90%，而企業職工退休后的養老金替代率則在40%到60%，差距較大。

二、養老金“雙軌制”的弊端

中國人口老齡化速度加快，60歲以上老人所占比例不斷提高，對中國養老要求提出嚴峻挑戰，養老金“雙軌制”的弊端也日益突出。

1.公平與效率機制缺失

社會保障主要是通過縮小因初次分配而造成的收入差距過大，彌補市場經濟的不足，最終提高社會的宏觀效率。機關事業單位與企業之間的養老保險待遇差距較大，同等職稱、同等職務、同等學歷、同等工作年限、同等貢獻的人員因退休時的單位性質不同，退休金待遇卻不同，企業比機關事業單位的養老金低兩三倍，嚴重影響了社會就業公平，存在著潛在的社會矛盾，不利于和諧社會的穩定和發展。目前兩種養老制度分割存在，也違背了市場經濟體制下統一和公平的要求，導致了同一社會制度下資源再分配的差異性，造成保障水平不足和保障待遇失衡。兩套制度長期并存也阻礙了養老保險社會化管理進程，加大了經濟成本和社會成本，效率機制缺失。

2.缺乏合理的責任分擔機制，財政負擔加劇

機關事業單位的養老保險費用全部是由國家財政承擔的，個人無需繳費，不承擔任何的繳費責任，享受的待遇與繳費沒有任何關聯，這種現收現付的模式不利于減輕財政負擔，也不利于增強個人的責任意識，不符合市場經濟的規律。近幾年來，公務員、事業單位報考十分熱門，大量人員進入到國家機關和事業單位工作人員隊伍中來，龐大的隊伍使國家財政包袱越來越重。

3.碎片化困境

養老保險以身份屬性取代其社會屬性，執行不同的保險制度，形成分割的養老保險制度體系。隨著市場經濟的不斷完善，人員之間的跨地區、跨行業、跨體制間的流動越來越頻繁，相對獨立的養老保險制度會阻礙了人員的合理流動，企業和機關事業單位人員之間得不到自由流動和優化配置，勞動者養老關系銜接困難，與市場經濟的要求不協調，也妨礙了人力資源市場的規范和發展。兩種不同的養老制度的并存，也導致了機構設置重疊，管理成本過高，不利于社會養老保險體系的健康有序發展。

三、養老金并軌的考慮視角

“并軌”并不是簡單地把機關事業單位退休制度并入到企業養老保險制度中去，而是兩種制度朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消“雙軌制”，養老從“單位保障”邁向了“社會保障”。

1.立法先行、制度保障，保證改革的成效

從現階段的情況來看，我國養老保險方面屬于法律法規缺失的狀況，涉及的法律有憲法和勞動法，2011 年 7 月 1 日起執行的《中華人民共和國社會保險法》中，也沒有對機關事業單位的養老保險做出具體的規定。從國外養老保險制度的發展歷史和一般規律來看，一般先有養老保險方面的立法，而后才推動養老保險項目的具體實踐。我們要推行機關事業單位與企業養老保險制度并軌，就必須解決養老保險的立法問題，只有通過立法，用強制的法律法規和有效的政策指導作為改革的有力保證，借助法律的手段才可以保障社會保障制度的建立、實施和完善，讓養老保險工作做到有法可依、有法必依，走向法制化和規范化的道路上來，不斷地適應市場經濟發展的需要。

2.建立一體化的養老保險管理體制，公平與效率相結合

《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》中明確指出：要堅持社會統籌和個人帳戶相結合的基本養老保險制度，完善個人帳戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則。將機關事業單位養老保險制度納入到統一的養老保險體系中來，才能建立全覆蓋、多層次、社會化的保險制度，走向規范和統一的發展道路。統籌是實現收入再分配和分散風險兩個社會保障功能的關鍵，公平和效率相結合是養老保險制度改革的基本原則，養老保險制度改革，要凸顯公平，將權利公平、機會公平和規則公平理念貫徹于退休養老保險制度設計過程中，保證權利與義務對等，將個人帳戶做實，由待遇確定型轉變成繳費確定型。

3.平穩過渡

機關事業單位養老保險制度的存在已經有了幾十年的歷史，改革涉及到機關事業單位廣大退休職工的切身利益，會使一些人的既得利益受損，所以要循序漸進的進行，分步驟分層次的進行，一步一步的推進，堅持以人為本、科學發展的原則，漸漸進入正軌。

鑒于改革的復雜性，養老保險制度的改革需要漸進式的前進，使用過渡的辦法，即實行“老人老辦法、新人新辦法，中人逐步過渡辦法”。“老人老辦法”就是對制度改革以前的退休人員，按照以前的退休辦法，由社保全額發放養老金，保證退休金水平不降低，讓這些老同志能順利地度過改革的陣痛期；“新人新辦法”就是針對新制度實施以后參加工作的職工，一律參照企業養老保險制度，由單位和個人共同繳納保險費，按社保框架下的標準享受相應的保險待遇；“中人逐步過渡辦法”是對新制度實施以前就已工作，目前仍在職的職工，制度變革前的時間可根據工作年限折算為相應的金額，財政負擔進入社會統籌帳戶和個人養老金賬戶，變革后的按照新制度參加養老保險，如何解決“中人”因未實行賬戶積累而形成的龐大債務是改革的關鍵。

四、養老金并軌方案的設想

世界銀行曾提出過“五支柱”的社會養老保障體系：第一，非繳費型養老金或“零支柱”以提供最低水平的保障；第二，政府強制性推行的公共養老金計劃為繳費型養老金制度；第三，企業為員工建立企業年金，基本屬于個人儲蓄帳戶，無論是職業計劃還是個人計劃，完全積累制的私人投資管理；第四，自愿性的個人儲蓄養老金計劃，為保證一個明確的退休目標而建立；第五，非正規的保障形式，為家底成員之間或代際之間對老年人在經濟或非經濟方面的援助。這對國內養老保險制體系建設非常有借鑒意義。

1.適當延遲退休或增加繳費年限

受參保人員對凈福利損失的認識和對休閑的偏好，人們普通傾向于盡早退休，但目前全球范圍內的人口老齡化程度日益嚴重，老年扶養比也不斷上升，國家財政支出面臨巨大壓力。西方國家的統籌帳戶和個人帳戶比例結構就非常好，男女的實際退休年齡和領取養老金的年齡都晚，因為繳納的養老保險大部分進入個人帳戶，可以繼承，這將鼓勵和引導大家愿意延遲退休。增加繳費年限也可以變相解決目前缺口問題，繳費年限是15年，平均支取年限卻是25年，十年的差額必然會導致失衡，在人口老齡化和人口長壽的趨勢下，未來領取養老金人數的增長速度超過繳費人口，將會使支出超過收入，產生支付缺口。

2.加強運營管理，實現養老金的保值和增值

運營管理主要通過降低管理費用、提高服務水平和改善基金運營，實現保值增值等途徑。降低管理費用、提高服務水平可采取減少管理層次、推進政事分開的社會管理模式；提高基金運營效果必須堅持安全性原則、流動性原則和收益性原則，西方國家養老金的投資策略是三分法，三分之一在股票，三分之一在債券和銀行保值，三分之一在實業，基金的是否保值增值，與投資效率、投資范圍和基金規模密切相關。

3.提高養老金替代率

養老金替代率是一把雙刃劍。替代率高，可以提高參保人的滿意度，有利于提高參保的積極性、促進社會穩定和制度的貫徹執行；但替代率如果過高，又會降低正常工作人員的積極性，減少社會勞動力的供給。根據國際經驗數值，合理的養老金替代率就在70%-80%，針對不同個體，依據國家財政狀況采取不同對策，不宜“一刀切”。同時注意公平和效益的結合，通過制度設計縮小不同群體間的差距，也要調動不同群體的積極性，體現待遇差距。機關事業單位退休人員中高學歷、高職稱的人員比重大，在職時平均工資收入較高，工齡也長于企業一般員工的平均繳費年限，這也是造成企業和機關事業單位待遇差距的重要原因。

4.從待遇確定型模式（DB）走向繳費確定型模式（DC），實現社會化管理

機關事業單位養老保險制度應統一且服從于我國養老保險體系建設的大局。養老保險的實質是養老風險的社會化分散，把待遇確定型模式轉變成繳費確定型模式，引入積累因素，強調個人繳費積累，才能建立“基金池”、通過統籌的方式來實現資金互濟余缺，分散單一個體的養老風險，同時也大大減輕了政府的財政負擔。

并軌將使機關事業單位實現社會化管理。目前機關事業單位的離退休人員基本上是由單位管理，這種做法與中國社會保險制度社會化改革的方向違背，社會保障和調劑功能都沒有得到發揮，不利于養老金的監管，增加了資金風險，容易出現貪污、挪用現象；也增加了單位的工作量，不利于減輕政府和單位的管理負擔，退休金的管理成本越來越高。納入社會管理后，退休金由社保相應的部門進行統一的管理，可以減少資金的中間管理環節，也讓退休人員可以享受社會相應的服務。

5.建立職業年金制度，推進企業年金建設，完善多層次的養老保險制度

職業年金，是指事業單位及其工作人員在依法參加事業單位工作人員基本養老保險的基礎上，建立的補充養老保險制度。職業年金是職工收入的延期支付，具有保值增值的特點，以工作時間的長短、貢獻的大小為衡量標準，能夠吸引和留住高端科技人才，增強內部的凝聚力和外部市場競爭力，同時有利于減輕國家的財政負擔，緩解改革后退休人員養老保險待遇下降的壓力。職業年金與機關事業單位基本養老保險制度必須同步設計和實施，作為經濟補償性質的職業年金制度將對改革進程的穩定持續起重要作用。企業年金也要加緊建設的步伐，目前已建立企業年金的單位數量依然很少，全國參保人數僅為2000萬人，企業年金將促使企業職工養老金的替代率逐步向機關事業單位看齊。

總之，養老保險并軌的核心意義在于消除制度不一所帶來的養老金待遇水平的差異，關注養老保險制度的公平性、合理性和財務可持續性，改革中需要勇氣、耐心和智慧，更需要公平、尊重和人權，最終實現為全國人民統一設計的不分職業、身份，既平等又保障有力的養老保險制度。

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